CC BY
519
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА ЛИНЕЙНЫЕ ОБЪЕКТЫ
Светлана Евгеньевна Рягузова
Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области, 630091, Россия, г. Новосибирск, ул. Державина, д. 28, и.о. руководителя, тел. (383)227-10-87, e-mail: [email protected]
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, доцент кафедры кадастра СГГА, тел. (383)344-31-73, e-mail: [email protected]
Вопрос правового регулирования линейных объектов является до сих пор одним из самых сложных в градостроительном и земельном законодательстве РФ. Отсутствие эффективного и универсального нормативно- правового регулирования и складывающейся на его основе практики существенно затрудняют градостроительное, инвестиционное развитие территорий и ее благоустройство. В данной статье выявляются проблемы, связанные с правовым регулированием линейных объектов, проводится анализ действующего законодательства и практических подходов, сформируем единые подходы к кадастровому учету указанных объектов и к государственной регистрации прав, предлагаются изменения к действующему законодательству. Под линейными объектами закон понимает дороги, линии электропередачи, линии связи, нефте-, газо- и иные трубопроводы, железнодорожные линии, туннели , сооружения метро и другие подобные сооружения. Необходимо разобраться: являются ли линейные объекты объектами
капитального строительства? Какие требования предъявляет законодатель к постановке их на кадастровый учет и государственную регистрацию? Тема сложная, недостаточно урегулированная, при этом чрезвычайно актуальная и в практике и в теории.
Ключевые слова: государственная регистрация прав, линейные объекты,
трубопроводы, сооружения, объекты капитального строительства.
PROBLEMS OF PROPERTY RIGHTS REGISTRATION FOR LINEAR EXTENDED OBJECTS
Svetlana Ye. Ryaguzova
Acting Head, Department of Federal Service for State Registration, Cadastre and Cartography, Russia, Novosibirsk region, tel. (383)2271087, e-mail: [email protected];
Siberian State Academy of Geodesy, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Assoc. Prof., Department of Cadastre, tel. (383)344-31-73, e-mail: [email protected]
The problem of linear objects legal regulation is still one of the most difficult ones in urban development and land legislation of R.F. The lack of efficient uniform normative legal regulation and the resulting practice hinder urban and investment development of the territories and their improvement. The author puts forward the problems resulting from the poor legal regulation of linear objects. The existing legislation and practical approaches are analyzed. Uniform approach to the cadastral registration and state registration of rights are considered. Some changes for the existing legislation are offered. According to the law the term “linear objects” is used in reference to roads, power lines, communication lines, pipe-lines, railroads, tunnels, underground structures, etc. It should be made clear, if the linear objects are the objects of capital construction. What requirements are made by the legislation for the objects to undergo cadastral and state registration?
The subject is difficult to discuss and poorly regulated though it is urgent both in theory and practice.
Key words: state registration of rights, linear objects, pipelines, facilities, capital construction projects.
В настоящее время вопросы, связанные с государственной регистрацией прав на линейные (линейно-протяженные) объекты, являются весьма актуальными. Линейные объекты (зачастую опасные) должны эксплуатироваться надлежащим образом, существует необходимость в их обороте.
В рамках одной статьи невозможно даже описать все сложности, которые при этом возникают, но они существуют на всех стадиях — от подготовки документов территориального планирования до выдачи разрешений на строительство данных объектов. Стоит отметить, что ни Федеральный закон от
21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Закон о регистрации), вступивший в силу
31.01.1998 г., ни Гражданский кодекс Российской Федерации, прямо не называли линейные объекты в качестве недвижимого имущества.
Прежде всего, определимся с содержанием понятия "линейный объект". Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон о переводе земель) понимает под ним дороги, линии электропередачи, линии связи, нефте-, газо- и иные трубопроводы, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Градостроительный кодекс Российской Федерации понимает под такими объектами сети инженерно-технического обеспечения, линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и др. Оба определения оставляют место для иных линейных объектов - к ним можно причислить также и мосты, туннели, сооружения метро, фуникулеры и т.п. Отнесение к числу объектов недвижимости линейных объектов и распространение на них соответствующего правового режима также было связано с принятием в частности таких нормативно-правовых актов как Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи», Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В зависимости от связи с землей можно выделить надземные (воздушные), наземные (поверхностные) и подземные виды линейных объектов.
Методика и порядок технического учета линейно-протяженных объектов как объектов недвижимого имущества появились лишь с принятием Положения об организации в Российской Федерации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.12.2000 № 921. До появления на свет этого Положения правообладатели такого имущества не имели возможности зарегистрировать свое право при отсутствии по объективным причинам оформленной документации по
технической инвентаризации линейных объектов. Примечательно в этой связи, что изменения в Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП), отражающие особенности линейных объектов, такие, например, как протяженность, были внесены только в конце 2006 г. - Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.11.2006 № 710.
Основная проблема линейных объектов при формировании земельных участков заключается в достаточной протяженности линейных объектов и прохождении по значительному количеству земельных участков, находящихся на разных категориях земель, на разных правах пользования.
Эксплуатация некоторых линейных объектов требует полного владения земельным участком (дороги, отдельные участки трубопроводов высокого давления и электросетей), что должно быть обеспечено правом, исключающим права пользования другого лица: арендой, постоянным (бессрочным)
пользованием или правом собственности.
В то же время наличие линейных объектов не является препятствием для использования земельного участка по целевому назначению (подземные трубопроводы и линии связи, надземные кабели и провода), хотя их наличие на земельном участке порождает определенные неудобства для собственника земли.
На сегодняшний день обращения за государственной регистрацией прав на линейные объекты стали распространенным явлением.
Как известно, государственная регистрация прав на недвижимое имущество может носить и правоподтверждающий и правоустанавливающий характер.
В первом случае речь идет о линейных объектах, созданных и введенных в эксплуатацию до вступления в силу Закона о регистрации.
Статья 17 Закона о регистрации содержит открытый перечень оснований для государственной регистрации прав на недвижимое имущество.
На практике в качестве правоподтверждающих документов заявителями в регистрирующий орган в этом случае (как правило) представляются планы приватизации. В последних описание объекта отсутствует либо не совпадает с документами кадастрового учета (наименование, адрес, иные сведения, подлежащие внесению в ЕГРП).
В силу того, что право собственности по плану приватизации является ранее возникшим и юридически действительным, необходимости обращаться в суд за признанием права нет.
Тем не менее, государственный регистратор, для осуществления государственной регистрации заявленных прав, должен убедиться в их бесспорности и в соответствии описания объекта недвижимого имущества в плане приватизации тому объекту недвижимого имущества, права на который заявлены и который описан в кадастровом документе, представленном на государственную регистрацию. Данные документы должны соответствовать требованиям ст. 18 Закона о регистрации.
Для устранения подобных оснований для приостановления заявители полагают возможным представлять в регистрирующий орган различные разъясняющие справки, выдаваемые в том числе органами местного самоуправления или органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Однако подобные документы не всегда могут являться достаточным основанием для государственной регистрации, поскольку названные органы не наделены полномочиями устанавливать и (или) подтверждать права на недвижимое имущество за конкретным лицом. Подобной юрисдикцией обладают только суды.
Выходом из данной ситуации может являться обращение в суд с заявлением об установлении юридического факта идентичности объекта недвижимости, указанного в плане приватизации и в документах кадастрового учета.
При оформлении прав на созданные после вступления в силу Закона о регистрации на линейные объекты заявители также сталкиваются с рядом сложностей.
Действующим законодательством каких-либо исключений при оформлении прав на линейные объекты, не установлено. Равно как и отсутствует особый порядок землепользования при начале строительства таких объектов и последующей выдачи разрешений на ввод их в эксплуатацию.
Поэтому осуществление государственной регистрации права собственности на вновь созданный линейный объект регулируется общими нормами статьи 25 Закона о регистрации.
В связи с чем на государственную регистрацию прав в отношении подобных объектов недвижимости заявителем должны быть представлены:
- акты о приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов, разрешения на строительство, а также разрешения на ввод в эксплуатацию линейных объектов, полученные в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности (нормы законов и подзаконных актов, регулирующих данные правоотношения, применяются государственными регистраторами исходя из момента осуществления строительства соответствующих объектов и особенностей таких объектов), либо иные документы, подтверждающие в соответствии с законодательством ввод в эксплуатацию инженерных сетей;
- документ, подтверждающий предоставление земельного участка для строительства линейного объекта в соответствии с земельным и гражданским законодательством (заявителями предоставляются разрешение на разрытие, гарантийное обязательство, представляемые некоторыми заявителями, такими документами не являются).
Отсутствие одного из обозначенных документов позволяет государственному регистратору сделать вывод о наличии критериев самовольной постройки, предусмотренных ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, и принять решение об отказе в государственной регистрации заявленных прав.
Следует отметить, что по общим правилам, инженерная сеть является принадлежностью объекта капитального строительства, а следовательно строится и вводится в эксплуатацию по документам, подтверждающим создание объекта капитального строительства.
При этом наиболее спорным является необходимость представления в регистрирующий орган документов, свидетельствующих о предоставлении земельного участка для строительства линейного объекта в установленном законе порядке.
Таким образом, при предоставлении документов о факте создания объекта капитального строительства, необходимо доказать документально наличие инженерной сети в проекте строительства.
Нередки случаи, когда ситуация оформления прав для заявителя является тупиковой, так как сегодняшняя редакция статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации исключает возможность положительного решения в случае обращения в суд за признанием права собственности на такие линейнопротяженные объекты при отсутствии ряда документов и условий, а также в некоторых случаях - прав на земельные участки (в местах выхода инженерных сетей на поверхность земельного участка).
Учитывая большую социальную значимость инженерных сетей и необходимость определения ответственных лиц при их эксплуатации, ремонте, налогообложении, было бы разумным введение отдельного порядка государственной регистрации прав на них, скорейшего появления на свет законодательного регулирования строительства таких объектов.
Основная трудность - в оформлении земельного участка.
Решив проблемы с землей, можно уже последовательно решить вопросы государственной регистрации прав на линейные объекты.
В свете действующего законодательства считаю неправильным формирование земельного участка под линейным объектом, в том числе и в виде обременений, за исключением случаев выделения такого участка как полноценного участка для передачи в собственность или в аренду и именно с видом разрешенного использования для инженерных коммуникаций.
Анализ зарубежного опыта (США, Англия, Австралия, Канада, Германия, Швеция) показывает, что сервитут является одним из основных прав на землю, обеспечивающих нахождение на ней инженерных и транспортных коммуникаций: газопроводов, водопроводов и иных трубопроводов, линий связи, линий электропередачи и т.п., что обеспечивает их быстрое развитие, легкий доступ к земельным ресурсам.
Если же мы обратимся к случаям прокладки линейного объекта на государственных землях, не разделенных на земельные участки, то придем к выводу, что для установления сервитута сначала необходимо образовать земельный участок, зарегистрировать права на него и только после этого установить сервитут.
Наиболее удачным следует признать подход к совершенствованию сервитутных отношений, предлагаемый в разработанном Министерством экономического развития Российской Федерации проекте Федерального закона
«О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием нормативно-правового регулирования сервитута». Указанным законопроектом предполагается комплексное совершенствование законодательства в указанной сфере, предусматривающее внесение изменений в Гражданский, Земельный, Градостроительный, Лесной кодексы Российской Федерации и ряд федеральных законов. Предусматривается комплексное правовое регулирование сервитутов, раскрывается содержание сервитута как права ограниченного пользования чужой недвижимой вещью, дается классификация сервитутов. В результате будут созданы четкие правила установления, использования и прекращения частных сервитутов. Но главные изменения предлагаются в вопросе регулирования сервитутов публичных. Принципиальным нововведением является возможность установления публичных сервитутов в отношении земельных участков для размещения линий связи и электропередачи, трубопроводов и других линейных сооружений. Вводится возможность не только эксплуатации и ремонта существующих линейных объектов, но и возможность строительства новых на условиях публичного сервитута.
Предлагаемые законопроектом нововведения позволят:
— осуществлять работы на условиях публичного сервитута без изменения категории земельного участка и его разрешенного использования;
— установить четкий порядок определения платы за установление сервитута с одновременным ограничением ее размера падением рыночной стоимости земельного участка в результате его обременения сервитутом;
— осуществлять обладателем публичного сервитута любую деятельность, необходимую для достижения целей установленного сервитута, в том числе в установленных границах сервитута иметь свободный доступ на земельный участок, осуществлять строительство, ремонт, реконструкцию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию сооружений, являющихся собственностью обладателя сервитута, для использования которых установлен сервитут, осуществлять земляные работы, доставку техники, материалов и т.п.;
— не образовывать земельные участки для целей установления публичного сервитута, что освободит от необходимости проведения кадастровых работ;
— осуществлять внесение сведений в государственный кадастр недвижимости о публичном сервитуте в порядке информационного взаимодействия, что освободит линейные компании от необходимости обращения в Росреестр как по поводу кадастрового учета, так и по поводу регистрации ограничения прав;
— получать разрешение на строительство и регистрировать права на сооружения, размещаемые на условиях публичного сервитута.
Очевидно, что описанная проблема нуждается в скорейшем законодательном разрешении, поскольку сегодня количество законных способов регистрации прав на линейные объекты ограниченно. Единых подходов среди теоретиков-юристов, органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления нет не только на территории Российской Федерации, но и в Новосибирской области. Это затрудняет оборот и эксплуатацию линейных объектов, ведет к бесконтрольности возведения таких объектов, лишает бюджеты муниципалитетов налоговой базы.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Гражданский кодекс РФ. Часть 1 // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, №32, ст.3301;
2. Земельный Кодекс РСФСР № 1103-1 от 25.04.1991 года // "Ведомости СНД и ВС РСФСР", 30.05.1991, N 22, ст. 768;
3. Земельный Кодекс Российской Федерации № 139-ФЗ от 25.10.2001 года // "Собрание законодательства РФ", 29.10.2001, N 44, ст. 4147;
4. Закон Российской Федерации «О недрах» № 2591-1 от 21.02.1992 года // "Собрание законодательства РФ", 06.03.1995, N 10, ст. 823;
5. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 141-ФЗ от 22.07.2008 года // "Собрание законодательства РФ", 28.07.2008, N 30 (ч. 1), ст. 3597;
6. Федеральный закон «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты российской Федерации» № 246-ФЗ от 19.07.2011 года // "Собрание законодательства РФ", 25.07.2011, N 30 (ч. 1), ст. 4594;
7. Федеральный закон «О введении в действие Жилищного Кодекса Российской федерации» № 189-ФЗ от 29.12.2004 года // "Собрание законодательства РФ", 03.01.2005, N 1 (часть 1), ст. 15;
8. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 №122-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 28.07.1997, №30, ст. 3594;
9. Федеральный закон «О товариществах собственника жилья» № 72-ФЗ от 15.06.1996 года // "Российская газета", N 119, 26.06.1996;
10. Постановление Правительства РФ «Об особенностях государственной регистрации права собственности и других прав на линейно-кабельные сооружения связи» № 68 от 11.02.2005 года // "Собрание законодательства РФ", 21.02.2005, N 8, ст. 650;
11. Федеральный закон № 73-ФЗ от 03.06.2006 года «О введении в действие Водного Кодекса Российской Федерации» // "Российская газета", N 121, 08.06.2006;
12. Федеральным законом № 201-ФЗ от 04.12.2006 года «О введении в действие Лесного Кодекса Российской Федерации» // "Российская газета", N 277, 08.12.2006;
13. Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утверждены Постановлением Правительства РФ от 18.02.1998 года № 219 // "Российская газета", N 42, 04.03.1998;
14. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.2006 N 710 «О
внесении изменений в Правила ведения Единого государственного реестра прав на
недвижимое имущество и сделок с ним»// "Собрание законодательства РФ", 27.11.2006, N 48, ст. 5038;
15. Постановление Пленума ВАС № 8 от 25.02.1998 года // "Вестник ВАС РФ", 1998,
N 10;
16. Постановление Президиума ВАС РФ № 2061/99 от 12.10.1999 года // "Вестник ВАС РФ", 2000, N 1;
17. Наумова Л. Критерии квалификации недвижимого имущества.// «ЭЖ-Юрист», 2005, № 4 - с. 12-13.
© С.Е. Рягузова, 2013
