CC BY
292
Проблемы формирования критериев эффективности государственного контроля и надзора в сфере связи и инфокоммуникаций
Дается краткая характеристика полномочий Роскомнадзора как контрольно-надзорного органа в сфере связи и инфокоммуникаций. Обосновывается специфика формирования критериев эффективности деятельности органов исполнительной власти, неприемлемость использования критериев эффективности деятельности коммерческих организаций. Отмечается наличие значительных внешних эффектов функционирования контрольнонадзорных органов и методологическая сложность формализации и количественного выражения экстерналий. Дается характеристика применяемой системе показателей результативности осуществления государственного контроля и надзора в сферах деятельности Роскомнадзора. Анализируются критерии, на основе которых построена система оценки эффективности деятельности Роскомнадзора. Проводится краткий сравнительный анализ показателей оценки эффективности государственного контроля (надзора) в сферах ведения Роскомнадзора и других контрольно-надзорных органов за 2012 г. Рассматриваются направления повышения эффективности использования бюджетных средств и в качестве основного резерва предлагается совершенствование методики планирования контрольно-надзорных мероприятий и проведения внеплановых проверок, переход от сплошного контроля к риск-ориентированной модели.
Ключевые слова: эффективность деятельности контрольно-надзорных органов, экстерналии, программно-целевой метод, эффективность использования бюджетных средств, риск-ориентированная модель.
Устинова Ю.В.,
к.э.н., доиент кафедры экономики связи МТУСИ
Малов А.В.,
врио начальника отдела финансового контроля Финансового управления Роскомнадзора
Государственный контроль и надзор в сфере связи и инфокоммуникаций осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор).
Роскомнадзор является федеральным органом исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющим разрешительно-лицензионную деятельность, контроль и надзор в сферах связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, осуществляет функции по организации деятельности радиочастотной службы, а также является уполномоченным органом по защите прав субъектов персональных данных. Имеет сложную организационную структуру с разветвленной территориальной сетью, представленной во всех регионах страны [6].
Функции, возложенные на Роскомнадзор, весьма разнообразны, но все их можно объединить в следующие группы: контрольно-надзорные, разрешительно-регистрационные, профилактические, поддерживающие. Кроме того, деятельность надзорного органа можно дифференцировать по сферам контроля: связи,
информационных технологий, массовых коммуникаций.
В простейшем понимании оценки деятельности структуры или организации принято использовать соотношение совокупности положительных и отрицательных результатов ее деятельности. В случае, когда речь идет об оценке деятельности коммерческой организации, целью деятельности которой является извлечение прибыли, как правило, используются устоявшиеся показатели прибыли, рентабельности.
Если рассматривать деятельность Роскомнадзора с данных позиций, то к "доходной" части результатов деятельности Службы можно отнести суммы поступлений от государственных пошлин и сборов за регистрацию и лицензирование, денежные поступления от взыскания штрафов. В то же время основная часть функций, возложенных на Роскомнадзор, не формирует доходов. Таким образом эффективность функционирования органов исполнительной власти, оцененная с использованием рыночных критериев, может быть очень небольшой. Кроме того, целью деятельности контрольно-надзорных органов не является извлечение прибыли и, следовательно, критерием эффективности функционирования таких организаций не может быть уровень прибыльности или рентабельности. Для оценки деятельности контрольно-надзорных органов представляется целесообразным применение других, отличных от рыночных систем показателей, с учетом функционально-целевой специфики таких ор-
ганизаций и возложенных на них полномочий.
Деятельность органов исполнительной власти, в том числе контрольно-надзорных органов, характеризуется значительными внешними эффектами (экстерналиями). К положительным внешним эффектам деятельности Роскомнадзора можно отнести: прирост емкости рынка услуг связи и инфокоммуникаций в результате снижения административных барьеров, предотвращенный ущерб от выявленных нарушений обязательных требований в сферах контроля. Отрицательными внешними эффектами являются: расходы хозяйствующих субъектов, связанные с фактом проведения проверок, непрозрачностью обязательных требований в сферах надзора, потери бюджета от неэффективного использования ограниченных ресурсов нумерации и радиочастотного ресурса [9].
Эффективность деятельности организации, структуры или системы, характеризующейся значительными внешними эффектами функционирования, может быть определена как совокупность внешних и внутренних положительных и отрицательных результатов ее деятельности, отнесенных к затратам на ее функционирование. По совокупности данные результаты, обусловленные множеством факторов, характеризуют полезность какой-либо организации для общества в целом.
Нужно отметить, что значительные внешние эффекты функционирования характерны для всех контрольно-надзорных органов, в связи с чем исследователи данной сферы оценивают
Таблица 1
Показатели оценки эффективности государственного контроля (надзора) в сферах ведения Роскомнадзора за 2012 г.
Наименование показателя Значение показателя, %
1. Выполнение плана проведения проверок (доля проведенных плановых проверок в процентах от общего количества запланированных проверок) 82,0
2. Доля заявлений органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, направленных в органы прокуратуры о согласовании проведения внеплановых выездных проверок, в согласовании которых было отказано (в процентах от общего числа направленных в органы прокуратуры заявлений) 0,0
3. Доля проверок, результаты которых признаны недействительными (в процентах от общего числа проведенных проверок) 0,0
4. Доля проверок, проведенных органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля с нарушениями требований законодательства Российской Федерации о порядке их проведения, по результатам выявления которых к должностным лицам органов государственного конгроля (надзора), муниципального контроля, осуществившим такие проверки, применены меры дисциплинарного, административного наказания (в процентах от общего числа проведенных проверок) 0.0
5. Доля юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, в отношении которых органами государственного конгроля (надзора), муниципального контроля были проведены проверки (в процентах от общего количества юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на территории Российской Федерации, соответствующего субъекта Российской Федерации, соответствующего муниципального образования, деятельность которых подлежит государственному контролю (надзору), муниципальному контролю) 1,2
6. Среднее количество проверок, проведенных в отношении одного юридического лица, индивидуального предпринимателя 1,0
7. Доля проведенных внеплановых проверок (в процентах от общего количества проведенных проверок) 33,4
8. Доля правонарушений, выявленных по итогам проведения внеплановых проверок (в процентах от общего числа правонарушений, выявленных по итогам проверок) 31,1
9. Доля внеплановых проверок, проведенных по фактам нарушений, с которыми связано возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, имуществу физических и юридических лиц, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, с целью предотвращения угрозы причинения такого вреда (в процентах от общего количества проведенных внеплановых проверок) 0,9
10. Доля внеплановых проверок, проведенных по фактам нарушений обязательных требований, с которыми связано причинение вреда жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, имуществу физических и юридических лиц, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, с целью прекращения дальнейшего причинения вреда и ликвидации последствий таких нарушений (в процентах от общего количества проведенных внеплановых проверок) 0,0
11. Доля проверок, по итогам которых выявлены правонарушения (в процентах от общего числа проведенных плановых и внеплановых проверок) 39,1
12. Доля проверок, по итогам которых по результатам выявленных правонарушений были возбуждены дела об административных правонарушениях (в процентах от общего числа проверок, по итогам которых были выявлены правонарушения) 41,0
13. Доля проверок, по итогам которых по фактам выявленных нарушений наложены административные наказания (в процентах от общего числа проверок, по итогам которых по результатам выявленных правонарушений возбуждены дела об административных правонарушениях) 85,8
14. Доля юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, в деятельности которых выявлены нарушения обязательных требований, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, имуществу физических и юридических лиц, безопасности государства, а также угрозу чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (в процентах от общего числа проверенных лиц) 0.0
15. Доля юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, в деятельности которых выявлены нарушения обязательных требований, явившиеся причиной причинения вреда жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, имуществу физических и юридических лиц, безопасности государства, а также возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (в процентах от общего числа проверенных лиц) 0,0
16. Количество случаев причинения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями вреда жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, имуществу физических и юридических лиц, безопасности государства, а также чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (по видам ущерба) 0.0
17. Доля выявленных при проведении проверок правонарушений, связанных с неисполнением предписаний (в процентах от общего числа выявленных правонарушений) 11,4
макроэффективность деятельности органов контроля и надзора [5].
Под макроэффективностью понимается сумма эффектов, полученных от проведения контроля (социальный эффект, организационный эффект, экономический эффект), отнесенная к затратам на содержание контрольно-надзорного органа.
Изучение данного методологического подхода формирования критериев эффективности функционирования экономических объектов показывает следующие достоинства и недостатки:
1. теоретическая обоснованность учета экстерналий при оценке эффективности деятельности объектов, характеризующихся значительным внешним эффектом функционирования, подтверждается практикой;
2. налицо методологическая сложность определения стоимостной оценки экстерналий вследствие отсутствия типовых методик их исчисления, разработка частных методик оценки внешних эффектов деятельности экономических объектов неизменно вызывает критику в плане их субъективности.
В общем смысле эффективность — это продуктивность использования ресурсов в достижении какой-либо цели. Ресурсы Роскомнадзо-ра составляют средства федерального бюджета Российской Федерации. Оценка эффективности бюджетных расходов предполагает сопоставление результатов от расходования бюджетных средств и затрат бюджета.
В качестве критерия эффективности деятельности Роскомнадзора можно рассматривать степень достижения поставленных целей. Количественное определение уровня эффективности деятельности требует формализации поставленных целей и количественной интерпретации целевых показателей.
Данный подход к оценке эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти весьма актуален при переходе к бюджетно-целевому финансированию и программно-целевому методу планирования деятельности. Программно-целевой метод используется в качестве инструмента повышения результативности бюджетных расходов: повышается ответственность исполнителей государственных программ за достижение наилучших результатов в рамках ограниченных финансовых ресурсов [4].
Таким образом, в соответствии с данным подходом критериями эффективности деятельности контрольно-надзорных органов и в частности Роскомнадзора являются:
— степень достижения целевых показателей,
— эффективность использования бюджетных средств.
В соответствии с постановлениями Правительства РФ [7,8] контрольно-надзорные органы оценивают эффективность своей деятельности по 17 утвержденным показателям. В табл.1 представлены показатели эффективности деятельности Роскомнадзора за 2012 г.
Кроме утвержденных постановлениями Правительства РФ показателей, являющихся общими для всех контрольно-надзорных органов, Роскомнадзор характеризует эффективность своей работы1 с помощью ведомственных показателей, характеризующих особенности осуществления государственного контроля (надзора) в сферах ведения Роскомнадзора [2].
Для характеристики работы Роскомнадзора в сфере связи используются следующие показатели:
1) доля проверок (плановых и внеплановых), проведенных с использованием специальных технических средств (СТС) (в % от общего количества проверок);
2) доля мероприятий систематического наблюдения (плановых и внеплановых), проведенных с использованием СТС (в % от общего количества мероприятий систематического наблюдения);
3) доля судебных решений по исковым заявлениям территориального органа Роскомнадзора об аннулировании лицензий на предоставление услуг связи, принятых в пользу Роскомнадзора (в % от их обшрго числа исков в сфере связи, направленных территориальными органами Роскомнадзора в судебные органы1 об аннулировании лицензий на предоставление услуг связи);
4) доля судебных решений по исковым заявлениям, связанным с обжалованием решений территориального органа Роскомнадзора в сфере связи, принятых в пользу Роскомнадзора (в % от их общего числа в сфере связи, направленных объектами надзора в судебные органы);
5) количество исковых заявлений в сфере связи, связанных с обжалованием решений территориальных органов Роскомнадзора при осуществлении контроля и надзора в сфере связи результатами контроля и надзора в сфере связи, приходящихся на одну проверку (плановую и внеплановую) (в %).
Из перечисленных показателей можно сделать вывод, что при построении системы оценки эффективности деятельности Роскомнадзора используются следующие параметры:
— степень выполнения плана проведения проверок,
— степень соответствия проведения контрольно-надзорных мероприятий действующему законодательству,
— уровень охвата проверками объектов надзора,
— уровень нагрузки контрольно-надзорными мероприятиями на один объект надзора,
— степень результативности проверок.
Однако применяемая система показателей эффективности деятельности Роскомнадзора не в полной мере учитывает цели деятельности Службы и не отражает уровня эффективности расходования бюджетных средств.
Для анализа уровня эффективности использования бюджетных средств в системе оценки деятельности Роскомнадзора должны присутствовать показатели стоимости одной проверки по сферам надзора, стоимости одной результативной проверки по сферам надзора и т.д.
Единая система показателей оценки эффективности деятельности контрольно-надзорных органов (табл. 1) позволяет проводить сравнительный анализ их деятельности в целом.
В среднем в 2012 г. федеральными органами исполнительной власти проверки проведены в отношении 8,4% подконтрольных субъектов [1]. Для Роскомнадзора процент охвата мероприятиями по контролю в 2012 г. составил 1,2% объектов надзора (показатель 5 табл. 1), что свидетельствует о сравнительно небольшой нагрузке на поднадзорную сферу.
Доля результативных проверок Роскомнадзора в 2012г. составила 39,1% (показатель 11 табл. 1), в то время как аналогичный показатель в среднем по всем контрольно-надзорным органам составил 55%. Таким образом по данному показателю Роскомнадзор вошел в группу федеральных органов исполнительной власти с долей "результативных" контрольно-надзорных мероприятий ниже среднего.
Доля правонарушений, выявленных по итогам проведения внеплановых проверок (показатель 8 табл. 1) составила 31,1%. Данные результаты свидетельствуют о необходимости совершенствования процедуры планирования контрольно-надзорных мероприятий и проведения внеплановых проверок.
Наибольший приоритет среди оснований проведения внеплановых проверок имеет возникновение угрозы причинения вреда или причинение вреда жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия народов Российской Федерации, имуществу физических и юридических лиц, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Для анализа целенаправленности проведения проверок надзорными органами в систему оценки введены показатели 9 и 10. Значения данных показателей для Роскомнадзора относительно низки — соответственно 0,9% и 0%. (Средние зна-
т
чения аналогичных показателей по контрольно-надзорным органам в 2012г. составили соответственно 16% и 2%).
Одним из направлений повышения эффективности использования бюджетных средств является совершенствование методики планирования контрольно-надзорных мероприятий, проведения внеплановых проверок и осуществления мониторинга и систематического наблюдения. Для Роскомнадзора, уровень результативности проверок которого ниже среднего значения по контрольно-надзорным органам Российской Федерации, данная задача является наиболее актуальной.
В проекте Концепции повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности [3] предполагается переход от сплошного контроля к риск-ориентированной модели проведения проверок. Идея применения риск-ориентированной модели в деятельности контрольнонадзорных органов Российской Федерации опирается на мировой опыт использования данной модели для снижения административной нагрузки на поднадзорную сферу и одновременном повышении эффективности использования бюджетных ресурсов [10].
В качестве важнейшего принципа работы надзорных органов рассматривается содействие экономическому прогрессу в поднадзорной сфере и минимум вмешательства в дея-
тельность объектов надзора.
Для применения риск-ориентированной модели в деятельности Роскомнадзора необходимо:
— дифференцировать объекты надзора по величине возможного причинения вреда,
— сгруппировать сферы и разделы контроля по степени риска причинения вреда,
— проведение контрольно-надзорных мероприятий (плановые, внеплановые проверки, мониторинг, систематическое наблюдение) осуществлять в зависимости от уровня и риска причинения вреда от несоблюдения обязательных требований в сферах ведения Роскомнадзора.
Нужно отметить, что действующая Единая информационная система Роскомнадзора может служить основой для разработки и внедрения такой модели проведения контрольно-надзорных мероприятий.
Литература
1. Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). Минэкономразвития России. — М., 2013.
2. Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора) и об эффективности такого контроля (надзора) за 2012 год. Роскомнадзор. — М., 2013.
3. Концепция повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления
на 2014-2018 годы (проект). Минэкономразвития Pоссии. — М., 2013.
4. Основные направления бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов. Минфин PФ. http://www.minfin.tu/ru/reforшs/budg-et/results.
5. Опенышев С.П., Жуков В.А. Теоретические и методические основы оценки эффективности государственного финансового контроля // Бюллетень Счётной палаты Pоссийской Федерации, 2001. №1.
6. Постановление Правительства Pоссийской Федерации от 16.03.2009 № 228 "О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций".
7. Постановление Правительства Pоссийской Федерации от 05.04.2010 N 215 "Об утверждении правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)".
8. Постановление Правительства Pоссийской Федерации от 21.03.2012 N 225 "О внесении изменений в правила подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)".
9. Pазработxа системы показателей, критериев и методики оценки эффективности деятельности Pоссвязьнадзора. Отчет МТУСИ. — М., 2005 г.
10. The Hampton Review — Final Report — Reducing Administrative Burdens: Effective Inspection and Enforcement, Phillip Hampton, March 2005.
Problems of the state control efficiency formation and supervision in the sphere of communication and ict's criteria
Ustinova Y.V., Candidate of economic Sciences, MTUSI Department economy of communication's professor Malov A.V., Deputy head of Roskomnadzor’s Department of financial control
Abstract: A short characteristic of Roskomnadzor's competences as control and supervisory authority in the sphere of communication and ICT is given. Formation's specificity of criteria of efficiency of activity executive authorities, impossibility using of criteria of efficiency of activity commercial organizations are substantiated. Existence of significant externalities (effects) of functioning control and supervisory authorities and methodological complexity of formalization and quantitative expression of externalities are noted. There is a characteristic of applied system of indicators of productivity state control and supervision of Roskomnadzor's activity. Criteria, on which the system of assessment of efficiency of Roskomnadzor's activity is based, are analyzed. A brief comparative analysis of indicators of assessment of efficiency of the state control (supervision) in competences of Roskomnadzor and other control and supervisory authorities in 2012 is carried out. The directions of increasing of efficiency of spending budgetary funds are analyzed. As the main reserve there is a proposal to improve methods of planning of control and supervising activities and carrying out unscheduled inspections, the transition from total control to a risk -based model.
Keywords efficiency of activity of control and supervisory authorities, externalities, program-target method, efficiency of spending of budgetary funds, risk-based model.
References
1. Report on the implementation of state control (supervision), municipal control in their respective fields and the effectiveness of such control (supervision). Ministry of Economic Development of Russia. Moscow, 2013.
2. Report on the implementation of state control (supervision) and the effectiveness of such control (supervision) for the year 2012. Roscomnadzor. Moscow, 2013.
3. The concept of improving the effectiveness of inspection and enforcement activities of state authorities and local self-government in 2014-2018 (draft). Ministry of Economic Development of Russia. Moscow, 2013.
4. Main directions of budgetary policy for 2014 and the planning period of 2015 and 2016. Ministry of Finance. http://www.minfin.ru/ru/reforms/budget/results.
5. Openyshev S.P., Zhukov VA. Theoretical and methodological framework for the assessment of efficiency of state financial control / Bulletin of the Accounts Chamber of the Russian Federation,
2001. №1.
6. Resolution of the Government of the Russian Federation dated 16.03.2009 № 228 "On the Federal Service for Supervision of Communications, Information Technology and Communications."
7. Resolution of the Government of the Russian Federation of 05.04.2010 N 215 "On approval of rules for the preparation of reports on the implementation of state control (supervision), municipal control in their respective fields and the effectiveness of such control (supervision)."
8. Resolution of the Government of the Russian Federation of 21.03.2012 N 225 "On Amendments to the rules for the preparation of reports on the implementation of state control (supervision), municipal control in their respective fields and the effectiveness of such control (supervision)."
9. Development of a system of indicators, criteria and methodology for evaluating the performance of Rossvyaznadzor. Report MTUCI. Moscow, 2005
10. The Hampton Review — Final Report — Reducing Administrative Burdens: Effective Inspection and Enforcement, Phillip Hampton, March 2005.
