CC BY
28
УДК 338.43.02
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
В УСЛОВИЯХ ВТО
Н. Ф. Зарук, доктор экон. наук, профессор; Г. Е. Гришин, доктор с.-х. наук, профессор; В. А. Гудашев, доктор экон. наук, профессор
ФГБОУ ВПО «Пензенская ГСХА», Россия т. (8412) 62 85 63, е-таИ: [email protected]
Рассматриваются актуальные вопросы аграрной политики России в новых условиях, возникших в результате вступления нашей страны в ВТО. Определены факторы, влияющие на аграрную политику. Предложена система мер по усилению государственного регулирования (перераспределение мер «желтой корзины» в «зеленую») и повышению эффективности функционирования сельского хозяйства в условиях ВТО.
Ключевые слова: сельское хозяйство России, аграрная политика, требования ВТО, государственная поддержка.
Государственная аграрная политика России в современных условиях определяется несколькими векторами: первый -это соблюдение нормативно-законодательных актов: Федерального закона«О развитии сельского хозяйства», Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, Доктрины продовольственной безопасности страны; второй - вступление России в ВТО, третий - начало функционирования Таможенного союза Белоруссии, Казахстана и России, четвертый - формирование Единого экономического пространства на территории СНГ. Экономическим базисом для дальнейшего развития аграрной политики на сегодняшний день является принятие Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы, в которой определены экономические механизмы функционирования АПК, темпы инвестиций в его модернизацию и инновации с целью повышения конкурентоспособности отечественного агропромышленного производства [12].
Государственная поддержка является составной частью аграрной политики многих стран. Она позволяет существенным образом смягчить последствия неэквивалентности в товарообмене сельского хозяйства с другими отраслями экономики, обеспечить эффективное функционирование агропромышленного производства в целом. Развитые страны, где из бюджета выделяются значительные финансовые средства на поддержку сельского хозяйст-
ва, стимулируя модернизацию техники и технологий агропромышленного производства, добились высоких результатов в продовольственном обеспечении населения.
Проблемы, связанные с адаптацией сельского хозяйства к условиям вступления России в ВТО, определяются рядом факторов [4, 6, 8, 9, 13, 14].
Во-первых, несмотря на определенные положительные изменения в последние годы, сельское хозяйство еще не в полной мере преодолело последствия реформ 90-х годов и кризиса 2008-2010 гг. и, как следствие, неконкурентоспособность отечественных сельхозпроизводителей. Причин тому несколько, и прежде всего это низкая энерговооруженность отрасли, которая в разы уступает европейским показателям. Так, из имеющегося парка сельскохозяйственной техники в России около 70 % тракторов и более 55 % всех комбайнов уже выработали сроки эксплуатации, из 25 тыс. отечественных сельхозпредприятий на современном технологическом уровне работают чуть более 1 %.
Ещё одна из причин неконкурентоспособности нашего АПК - это постоянно растущие тарифы на энергоносители, порой на фоне падающих цен на сельхозпродукцию. Так, за последние 10 лет цены на сельхозпродукцию в среднем выросли в 2,9 раза, тогда как на топливо - в 6 раз, на электроэнергию для производственных нужд - в 7,8 раза, на стройматериалы и минеральные удобрения - в 4,5 раза.
Высокая кредиторская задолженность сельхозпредприятий также ставит отрасль в заведомо неравные конкурентные условия по сравнению с другими участниками ВТО.
Рентабельность сельскохозяйственного производства в 2011 году, с учетом субсидий из федерального и региональных бюджетов, составила 11,8 %. Без учета субсидий - уровень рентабельности минус 0,4 %. Очевидно, что при сохранении такой тенденции долговое бремя превратит в убыточные сельскохозяйственные организации, многие из которых ещё держатся на плаву благодаря пролонгированным кредитам [10].
Мы значительно отстаем от других стран по уровню поддержки АПК со стороны государства. Так, в России поддержка на 1 рубль произведённой продукции составляет 6 копеек, в Европе - 32 копейки, в США - 16 копеек.
Во-вторых, крайне низким остается уровень доходности большей части сельскохозяйственных товаропроизводителей от реализации производимой ими продукции, не обеспечивающий расширенное воспроизводство и достижение целей, определенных Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации, что привело к образованию кредиторской задолженности в размере 1,5 трлн. рублей, превышающей годовую выручку от реализации продукции сельскохозяйственных организаций.
В-третьих, собственные и заемные финансовые ресурсы не позволяют в необходимых темпах модернизировать сельскохозяйственное производство, что негативно сказывается на его конкурентоспособности.
В-четвертых, сохраняется неоправданное отставание уровня оплаты труда занятых в сельском хозяйстве от ее уровня в среднем по экономике страны (52 %), медленно развивается социальная инфраструктура сельских территорий, в большинстве регионов нарастают демографические проблемы.
В-пятых, экономика России уже начала функционировать в рамках Единого экономического пространства, а следовательно, требуется согласование всех принятых условий вступления в ВТО с партнерами по этому интеграционному формированию.
В ходе переговоров о присоединении к ВТО Российская Федерация взяла на себя ряд обязательств, в части государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей, обеспечения доступа на внутренний рынок и экспортных субсидий.
Для вступления во Всемирную торговую организацию для каждой страны рассчитывается показатель агрегированного уровня государственной поддержки. Он оп-
ределяется как ежегодная сумма всех видов государственной поддержки, на которые распространяются обязательства по сокращению мер господдержки из «желтой корзины». Этот вопрос был одним из главных, отдалявших вступление России в ВТО. Государство, вступающее в ВТО, должно снизить таможенные пошлины на иностранную продукцию, отказаться от экспортных дотаций, от больших субсидий сельхозтоваропроизводителям, что идет вразрез с аграрной политикой нашей страны, с осуществлением политики протекционизма.
В соответствии с Протоколом, российской стороной был согласован агрегированный уровень государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей в размере 9 млрд. долл. США с последующим сокращением равными долями до 4,4 млрд. долл. США к 2018 году. В то же время надо учитывать, что разрешенный уровень поддержки для ряда ранее вступивших стран с учетом сходного или даже меньшего масштаба сельскохозяйственного производства многократно превышает разрешенный для России. Например, в ЕС совокупная разрешенная поддержка из национальных и общего бюджета Союза составляет около 100 млрд долл. США, а в Японии она выше почти в 9 раз по сравнению с Россией [12, 13].
Сложность ситуации заключается еще и в том, что в первые годы реализации Государственной программы, когда разрешается использовать на поддержку отрасли до 9 млрд. долл. США, принятыми бюджетными проектировками Минфина России на 2013-2014 годы предусматривается государственная поддержка около 158 млрд. руб., или в два с лишним раза меньше согласованного с ВТО уровня на эти годы, а с учетом инфляции это означает даже ее некоторое сокращение. Общая стоимость одобренной правительством госпрограммы сократилась до 1,5 трлн. руб. (Минсельхоз запрашивало из федерального бюджета 2,5 трлн. руб.) Объем поддержки АПК, ограниченный правилами ВТО, в целом составит 1,17 трлн. руб. до 2020 года. К «зеленой корзине» мер господдержки, не ограничиваемой правилами ВТО, будет относиться 1,1 трлн. руб. (с учетом средств региональных бюджетов).
Россия в условиях ее членства в ВТО должна снизить преимущественно меры поддержки по «желтой корзине» (т. е. субсидии на производство конкретных видов продукции, для приобретения средств производства, на кредиты, прямые платежи производителям, списание долгов и иные
Нива Поволжья № 3 (24) август 2012 75
Оценка государственной поддержки сельского хозяйства России в соответствии с Государственной программой развития сельского хозяйства на 2013-2020 год
меры поддержки), а не косвенные меры, как предполагает «зеленая корзина» (например, мероприятия по развитию инфраструктуры села, помощь в модернизации оборудования, финансирование аграрных вузов) (таблица).
По нашему мнению, часть мер поддержки из «желтой корзины» можно перераспределить к мерам «зеленой корзины». Например, субсидии по краткосрочным кредитам, которые выполняют роль компенсации сезонных затрат, можно не привязывать к объемам производства, а привязать к площадям и перевести в меры поддержки по «зеленой корзине». На наш взгляд, можно
отнести к мерам, которые не ограничиваются правилами ВТО следующую поддержку отрасли за счет ее перераспределения из мер «желтой корзины»:
- улучшение плодородия почв и развитие агроландшафтов и на этой основе погектарное субсидирование обработанной пашни. Субсидия составит 1 тыс. руб. на 1 га при затратах 6...7 тыс. руб. на 1 га. Такое субсидирование не включается в так называемую желтую корзину, применяется всеми странами - членами ВТО и может использоваться без ограничений;
- охрана сельскохозяйственных животных;
Бюджетная (прямая) поддержка сельского хозяйства: классификация ВТО
Меры «желтой корзины»
Меры «зеленой корзины»
Меры «голубой корзины»
«De minimis»
Субсидии на производство конкретных видов продукции, для приобретения средств производства, на кредиты, прямые платежи производителям, списание долгов, ценовая поддержка; сбытовые кредиты
Мероприятия по развитию инфраструктуры села; помощь в модернизации оборудования; финансирование аграрных вузов, научных исследований; ветеринарные и фи-тосанитарные мероприятия; подготовка и повышение квалификации кадров; информационно-консультационное обслуживание;
контроль за безопасностью продуктов питания; маркетинговые и сбытовые услуги; инфраструктурные услуги; содержание стратегических продовольственных запасов;
внутренняя продовольственная помощь нуждающимся слоям населения; помощь при стихийных бедствиях; программы страхования урожая и региональной помощи;
несвязанная с производством поддержка доходов и ряд др. мер.
Прямые платежи производителям в рамках программ ограничения и сокращения производства сельскохозяйственной продукции, осуществляемых путем выведения земли из сельскохозяйственного оборота, сокращения поголовья скота в сельском хозяйстве, сокращения занятости в сельском хозяйстве
Поддержка, ориентированная на конкретный продукт, в размере до 5 % (для развивающихся стран - 10 %) стоимости с.-х. продукта; поддержка, не ориентированная на конкретный продукт, до 5 % (для развивающихся стран - 10 %) стоимости с.-х. продукции страны_
- выделение компенсаций до 35 % от затрат на приобретение сельхозтехники и оборудования, необходимого для перехода на современные энергосберегающие технологии, обеспечивающие устойчивый рост урожайности, продуктивности животных и сохранение природной среды. Перечень такой техники и оборудования может определяться правительством РФ;
- предусмотреть выделение субсидий из федерального бюджета на единицу готовой продукции, например, 5 рублей на 1 литр товарного молока высшего и первого сорта (аналогичную меру целесообразно распространить и на мясо). Таким образом, мы постепенно будем отходить от института субсидирования процентных ставок на более совершенную модель поддержки АПК, по которой сельхозпроизводителю выдаётся кредит сроком до 25 лет под ставку 8...9 % с отсрочкой уплаты банковских процентов на 2 года;
- поддержка депрессивно-неблагоприятных регионов РФ;
- закупка для государственных и муниципальных нужд исключительно отечественной продукции;
- адресная помощь малоимущим слоям населения, например через социальные карты, продуктовые наборы; через разработку стандартов на социальное питание, включая стандарты по школьному питанию; через утверждение специальных программ, например таких, как обеспечение школьников молоком и молочными продуктами, свежими фруктами и овощами;
- закупочно-залоговые операции с целью содержания стратегических продовольственных- запасов;
регулирование в области строительства и эксплуатации производственной инфраструктуры (дороги, сельская электрификация и телефонизация, мелиоративные объекты, склады, хранилища и т. д.);
- услуги по кредитному обслуживанию сельхозтоваропроизводителей, образовательную, научную и внедренческую деятельность, охрану интеллектуальной собственности, земельных и водных ресурсов, а также качества продовольствия;
- обеспечение гарантированных цен на конкретные сельскохозяйственные товары. Цель - обеспечение среднего уровня дохода сельхозтоваропроизводителя. В «зеленую корзину» эти меры попадают через систему страхования рисков;
- поддержка инновационной деятельности через инвестиционно-инновационные проекты на конкурсной основе и другие мероприятия.
По сути, система государственной поддержки сельского хозяйства должна быть подобно той, что применяется в странах-членах ВТО, где регулирование развития сельского хозяйства заключается главным образом в прямом квотировании применения субсидии (в частности, на обработку земли, строительство новых объектов, установку энергоэффективного оборудования, развитие инфраструктуры, логистики и др.), что дает эффект на длительную перспективу. По нашему мнению, наиболее активно в первые годы после вступления в ВТО из всех мер косвенной поддержки следует реализовывать мероприятия по модернизации технической составляющей отрасли, подготовке соответствующих кадров и созданию современной инфраструктуры на селе.
Что касается таких косвенных мер поддержки, как таможенные пошлины, то они формируют более 30 % доходной части федерального бюджета, их ограничение существенно снизит бюджетную наполняемость и может обострить проблемы нехватки ресурсов для реализации расходных статей бюджета.
В части экспортных субсидий Россия соответствует регламенту ВТО, так как они отсутствуют, но это, в свою очередь, не означает отказ от борьбы за расширение участия нашей страны во внешних рынках.
Важно отметить другую проблему, усугубляющую ситуацию с господдержкой сельского хозяйства, - вливание инвестиций в отрасль. В России в рамках ВТО в условиях неблагоприятного инвестиционного климата вливание средств будет перекрыто поставками продукции импорта, тем самым ограничивая возможности развития сельскохозяйственной отрасли. Положительным моментом, безусловно, является тот факт, что, став членом Всемирной торговой организации, Россия получила возможность участвовать в формулировании регулирующих международную торговлю и инвестиции правил, а также возможность защищать свои торговые интересы, используя имеющуюся в ВТО систему урегулирования разногласий.
В отношении косвенных инструментов совокупной поддержки следует отметить объемы поддержки сельскохозяйственной отрасли за счет налогового механизма. Налоги не рассматриваются как меры, деформирующие торговлю, и, соответственно, не являются ограничением для вступления новых членов в ВТО.
Налоговая система для сельского хозяйства включает много преимуществ. Как
Нива Поволжья № 3 (24) август 2012 77
известно, ставка по единому сельскохозяйственному налогу составляет 6 процентов. При условии льготного налогообложения в 2012 году сумма ЕСХН составит около 4,6 млрд. руб. (выпадающие доходы бюджета по данному налогу в 201 1 году составили приблизительно 2,6 млрд. руб.) [7].
Выпадающие доходы бюджета от отрасли наблюдаются также и по транспортному налогу - в части применения налоговых льгот, касающихся непризнания объектом обложения тракторов, самоходных комбайнов и специальных сельскохозяйственных автомашин. В 2011 году они составили около 423,0 млн. руб.
Государственная поддержка сельского хозяйства с помощью налоговых механизмов заключается и в низкой ставке по налогу на землю, устанавливаемой в размере 0,3 % для земельных участков, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования и используемых по назначению, для других категорий земель применяется ставка 1,5 %.
С учетом реального использования земель данной категории выпадающие доходы в 2010 году по земельному налогу составили 16,0 млрд. руб.
При реализации ряда продовольственных товаров налогообложение НДС производится по пониженной налоговой ставке в размере 10 %.
Для минимизации рисков в агропромышленном комплексе, возникающих в связи с присоединением России к ВТО, считаем целесообразными следующие основные меры государственного регулирования: довести объемы финансирования мер «желтой корзины» государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы до уровня, согласованного с Протоколом о присоединении России к ВТО, - до 9 млрд. долл. США; принять систему мер для обеспечения доходности сельскохозяйственного производства; принять федеральные целевые программы «Развитие отечественного сельскохозяйственного машиностроения для сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности», «Развитие мелиорации сельскохозяйственных земель России на период до 2020 года», «Устойчивое развитие сельских территорий до 2020 года» [12, 13]; освободить сельхозтоваропроизводителей от налогообложения прибыли до 2020 года, продлить льготу по освобождению сельхозтоваропроизводителей от уплаты НДС
при ввозе племенного скота, эмбрионов, семени и т. д. до 2020 года и от налога на доходы физлиц; предлагается освободить от налогообложения субсидии на приобретение инвентаря фермерскими хозяйствами и гранты, полученные ими из бюджета; дифференцировать государственную поддержку на основе климатических рисков; обеспечить государственную поддержку образовательным и научным организациям Министерства сельского хозяйства РФ с целью подготовки и переподготовки профессиональных и квалифицированных кадров и обеспечения инновационного прорыва отрасли.
Следует принять меры по укреплению функций и полномочий Минсельхоза РФ и Россельхознадзора, а именно:
- обеспечить единство государственной системы контроля качества и безопасности сельскохозяйственного сырья и продовольствия на всех этапах их обращения от производства до потребителя;
- сформировать ведомственную сеть научно-исследовательских учреждений, институтов, лабораторий, центров в целях разработки и внедрения современных методов исследований, соответствующих международным требованиям, а также для подготовки научных обоснований при принятии соответствующих решений;
- наделить Минсельхоз РФ и Россель-хознадзор дополнительными полномочиями в части проведения активного мониторинга подконтрольной продукции, аудита иностранных ветеринарных служб, организации системы идентификации и учета подконтрольной продукции и рядом других полномочий;
- усилить таможенное администрирование ввоза сельхозпродукции (особенно молочной продукции и говядины) со стороны Федеральной таможенной службы.
Предлагается также определить новый порядок банкротства в АПК: после введения нормы, по которой при банкротстве на торги могут выставляться только целые производственные комплексы, а не их части (чтобы сохранить целостность производства и рабочие места), за последние два года в РФ обанкротилось более 3,5 тыс. хозяйств. Продаются самые ликвидные активы: скот, техника, оборудование. Итог -прекращение деятельности, увеличение площади заброшенных земель, рост безработицы. После отмены этой нормы к участию в торгах за имущество банкротов предлагается допустить региональные и муниципальные власти (что де-факто означает деприватизацию) и повысить раз-
мер долга для инициации банкротства до 10 млн. руб. Для борьбы с пустующими землями сельскохозяйственного назначения также предлагается наделить власти регионов правом предоставлять в аренду без торгов невостребованные земельные участки -сейчас в РФ 22 млн. га таких земель.
Необходимо создать фонд помощи российскому АПК. Эта мера призвана компенсировать возможные потери отечественного агросектора от вступления России в ВТО. Фонд содействия развитию АПК объемом 4,5 млрд. долл. необходимо создать на государственные деньги. Фонд должен содействовать развитию отечественного аграрного сектора и достижению финансовой устойчивости отрасли. Увеличение господдержки необходимо для нивелирования потерь малого и среднего бизнеса при вступлении в ВТО. Этот инструмент используют все страны, включая США. С помощью этого механизма сельхозпредприятия могли бы получать кредитные средства под более низкие ставки, например под 3.4 % годовых.
Предлагаемые мероприятия по активизации государственной поддержки сельского хозяйства в условиях ВТО должны сделать аграрную политику России более эффективной.
Анализ международного опыта свидетельствует о противоборстве в этом отношении различных государственных доктрин и, в конечном счете, о жесткой экономической борьбе государств , придержи -вающихся разных стратегий аграрного развития. Суть этих расхождений сводится к противостоянию двух концепций: либеральной модели (США и патронируемая ими международная организация ГАТТ/ ВТО) и модели аграрного протекционизма (которой придерживаются многие другие страны, в том числе развитые).
В России же в настоящее время признано, что государственный протекционизм сельскому хозяйству необходим. Поэтому для аграрной экономики сейчас как никогда остро стоит задача финансирования отрасли в тех масштабах (с учетом инфляции), которые предусмотрены Госпрограммой, и расширения возможностей средне-и долгосрочного кредитования. Помимо этого необходимо предусмотреть применение дискреционных мер стимулирующей фискальной политики (увеличить субсидии и дотации, что для сельского хозяйства особенно важно), что в совокупности должно привести экономику в равновесное состояние, только уже на более высокой точке развития.
Литература
1. Федеральный закон РФ от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» // СПС «Гарант».
2. Постановление Правительства Российской Федерации № 446 «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы» от 14.07.2007 г. // Информационно-правовая система «Консультант Плюс».
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000г. № 117-ФЗ) // СПС «Гарант».
4. Борхунов, Н. А. Диспаритет цен и господдержка сельского хозяйства России с позиций ВТО / Н. А. Борхунов, О. В. Попова, А. А. Сидорин // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2012. - № 4. - С. 22-26.
5. Буздалов, И. Н. Аграрная политика России сквозь призму мировых процессов глобализации / И. Н. Буздалов // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2012. - № 4. - С. 1-6.
6. Зарук, Н. Ф. Развитие инновационно-инвестиционной деятельности сельского хозяйства при вступлении России в ВТО / Н. Ф. Зарук // Сборник материалов международной научно-практической конференции, посвященной 60-летию ФГБОУ ВПО «Пензенская ГСХА». - Пенза: РИО ПГСХА, 2011.
7. Налоги и налогообложение в АПК / Н. Ф. Зарук, В. В. Ухоботов, М. Ю. Федотова, О. Ф. Тагирова. - М.: КолосС, 2008. -224 с.
8. Милосердов, В. В. Что ожидает сельское хозяйство от вступления России в ВТО? / В. В. Милосердов, К. В. Милосердов // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2012. -№ 6. - С. 13-16.
9. Петриков, А. В. Повысить адаптацию аграрного сектора России к условиям ВТО / А. В. Петриков // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2012. - № 6. - С. 6-8.
10. Россия в цифрах / Федеральная служба государственной статистики, 2011 [Электронный ресурс]. - ЫРЬ:
дкэ. ги/Ьд^гед!/Ь11_11/ Дата обращения: 01.03.2012 г.
11. Ушачев, И. Г. О проекте Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы / И. Г. Ушачев
Нива Поволжья № 3 (24) август 2012 79
// АПК: экономика, управление. - 2012. -№ 1. - С. 3-13.
12. Ушачев, И. Г. Государственная программа - основа формирования конкурентоспособного АПК в условиях ВТО / И. Г. Ушачев // АПК: экономика, управление. - 2012. - № 4. - С. 3-8.
13. О мерах по обеспечению конкурентоспособности продукции российского сельского хозяйства в условиях присоединения к ВТО / И. Г. Ушачев, А. Ф. Серков, С. Сип-тиц, В. Чекалин, В. И. Тарасов // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2012. - № 6. - С. 1-5.
14. Ушачев, И. Г. Конкурентоспособность сельскохозяйственной продукции и продовольственная безопасность России в усло-
виях присоединения к ВТО / И. Г. Ушачев // АПК: экономика, управление. - 2012. -№ 6. - С. 3-14.
15. Факторы и условия перехода сельского хозяйства к стабильному и устойчивому развитию / Н. А. Борхунов, Э. А. Сагайдак, Н. Ф. Зарук. - М.: ООО «Петит», 2005. - С. 90.
16. Эльдиева, Т. М. ВТО и страны с переходной экономикой: уроки для сельского хозяйства России / Т. М. Эльдиева // Экономика сельского хозяйства России. -2012. - № 5. - С. 26-40.
17. Эпштейн, Д. Б. Что даст отечественному сельскому хозяйству ВТО? / Д. Б. Эпштейн // Экономика сельского хозяйства России. - 2012. - № 3. - С. 84-89.
