CC BY
11
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В УСЛОВИЯХ ИЗМЕНЕНИЙ В НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
С. П. САЗОНОВ,
заместитель Главы Администрации Волгоградской области, начальник главного финансово-казначейского управления администрации
Волгоградской области, заслуженный экономист Российской Федерации, профессор Волгоградского государственного университета
Э.Л. ПАШНАНОВ, кандидат экономических наук, доцент Калмыцкого государственного университета
Отличительной чертой текущего бюджетного года является вступление в силу Федерального закона от 04.07.03 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и частично Федерального закона от 06.10.03 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми внесены поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.
Еще одним важным моментом является принятие в 2004 г. Федерального закона № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», известного, в первую очередь, заменой натуральных льгот отдельным категориям граждан денежными компенсациями.
В соответствии с изменениями в федеральном законодательстве нормативно-правовая база Волгоградской области также претерпела сущест-
венные изменения, а именно внесены изменения и дополнения в Закон Волгоградской области от 13.07.01 г. № 566-ОД «О бюджетном процессе в Волгоградской области» и Закон Волгоградской области от 16.11.98 г. № 223-ОД «О порядке наделения органов местного самоуправления Волгоградской области отдельными государственными полномочиями».
Разработаны важные нормативно-правовые акты, в частности:
1) Закон Волгоградской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области»;
2) Закон Волгоградской области «Об оплате труда работников государственных учреждений Волгоградской области»;
3) Закон Волгоградской области «О ежемесячных пособиях гражданам, имеющим детей, проживающим на территории Волгоградской области»;
4) Постановление Главы Администрации Волгоградской области «О тарифной ставке I разряда и тарифных ставках (окладах) единой тарифной сетки по оплате труда работников государственных учреждений Волгоградской области»;
5) Постановление Главы Администрации Волгоградской области «О предоставлении отде-
льным категориям граждан мер социальной поддержки за счет средств областного бюджета в 2005 году» для реализации мер социальной поддержки, предусмотренных Законами Российской Федерации «О ветеранах» и «О реабилитации жертв политических репрессий».
Формирование доходной части бюджета на 2005 г. Следует отметить, что реформирование налогового законодательства Российской Федерации привело к значительному сокращению количества налогов и платежей. Так, если до начала реформ (в 1999 г.) общее количество налогов, поступающих в бюджет, насчитывало 51 налог, сбор и платеж, то в 2005 г. их остается всего 19. Причем, если число федеральных налогов и платежей, налогов со специальным налоговым режимом сокращается в 1,6 раза (с 22 до 14), то количество региональных налогов уменьшилось в 2 раза (с 6 до 3), а местных - в 11,5 раз (с 23 до 2). Это лишний раз доказывает, что налоговая реформа в России проводится в основном за счет региональных и местных бюджетов.
Сумма потерь консолидированного бюджета Волгоградской области от проведенных в 2000-2004 гг. изменений в налоговом законодательстве России оценивается в размере 8,5 млрд руб.
Дополнительно к этому в 2005 г. Волгоградская область потеряет еще порядка 1,3 млрд руб. в связи со снижением на 1,5% ставки налога на прибыль организаций, зачисляемого в региональный и местные бюджеты, снижением на 9,4% (с 14,4 % до 5%) норматива отчислений в региональные бюджеты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, передачей в федеральный бюджет 100% отчислений водного налога, отменой налога на рекламу и пр.
Помимо этого, крупнейший плательщик региона - ООО «ЛУКОЙЛ-Нижневолжскнефть» проводит работы по освоению и разработке территории Северного лицензионного участка шельфа Каспийского моря. Для проведения работ в июне 2004 г. им была приобретена геологическая информация о проводимых ранее геологоразведочных работах, стоимость которой составляет 5 343,4 млн руб.
В соответствии со ст. 261 Налогового кодекса Российской Федерации во II полугодии 2004 г. и I полугодии 2005 г. для целей налогового учета подлежит списанию по 2671,7 млн руб. Это приведет к формированию убытка как за 2004 г., так и за 2005 г., а в 2006 г. в соответствии со ст. 283 Налогового кодекса Российской Федерации подлежат переносу убытки за 2004-2005 гг.
По итогам 2004 г. подлежат возврату из областного и местных бюджетов Волгоградской области авансовые платежи по налогу на прибыль организаций, уплаченные в 2004 г. в сумме 306,3 млн руб. В январе 2005 г. налоговыми органами уже оформлено распоряжение на возврат ООО «ЛУКОЙЛ-Нижневолжскнефть» налога на прибыль в сумме 225 млн руб. Сумма потерь консолидированного бюджета Волгоградской области в 2005 г. оценивается в размере, превышающем 600 млн руб.
В связи с принятием Постановления Правительства Российской Федерации № 504 «О перечне имущества, относящегося к железнодорожным путям общего пользования, федеральным автомобильным дорогам общего пользования, магистральным трубопроводам, линиям энергопередачи, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов, в отношении которые организации освобождаются от обложения налогом на имущество организаций» ряд крупнейших налогоплательщиков региона произвел перерасчет уплаченных в 2004 г. сумм налога на имущество предприятий и предъявил указанные суммы к возврату из бюджета. Общая сумма возвратов по налогу на имущество организаций оценивается в размере 150 млн руб.
Таким образом, общая сумма непокрытых потерь бюджета Волгоградской области в 2005 г. составит порядка 2 095 млн руб.
Формирование расходной части бюджета на 2005 г. Формирование расходной части областного и консолидированного бюджетов на 2005 г. базировалось на исполнении законодательных и нормативно-правовых актов Российской Федерации и Волгоградской области. В качестве важной отправной посылки при формировании параметров бюджета на 2005 г. администрация Волгоградской области рассматривала принцип концентрации бюджетных ресурсов на важнейших направлениях социально-экономического развития региона, действительно нуждающихся в первоочередной поддержке за счет бюджетных средств.
При составлении проекта бюджета 2005 г. пришлось учитывать следующие проблемы, которые легли в основу технологии построения бюджета:
1. Субъектам Российской Федерации передан на исполнение самый емкий в финансовом отношении и сложный закон «О ветеранах». В 2005 г. средства на его реализацию предусмотрены в сумме 1 782,3 млн руб.
2. Кардинально меняется система предоставления льгот населению. С 1 июля 2005 г. натуральные льготы заменяются на денежные выплаты.
3. В 2005 г. полностью из областного бюджета будут финансироваться:
• страховые взносы за неработающее население на обязательное медицинское страхование, на эти цели в расходной части областного бюджета предусмотрено 1 221,8 млн руб.;
• пособия гражданам, имеющим детей, на эти цели предусмотрено 610,0 млн руб.;
• заработная плата работникам народного образования и средства на обеспечение учебного процесса, на эти цели в областном бюджете предусмотрено 2 335,3 млн руб.
4. С 1 января 2005 г. предусмотрено повышение заработной платы работникам бюджетной сферы на 20%. На это потребуется 950 млн руб.
Данные серьезные проблемы были учтены при составлении проекта бюджета 2005 г. вместе с изменениями, происходящими в налоговой сфере.
О замене натуральных льгот денежными компенсациями. Формирование консолидированного бюджета Волгоградской области проводилось в условиях, обусловленных проводимой федеральными органами власти реорганизацией государственного устройства Российской Федерации и принятием Федерального закона от 22.08.04 г. № 122-ФЗ, известного, в первую очередь, заменой натуральных льгот отдельным категориям граждан денежными компенсациями, что налагает дополнительную нагрузку на бюджеты субъектов Российской Федерации.
Обсуждение вопросов реализации Федерального закона от 22.08.04 г. № 122-ФЗ началось еще до практического утверждения его Государственной Думой РФ. Администрацией Волгоградской области проведена серьезная работа, результатом которой стало своевременное формирование областного и федерального регистров льготных категорий граждан по Волгоградской области. Разработаны все необходимые нормативные документы.
В январе 2005 г. ежемесячная денежная выплата произведена всем федеральным льготникам в полном объеме в соответствии с графиком, сбоев и нарушений нет.
В соответствии с Федеральным законом от 22.08.04 г. № 122-ФЗ меры социальной поддержки, предусмотренные ст. 20 и 22 Федерального Закона от 12.01.95 г № 5-ФЗ «О ветеранах», Закона РФ от 18.10.91 г.№ 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий», являются полномочиями субъекта РФ.
Проектом областного бюджета на 2005 г. на данные цели запланированы расходы в сумме 1782,3 млн руб., что соответствует расчетной потребности на их реализацию в полном объеме и в 5,4 раза больше, чем в 2004 г. (табл. 1).
Главой Администрации Волгоградской области было принято решение на I полугодие 2005 г. сохранить возможность пользования рассматриваемыми категориями граждан льгот в натуральной форме по действующему до 1 января 2005 г. законодательству, предусмотрев ассигнования на их реализацию непосредственно из областного бюджета в полном объеме.
Таблица 1
Потребность в средствах на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Волгоградской области, (тыс. руб.)
Наименование льгот Расходы В том числе:
Натуральные льготы Монетизация
Бесплатный проезд в городском транспорте 805 948 255 709 433 630
50% проезд пригородными ж/д маршрутами 5 217
Бесплатное зубопротезирование 50 151
Обеспечение льготными лекарствами 45 782
Бесплатный проезд 1 раз в год ж/д транспортом 15 458
Почтовые расходы (1,77%) 7 052 988 6 064
Абонентская плата за телефон 62 848 62 848
50% оплата за радио и антенну 7 820 7 820
Обеспечение протезно-ортопедическими изделиями 4 375 4 375
50% оплата за жилую площадь 236 916 236 916
50% оплата за коммунальные услуги 559 598 559 598
50% оплата за твердое топливо 96 270 96 270
Установка телефона 1 486 1 486
Итого 1 782 313 1 342 619 439 694
Таким образом, на монетизацию льгот предусматривается направить в 2005 г. 439,7 млн руб.
В законе сохранена идеология федерального закона о монетизации льгот и с 1 июля 2005 г. определены следующие меры социальной поддержки:
1. Труженикам тыла:
• ежемесячная денежная выплата в размере 300 руб.;
• введение 50% оплаты за услуги ЖКХ;
• обеспечение протезно-ортопедическими изделиями;
2. Ветеранам труда:
• ежемесячная денежная выплата в размере 250 руб.;
• сохранение 50% оплаты за услуги ЖКХ;
3. Жертвам политических репрессий:
• ежемесячная денежная выплата в размере 300 руб.;
• сохранение 50% оплаты за услуги ЖКХ;
• бесплатная установка телефона.
По решению Администрации Волгоградской области с 1 января 2005 г. труженикам тыла введена дополнительная льгота за услуги ЖКХ (ранее по федеральному законодательству ее у них не было).
В проекте областного бюджета на 2005 г. запланированы выплаты детских пособий в общей сумме 610 млн руб. исходя из базовой ставки -140 руб.
Особо следует отметить, что из федерального бюджета на эти цели выделены ассигнования в размере 12,8% от потребности по передаваемым полномочиям (табл. 2).
Основные принципы формирования межбюджетных отношений областного бюджета с бюджетами муниципальных образований на 2005 г. Волгоградская область имеет формализованную методику распределения финансовой помощи между муниципальными образованиями, которая утверждается приложением к закону Волгоградской области на очередной финансовый год.
Финансовое обеспечение пере,
Формирование межбюджетных отношений на 2005 г. областного бюджета с бюджетами муниципальных образований характеризуется следующими особенностями.
По доходам: формирование доходов производилось в соответствии с Законом Российской Федерации от 20.08.04 г. № 120-ФЗ «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», предусматривающим сокращение количества «расщепляемых» налогов между уровнями бюджетной системы.
В результате сократился перечень налогов, зачисляемых в бюджеты муниципальных образований (акцизы по подакцизным товарам, единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, налог на имущество организаций, налоги на добычу полезных ископаемых и др.). В то же время в 2005 г. впервые в бюджеты муниципальных образований полностью будут зачисляться поступления по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности и по земельному налогу.
По расходам: формирование расходной части бюджетов муниципальных образований осуществлялось в соответствии с Законом Российской Федерации от 22.08.04 г. № 122-ФЗ, предусматривающим перераспределение расходных полномочий между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований.
В результате расходы, которые в прежние годы являлись расходными полномочиями муниципальных образований, в 2005 г. будут финансироваться за счет средств областного бюджета, в том числе: взносы на обязательное медицинское страхование за неработающее население, обеспечение образовательного процесса, льготы ветеранам труда и труженикам тыла, техническая эксплуатация и ремонт служебных помещений милиции, содержание учреждений ЗАГСов и др.
Таблица 2
1аемых полномочий (тыс. руб.)
Объекты мер социальной поддержки Потребность бюджета Волгоградской области в 2005 г. Предусмотрено к компенсации в Федеральном бюджете на 2005 г. Обеспеченность потребности
Ветераны труда, труженики тыла и репрессированные 1 782 314 219 909 12,3%
Почетные доноры СССР и России 49 332 43 542 88,3%
Пособия гражданам, имеющим детей 610 041 65 841 10,8%
Льготы специалистам сельской местности по оплате услуг ЖКХ 121 000 - -
Итого: 2 562 687 329 292 12,8%
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА: шворня и щшкпшкп
43
Кроме того, впервые при формировании межбюджетных отношений на 2005 г. муниципальным образованиям, для которых отношение расходов бюджета на оплату труда с начислениями и на коммунальные услуги бюджетных учреждений за 2003 г. к полученным доходам составило 65% и более, предусмотрены средства на обеспечение сбалансированности бюджетов. Это позволит менее обеспеченным территориям направлять полученные средства на финансирование иных (помимо зарплаты и коммунальных услуг) социально-значимых расходов на уровне максимально приближенному к среднеобластному, что будет способствовать реализации принципа равенства бюджетных прав муниципальных образований.
Финансовая помощь: на 2005 г. муниципальным образованиям предусмотрено дотаций и субвенции из областного бюджета в размере 3 868 млн руб., данный показатель является самым большим за последние годы. Более 70% финансовой помощи будет выделено на выплату заработной платы с начислениями работникам бюджетных учреждений муниципальных образований.
Впервые для обеспечения финансирования расходных полномочий субъекта Российской Федерации, передаваемых муниципальным образованиям, в составе расходов областного бюджета будет образован Фонд компенсаций, который составит 2 429 млн руб., в том числе:
• субвенции на проведение общеобразовательного процесса - 2 335,3 млн руб.;
• субвенции на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния - 49,1 млн руб.;
• средства на реализацию Федерального закона от 18.04.91 г. № 1026-1 «О милиции» в части обеспечения технической эксплуатации, в том числе отопления и освещения, предоставляемых милиции общественной безопасности служебных помещений и их ремонт - 43,4 млн руб.
Исходя из вышеперечисленных принципов, определились основные параметры:
1. консолидированного бюджета:
• по доходам — 25 754,8 млн руб.,
• по расходам - 27 295,2 млн руб.,
• дефицит — 1 540,5 млн руб.
2. областного бюджета:
• по доходам — 17 076,7 млн руб.,
• по расходам — 18 643,3 млн руб.,
• дефицит — 1 566,6 млн руб., или 11,9% объема доходов бюджета без учета финансовой помо-
щи из федерального бюджета (практически
предельный размер).
Бюджет 2005 г. является стартовой площадкой для бюджета 2006 г. И уже сегодня необходимо начать работу по формированию проекта регионального бюджета на 2006 г. с учетом вступления в силу в полном объеме Федерального закона от 06.10.03 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и осуществления новых полномочий, возложенных на бюджеты субъектов Российской Федерации. В заключение хотелось бы остановиться на проблемах обслуживания государственного долга.
Для финансирования обязательных текущих расходов администрация Волгоградской области вынуждена привлекать заемные средства путем выпуска ценных бумаг, кредитов коммерческих банков, ссуд из федерального бюджета, что приводит к росту государственного долга и расходов на его обслуживание.
Нехватка собственных доходов областного бюджета привела к необходимости увеличения заемных средств. С 2003 г. Волгоградская область значительно увеличила привлекаемые средства путем выхода на биржевые рынки страны. Денежные средства, полученные от размещения Волгоградских областных облигаций, были направлены на финансирование расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга.
С 1995 по 2004 гг. Волгоградская область зарегистрировала в Министерстве финансов Российской Федерации Условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг 24 займов (из них 3 выпуска облигации товарного займа). За этот период продано облигаций на 3 133,4 млн руб. по номинальной стоимости. Только в 2003-2004 гг. на Санкт-Петербургской и Московской межбанковских валютных биржах продано облигаций Волгоградской области на 1 084,6 млн руб., сроки погашения которых предусмотрены с 2005 по 2009 гг.
Начиная с 2005 г., в областном бюджете необходимо закладывать средства на погашение и обслуживание долгов по ранее привлеченным заимствованиям в размере до 400 млн руб. Кроме того, для покрытия расходов, не обеспеченных поступающими доходами, привлекаются кредиты коммерческих банков под процентную ставку в пределах ставки рефинансирования ЦБ РФ.
В 2004 г. привлечено кредитных средств в сумме 770,5 млн руб., в том числе 200 млн руб. со сроком погашения в 2005 г. Погашение заемных средств
44
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА: шворня ч практики
производится своевременно и строго в соответствии с условиями заключенных договоров.
Полное и своевременное погашение взятых на себя обязательств позволит Волгоградской области продолжить привлекать средства инвесторов, которые при недостатке собственных доходов будут способствовать рациональному исполнению областного бюджета.
На протяжении последних лет администрация Волгоградской области получала ссуды из федерального бюджета в объеме от 150 до 460 млн руб. на покрытие временного кассового разрыва. Ссуды погашались своевременно и в необходимом объеме в соответствии с установленными графиками погашения, по состоянию на 01.01.05 г. администрация Волгоградской области просроченной задолженности по ссудам не имеет.
В соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации и ст. 52 Федерального закона № 173-Ф3 от 23.12.04 г. «О федеральном бюджете на 2005 год » предусмотрены пролонгация и реструктуризация задолженности субъектов, имеющих задолженность по состоянию на 01.01.2005 г. В результате регионы, имеющие значительные суммы задолженности по ссудам, и регионы, направившие все усилия для погашения ранее взятых на себя обязательств перед Министерством финансов Российской Федерации, поставлены в неравные условия.
Министерство финансов Российской Федерации должно выравнять данное несоответствие и оказать содействие тем регионам, которые направили все усилия на погашение имеющейся задолженности.
bbpg
Business to Business Production Group
11 и 12 ноября, 2005 г.
Москва - Виноградове, Holiday Inn
ФОРУМ
"EIIUAIUCIAL DIRECTOR"
Деловой клуб для финансовых (CFO), генеральных (GM) и исполнительных (СЕО) директоров эффективных компаний
КЛУБ CFO АНАЛИЗИРУЕТ ЛУЧШИЕ ПРАКТИКИ В ПОИСКЕ ОПТИМАЛЬНЫХ РЕШЕНИЙ:
СТРАТЕГИЯ «РОСТ РАДИ РОСТА» ТЕРЯЕТ ЭФФЕКТИВНОСТЬ, ВЫБОР НОВОЙ СТРАТЕГИИ 'КОРРЕКЦИЯ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ КОМПАНИИ ПОД ВЛИЯНИЕМ ГОСУДАРСТВА КОМПЕНСАЦИОННЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ, ФИНАНСОВЫЙ АУТСОРСИНГ И КОНТРОЛЛИНГ
РАБОЧИЕ ГРУППЫ: i
A. «СТРАТЕГИЧЕСКИМ ФИНАНСОВЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ»
B. «ТЕХНОЛОГИИ И ФИНАНСОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ»
C. «ИНВЕСТИЦИИ В ЧЕЛОВЕЧЕСКИЕ РЕСУРСЫ»
СПЕЦИАЛЬНАЯ СЕКЦИЯ: шт
D. «ФИНАНСЫ ДЛЯ GM И СЕО»
ИЗВЕСТИЯ
БОНУСНАЯ ПРОГРАММА:анншвнш
• ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ И ЛИЧНОСТНЫЕ ТРЕНИНГИ
• ДЕЛОВАЯ ИГРА
Подробная информация на сайте организатора: www.b2bpg.com BBPG. CONVENTIONS тел./факс: (095) 263-99-30, 265-66-40; e-mail: [email protected]
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА: шворня и практики
45
