CC BY
42УДК 342.9 © К. С. Волков, 2021 DOI: 10.24412/1999-625X-2021-3-82-233-237
Проблемы информационно-аналитического
обеспечения в ведомственном нормотворчестве органов внутренних дел и возможные пути их решения
К. С. Волков, УМВД России по Омской области И [email protected]
Обосновывается важность информационно-аналитической составляющей в процессе нормотворческой деятельности органов внутренних дел как одного из значимых аспектов повышения эффективности влияния правовых актов управления Министерства внутренних дел Российской Федерации на организацию и результаты оперативно-служебной деятельности. Обозначены существующие проблемы в этой сфере и возможные меры их решения.
Ключевые слова: правовой акт управления; информационно-аналитическое обеспечение; эффективность правовых актов; управленческое решение; оценка; оперативная обстановка; прогноз.
Problems of Information and Analytical Support in the Departmental Rule-Making of the Internal Affairs bodies and their Possible Solutions
K. S. Volkov, the Directorate of the Russian Ministry of Internal Affairs in Omsk region H [email protected]
The article substantiates the importance of the information and analytical component in the process of law-making activities of the Internal Affairs bodies as one of the significant aspects of increasing the effectiveness of the influence of legal acts of management of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation on the organization and the final results of operational and service activities. The existing problems in this area and possible measures for their solution are outlined.
Keywords: legal act of management; information and analytical support; efficiency of legal acts; management decision; assessment;
operational conditions; forecast.
Эффективность правовых актов управления органов внутренних дел, обоснованность и действенность принимаемых решений в значительной степени зависят от полноты информационно-аналитической проработки. Как установлено практикой, не владея необходимой информацией о криминологических, социальных и иных процессах, происходящих в обществе, а также не имея четкого понимания их влияния друг на друга, принять правильное управленческое решение просто невозможно. Таким образом, эффективность управленческих решений напрямую зависит от качества информационно-аналитической работы.
В юридической литературе советского периода вопросы информационно-аналитического обеспечения процесса нормотворчества практически не затрагивались, хотя уже было понимание того, что без информационной составляющей обойтись невозможно. Так, В. М. Безденежных выделял три стадии, через которые проходит процесс подготовки акта: 1) подготовка проекта акта; 2) обсуждение и приня-
тие проекта; 3) доведение акта до сведения исполнителей [1]. При этом автор отмечал, что к каждой из этих стадий предъявляются специфические требования. В частности, отправным моментом при подготовке любого акта является всестороннее изучение вопроса, подлежащего разрешению, получение соответствующей информации.
В перестроечный период, на волне бурного процесса законотворчества высших органов государственной власти СССР и союзных республик, И. В. Котелевская сформулировала шесть стадий законодательного процесса: 1) прогнозирование и планирование; 2) внесение предложений об изменении закона; 3) разработка концепций проекта закона; 4) специальное и общественное обсуждение законопроекта; 5) рассмотрение и принятие закона; 6) опубликование и вступление закона в силу. Автор обосновала необходимость и важность информационного насыщения законодательного процесса на каждой из его стадий. По мнению ученого, из содержания
самих стадий «вытекает потребность в информационном обеспечении, ибо информация из внешней социальной среды „питает" его зарождение и движение, а информация „изнутри" в ходе собственно законодательной деятельности способствует насыщению информационного содержания законопроекта и доведения его до оптимального уровня» [2, с. 148-153].
В современной России, в период социально-экономического кризиса и связанного с ним продолжаемого процесса оптимизации структуры МВД России, попыток сокращения федеральных расходов на содержание ведомства и приведения численности личного состава в соответствие с реальными объемами финансирования, информационная поддержка при принятии управленческих решений в виде правовых актов управления приобретает еще большую значимость.
Как верно отметил Г. П. Герт, «эффективность реализации принимаемых решений напрямую зависит от глубины аналитической проработки, своевременности и соответствия складывающейся оперативной обстановке, что, в свою очередь, обусловлено состоянием информационно-аналитической деятельности в территориальном органе» [3, с. 475].
На важность совершенствования методологических основ принятия решений на основе информационно-аналитической поддержки обращено внимание в директивных документах МВД России, что в дальнейшем послужило толчком к совершенствованию информационной составляющей процесса управления, реализуемого посредством правовых актов органов внутренних дел. В частности, проведено исследование документационного процесса управления, которое выявило серьезные проблемы в правотворческой деятельности органов внутренних дел, о чем свидетельствуют выводы докладной записки ОАД МВД России «О проблемах до-кументационного обеспечения управления в системе МВД России»: «организационно-распорядительные документы... не отражают реальную управленческую деятельность и не влияют на результативность оперативно-служебной деятельности» '.
Была пересмотрена нормативная основа работы органов внутренних дел по линии информационно-аналитического обеспечения как одного из ключевых элементов обоснованности и действенности принимаемых управленческих решений. Правовой
акт управления — приказ МВД России от 12 февраля 1997 г. № 86 «Об утверждении Временного наставления по службе штабов органов внутренних дел», регламентирующий практически двадцать лет информационно-аналитическую работу в системе МВД России, сменил приказ МВД России от 26 сентября 2018 г. № 623 «Вопросы организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации».
Одной из основных целей данного приказа является аналитическое обеспечение разработки планов и иных управленческих решений органов внутренних дел 2. Под управленческим решением в указанном приказе понимается «правовой акт уполномоченного руководителя (начальника) органа внутренних дел, основанный на анализе и оценке оперативной обстановки и содержащий постановку целей, обоснование способов и средств их достижения, имеющий директивный характер, принятый в установленном порядке, обеспечивающий организационную устойчивость, а также направленный на совершенствование деятельности органов внутренних дел при решении возлагаемых на них задач» 3.
Кроме того, данный приказ содержит нормы, определяющие структуру, объем и последовательность анализа и прогнозирования преступности. Впервые были определены четыре этапа проведения аналитического исследования 4, которые позволяют понять, как формируются выводы и оценка сложившегося положения, вырабатываются управленческие решения, направленные на нейтрализацию или ослабление негативных факторов в криминогенной обстановке.
Дважды была пересмотрена Методика оценки управленческой работы, изначально утвержденная распоряжением МВД России от 24 апреля 2012 г. № 1/3236 «Об изучении и оценке деятельности штабных подразделений и инспекций территориальных органов МВД России на окружном, межрегиональном и региональном уровне» в части оценки направления «Анализ и прогноз состояния преступности, выработка мер по укреплению правопорядка». В новую Методику, утвержденную распоряжением МВД России от 3 марта 2017 г. № 1/2501 «Об утверждении Методики изучения и оценки управленческой деятельности в территориальном органе МВД России», включен такой индикатор, как «Аналитическое обе-
1 Докладная записка о проблемах документационного обеспечения управления в системе МВД России от 15 ноября 2017 г. № 5/5-2680.
2 Абзац 4 пункта 3 Инструкции по организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 26 сентября 2018 г. № 623.
3 Абзац 5 пункта 2 Инструкции по организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 26 сентября 2018 г. № 623.
4 Пункт 5.5. Инструкции по организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 26 сентября 2018 г. № 623.
спечение разработки стратегических, текущих и специальных планов работы» 5, ранее не содержащийся в изначальной редакции Методики. В последующем название индикатора было изменено на «Удельный вес планов работы, при которых осуществлено аналитическое обеспечение разработки, от числа изученных 6.
На фоне происшедших изменений, связанных с улучшением оценочных критериев и индикаторов управленческой деятельности, из направления «Анализ и прогноз состояния преступности, выработка мер по укреплению правопорядка» исключен один из значимых показателей, позволявший полно оценивать обоснованность и эффективность принятых управленческих решений — «Периодичность прогнозирования изменений оперативной обстановки, определения приоритетных направлений деятельности», ранее содержащийся в Методике, утвержденной распоряжением МВД России от 3 марта 2017 г. № 1/2501 7. Исходя из правил формальной логики и учитывая название направления, считаем, данный индикатор должен был в нем остаться.
Кроме того, об отсутствии должного внимания к указанному индикатору свидетельствовали его оценочные критерии. Так, для получения удовлетворительной оценки достаточно было наличие хотя бы одного прогноза, подготовленного в проверяемом органе. В то же время качество его подготовки, а также какие на его основе приняты управленческие решения, направленные на недопущение негативных последствий, Методикой не охватывались и должного внимания при проверках не получали.
Подтверждением этому свидетельствуют выводы, сделанные комиссий МВД России в ходе осуществленных комплексных выездов в территориальные подразделения на региональном уровне, которые, на наш взгляд, являются спорными, так как требуют дополнительных обоснований. Например, по результатам проверки УМВД России по Омской области констатирован факт совпадения криминологического прогноза развития оперативной обстановки на 2014 г. в целом и по отдельным видам преступлений с точностью около 90% 8; при этом каких-либо выводов относительно того, «хорошо» это или «плохо», сделано не было.
Проведенной проверкой ГУ МВД России по Свердловской области подтверждено, что на территории области за отчетный год осуществлялся прогноз развития криминогенной ситуации, ежеквартально проводился краткосрочный прогноз 9.
В другом случае в ходе проверки УМВД России по Архангельской области подвергся критике криминологический прогноз оперативной обстановки на 2018 г. по причине неосуществления его верификации, в результате расчетные и действительные показатели имели разноплановый характер. Так, по итогам 2018 г. предполагался рост преступности на 7%, между тем в реальности отмечалось ее снижение на 1,2%. Кроме того, несмотря на прогнозируемое увеличение числа совершенных в 2018 г. убийств на 13% (до 200-215), причинений тяжкого вреда здоровью — на 9,5% (до 267), их количество в отчетный период, напротив, существенно уменьшилось — на 30,1% и 1,8% соответственно.
Этот вывод, по нашему мнению, весьма спорный, что дает обоснованный повод для дальнейшей дискуссии, поскольку аргументация его построена на констатации несбывшихся прогнозных тенденций, без учета выработанных управленческих решений, направленных на недопущение негативных прогнозных тенденций.
Как отмечалось в научной литературе, «основными целями прогнозирования является определение параметров будущего состояния преступности и разработка на этой основе упреждающих вариантов управленческих решений по перераспределению имеющихся сил и средств, устранению либо нейтрализации причин и факторов, которые могут вызывать негативные изменения в криминологической ситуации» [4, с. 48]. Подобная аргументация подтверждается мнениями авторов о том, что «проблема верификации прогнозов выходит за пределы лишь оценки их точности. Ее необходимо рассматривать в контексте оптимизации управленческих решений в целом, то есть с точки зрения прогнозов на обоснованность самих решений» [5, с. 304].
Иными словами, если прогнозируемые положительные последствия совпали с реально наступившими событиями, то можно сделать вывод об эм-
5 Пункт 1.3 Методики изучения и оценки управленческой деятельности в территориальном органе МВД России (приложение к распоряжению МВД России от 3 марта 2017 г. № 1/2501).
6 Пункт 1.3 Методики изучения и оценки управленческой деятельности в территориальном органе МВД России (приложение к распоряжению МВД России от 28 августа 2019 г. № 1/9711 «Об утверждении Методики изучения и оценки управленческой деятельности в территориальном органе МВД России» (в ред. от 29 июня 2020г.)).
7 Пункт 1.4 Методики изучения и оценки управленческой деятельности в территориальном органе МВД России (приложение к распоряжению МВД России от 3 марта 2017 г. № 1/2501).
8 Распоряжение МВД России от 13 февраля 2015 г. № 1/978 «О проведении инспектирования УМВД России по Омской области».
9 Распоряжение МВД России от 9 октября 2015 г. «О проведении инспектирования ГУ МВД России по Свердловской области, проведенного комиссией МВД России в 2015 году».
пирическом подтверждении правильности прогноза. В случае аналогичного совпадения негативных последствий необходимо проанализировать, какие были приняты решения, направленные на недопущение нежелательных изменений, оценить их практическую значимость, достаточность, своевременность, оптимальность, комплексность, эффективность влияния на организацию и конечные результаты, а также возможность упреждения прогнозируемых негативных тенденций. Но если, например, прогнозируемые негативные последствия не совпали с реально наступившими событиями, можно предположить, что это является следствием эффективности принимаемых управленческих решений. Если же не совпали прогнозируемые положительные последствия с реально наступившими событиями, то только при таких условиях можно предположить, что не осуществлена процедура, предусматривающая определение степени достоверности, точности и обоснованности прогноза (так называемая верификация).
При этом, по мнению ряда исследователей, «необходимо знать, что существующая „проблема неопределенности" позволяет прогнозу быть только приблизительным, а не абсолютно точным. В самом слове „прогноз" уже заложена невозможность точного „прогнозирования". Но важно помнить в этом случае, что „даже плохой прогноз лучше хорошей неопределенности"» [6, с. 76].
Таким образом, очевидно, что исключение прогнозирования из Методики оценки управленческой деятельности не способствует установлению эффективности и обоснованности принятых управленческих решений, отрицательно сказывается на «значимости функции прогнозирования и ее незаменимости при разработке и принятии единственного верного управленческого решения» [5]. Предложенная нами схема исследования результатов прогнозирования и увязывание их с состоянием оперативной обстановки исключают односторонность оценки, наполняет ее многофакторностью, позволяющей разносторонне оценить эффективность и действенность принятых управленческих решений.
Другой проблемой, влияющей на выработку и принятие управленческих решений, стала разобщенность накопленных массивов информационных потоков, сосредоточенных в единой системе информационно-аналитического обеспечения деятельности (ИСОД) МВД России 10. Как было отмече-
но, «ресурсы информационных систем. не в полной мере применяются в деятельности заинтересованных подразделений. Это обусловлено, во-первых, отсутствием для большинства сотрудников органов внутренних дел полноценного доступа к подобным информационным ресурсам либо доступом к ним в усеченном формате; во-вторых, отсутствием разработанных механизмов для их комплексного использования» [7, с. 62-64].
Проблемы, связанные с формированием и использованием ИСОД МВД России, также были признаны на уровне МВД России: «. ресурсы ведомственных сервисов обеспечения деятельности ИСОД до настоящего времени не централизованы (более того, ранее определенные подходы к построению ИСОД даже не предполагали обязательности этих процессов). Каждый сервис содержит автономные базы данных, которые не интегрированы между собой. Как следствие, отсутствует возможность комплексного анализа накопленной информации в рамках единого аналитического механизма» [8, с. 2-5].
В результате этого были пересмотрены основные подходы дальнейшего развития ИСОД МВД России п.
В заключение следует констатировать, что информационно-аналитическое обеспечение является неотъемлемой и одной из главных составных частей ведомственного нормотворчества органов внутренних дел, в деятельности которого немало проблем. Одна из основных задач, которую необходимо решить, — определение стадий, через которые будет проходить процесс подготовки актов. С учетом потребностей информационного насыщения нор-мотворческого процесса должны быть решены вопросы консолидации накопленных массивов информационных потоков, сосредоточенных в ИСОД МВД России, обеспечен полноценный доступ к подобным информационным ресурсам, а также возможность их комплексного использования. Пересмотрены вопросы оценки прогнозирования как составной части информационно-аналитического процесса, незаменимого при разработке правовых актов управления. В целом решение обозначенных проблем будет способствовать дальнейшему развитию информационной составляющей процесса управления и совершенствованию правотворческой деятельности органов внутренних дел.
10 Приказ МВД России от 30 июля 2011 г. № 891 «О мероприятиях по созданию единой системы информационно-аналитического обеспечения деятельности органов внутренних дел» с 1 октября 2019 г. утратил силу в связи с изданием приказа МВД России от 1 октября 2019 г. № 673 «О признании утратившими силу нормативных правовых актов МВД России и отдельных предписаний нормативных правовых актов МВД России».
11 Основные направления дальнейшего развития единой системы информационно-аналитического обеспечения деятельности МВД России на период с 2020 по 2024 гг., утвержденные министром внутренних дел Российской Федерации от 21 января 2020 г.
Список литературы
1. Безденежных В. М. Административные акты и документы милиции: учеб. пособие. М., 1971.
2. Котелевская И. В. Информация и законодательный процесс // Советское государство и право. 1990.
№ 9.
3. Герт Г. П. Система информации и информационное обеспечение управления в органах внутренних дел // Наука управления. Основы организации и управления в правоохранительной деятельности. М., 2013.
4. Зубов И. Н, Попков В. Ю., Титов А. П., Тищенко В. Н. Организация информационно-аналитической работы в органах внутренних дел: методич. пособие / под общ. ред. П. Т. Маслова. М., 1998.
5. Информационно-аналитическое обеспечение оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел : курс лекций / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. А. М. Кононова и канд. юрид. наук Р. А. Софьина. М., 2011.
6. Колесников Ю. Ю., Логвиненко Е. С. Анализ + прогноз = профилактика преступности. Павлодар, 2008.
7. Федотов А. В. Повышение качества информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел // Академическая мысль : сетевое издание. 2019. № 2.
8. Гостев А. А. О некоторых вопросах организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации // Профессионал. 2019. № 4(150).
