CC BY
400
СЕРВИС
СЕРВИС
УДК 338.465 DOI: 10.12737/3893
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ЭЛЕКТРОННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В РОССИИ
Новикова Наталия Геннадиевна, доктор экономических наук, профессор, проректор по учебной работе, [email protected],
Гладышев Алексей Сергеевич, аспирант кафедры корпоративного управления и электронного бизнеса, [email protected],
ФГБОУ ВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса», Москва, Российская Федерация
В статье дается определение понятий «государственные услуги в электронном виде» и «электронное правительство», их соотношение, выделяются основные барьеры формирования системы электронных государственных услуг в России, приводится их классификация. Рассматриваются перспективы развития данного направления сферы услуг.
Ключевые слова: государственные услуги в электронном виде, электронное правительство, проблемы формирования, перспективы развития госуслуг в электронном виде
Формирование и развитие системы государственных (муниципальных) услуг в электронном виде (электронных госуслуг) является одним из приоритетных направлений реформирования сферы государственных и муниципальных услуг, а вместе с тем и всей системы управления государством на федеральном и местном уровнях. Названные процессы, как и в любой системе, всегда сопряжены с рядом проблем или барьеров, возникающих на протяжении всего жизненного цикла под влиянием внутренних и внешних факторов.
Прежде всего, необходимо определить содержание понятия «государственная услуга в электронном виде», а также родственного ему термина «электронное правительство», выяснить, каково их соотношение.
Указанные термины являются сравнительно новыми не только для России, но и для мировой практики, поэтому разные источники приводят различные их толкования. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» дает следующее определение: «...предоставление государствен-
ных и муниципальных услуг в электронной форме — предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями» [5]. То есть оказание госуслуги в электронном виде не подразумевает присутствие информационнокоммуникационных технологий во всех фазах этого процесса, но данное присутствие необходимо в как можно большей степени, процесс исполнения услуги в электронной форме должен быть максимально оптимизирован с точки зрения применения информационнокоммуникационных технологий. Немаловажным, а может быть и основополагающим, фактором является также формирование межведомственного электронного взаимодействия.
52
научный журнал СЕРВИС PLUS Том 8. 2014 / № 2
Проблемы формирования и перспективы развития системы электронных государственных услуг в России
Течение данных процессов не должно противоречить определениям государственных и муниципальных услуг, также приведенных в вышеуказанном федеральном законе.
Электронные госуслуги часто отождествляют с понятием «электронное правительство». Принято считать, что электронное правительство — это такой способ оказания государственных услуг и выполнения государственных функций, при котором минимизирован личный контакт между государством и заявителем и максимально эффективно используются информационные технологии. Еще одной составляющей электронного правительства является автоматизация государственных функций, порождаемых качественным оказанием услуг, таких как электронная полиция, управление госимуществом и т. д. Поэтому в контексте оказания государственных услуг понятия «электронная форма государственных услуг» и «электронное правительство» являются равноправными и в данной статье взаимозаменяемыми.
Предпосылки возникновения системы электронных государственных услуг в РФ возникли в процессе осуществления целевой программы «Электронная Россия» в 2002—2010 гг., для реализации которой были поставлены задачи повышения качества взаимоотношения государства и населения, расширение доступа последних к нормативно-правовой информации органов власти, повышение оперативности оказания госуслуг, повышение эффективности межведомственного взаимодействия и информационного обмена между органами власти различных уровней, повышение эффективности государственного управления и контроля. В дальнейшем был принят ряд нормативно-правовых документов, определяющих процесс перехода к оказанию государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Основными являются План перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 17 октября 2009 г. № 1555-р и упомянутый выше Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Установлено пять этапов перехода на оказание госуслуг в электронном виде:
1) до 1 декабря 2010 г. Размещение информации об услуге на официальном портале госуслуг;
2) до 1 января 2011 г. Размещение на порталах госуслуг бланков заявлений и прочих документов, необходимых для оказания соответствующей госуслуги;
3) до 1 июля 2012 г. Обеспечение возможности предоставления заявителем необходимых документов в электронном виде для оказания госуслуги;
4) до 1 января 2013 г. Обеспечение заявителям возможности осуществлять мониторинг хода оказания услуги посредством порталов госуслуг;
5) до 1 января 2014 г. Обеспечение возможности получения результата предоставления государственной услуги в электронном виде на портале госуслуг (если это не противоречит законодательству).
Основным средством оказания государственных услуг в электронном виде сейчас является официальный портал госуслуг — gosuslugi.ru. Названный ресурс является единой точкой доступа физических и юридических лиц к информации об услугах, предоставляемых органами федерального и регионального уровня власти [3]. Все услуги соотнесены с конкретными регионами РФ. Список предоставляемых услуг довольно разнообразен и включает в себя услуги различных органов исполнительной власти и ведомств: Министерства внутренних дел, Министерства иностранных дел, Министерства здравоохранения и социального развития, Пенсионного фонда и т. д. Часть услуг уже сейчас можно получить полностью в электронном виде.
В отдельных регионах РФ также ведется работа по созданию собственных электронных правительств. Наиболее преуспели в этом Республика Татарстан, Волгоградская, Мурманская, Ленинградская области. В ряде регионов осуществляется реализация проектов по переводу в электронную форму оказания ряда муниципальных услуг, таких как выдача различных справок и выписок, получение необходимой справочной информации.
На различных этапах внедрения информационно-коммуникационных технологий в процесс оказания государственных услуг непременно возникает ряд проблем, представляющих собой так называемые барьеры, характеризующие сопротивление внутренней
53
СЕРВИС
и внешней среды внедрению новых технологий в традиционные процессы управления государством.
Все возникающие проблемы можно классифицировать по различным признакам, но наиболее полной выглядит классификация по источнику возникновения проблем.
Так, можно выделить следующие типы барьеров:
• управленческие — источником их служит совокупность взаимодействий между различными подсистемами государственного управления;
• технологические — возникают при реализации физического уровня мероприятий по внедрению информационнокоммуникационных технологий (ИКТ) в процессы оказания госуслуг;
• социальные — определяют сопротивление внешней среды (населения и бизнеса) к внедрению новых технологий;
• организационные — возникают при подготовке документов и методик, формировании принципов, определяющих концептуальный уровень проектируемой системы электронных госуслуг.
К управленческим барьерам можно отнести:
1) отсутствие эффективного взаимодействия между органами власти различных уровней и профилей. Данная проблема наиболее остро стояла на первых этапах реализации плана перехода на оказание государственных услуг в электронном виде. Отсутствие единого контролирующего органа привело к межведомственной борьбе за контроль над бюджетом и создание обособленных портальных систем госуслуг, характеризующихся отсутствием совместимости и дублированием множества своих функций. Названная проблема вытекает из отсутствия необходимой научнометодической и нормативно-правовой базы, в том числе необходимых административных регламентов;
2) сознательное торможение процессов руководящими органами. Основная причина этого — инертность сложившейся системы управления. Основанная на годами формировавшихся принципах она не приемлет радикальных изменений, каковыми являются информационно-коммуникационные технологии. Не все чиновники, в том числе на уровне федеральных ведомств, торопятся с переводом услуг в электронный вид по разным мотивам — забота о сохранении государственных или служебных секретов, нежелание делиться «полез-
ными» функциями и информацией, а то и нежелание потерять коррупционный потенциал.
К организационным барьерам относятся:
1) отсутствие достаточного числа необходимых нормативно-правовых документов. Их наличие, во-первых, узаконивает и направляет в необходимое правовое русло реализуемые процессы, а во-вторых, жестко регламентирует действия по внедрению ИКТ в процесс управления государством. В нашей стране принятые акты являются пока скорее рекомендациями, чем руководством к действию с четко определенными механизмами, ресурсами и ответственностью за реализацию, что порождает разночтения официальных документов и порой неверную их интерпретацию, из чего следует снижение их потенциала;
2) недостаточная проработанность административных регламентов. Названный вид нормативных документов заслуживает отдельного рассмотрения. Автоматизация процессов управления государством подразумевает под собой не только включение в данный процесс информационно-коммуникационных технологий, но и перестройку организационной структуры органов власти. Должно соблюдаться правило: не допускается автоматизация только ради автоматизации, поэтому одной из первоочередных целей является разработка вышеупомянутых регламентов, описывающих функционирование системы управления государством. Автоматизация сложившихся бюрократических процедур должна обязательно повлечь за собой пересмотр основополагающих принципов организации государственного аппарата и трансформацию содержания управленческих процессов [5];
3) присутствие дуализма во взглядах на организацию процесса. Формирование системы электронных госуслуг всегда необходимо рассматривать с двух противоположных точек зрения — получателя услуги и того, кто ее оказывает. С точки зрения получателя услуги, термин «электронные госуслуги» говорит о том, что взаимодействие получателя услуги с государственными органами целиком или в значительной степени осуществляется в электронном виде. А для государственных служащих естественно причислять к электронным госуслугам именно те, при оказании которых внутренние процессы, в первую очередь, межведомственное взаимодействие, выполняются преимущественно в электронном виде. Поэтому возникает проблема — выбор «золотой се-
54
научный журнал СЕРВИС PLUS Том 8. 2014 / № 2
Проблемы формирования и перспективы развития системы электронных государственных услуг в России
редины», решения, способного удовлетворить и ту, и другую сторону;
4) отсутствие единой научно-методической основы на данный момент является одним из самых значительных барьеров, тормозящих внедрение ИКТ в государственное управление. Эффективность любых мероприятий по коренному изменению принципов функционирования систем управления напрямую зависит от заложенной научной базы, определяемой разработанными методиками, имитационными моделями, системами показателей и т. д.;
5) выделение приоритетов. Часто можно встретить утверждение, что перевод оказания государственных услуг в электронную форму призван повысить эффективность функционирования системы государственного управления. Однако зарубежный опыт показывает, что во главу угла ставится качество оказываемых услуг и максимальное удовлетворение потребностей общества. Таким образом, в нашей стране программа реализации госуслуг в электронном виде выступает самоцелью, а не средством ее достижения, что в корне неверно;
6) отсутствие сложившейся системы контроля, мониторинга и оценки эффективности. Присутствие механизмов обратной связи является необходимым условием эффективного функционирования любой системы. Не является исключением и система оказания электронных госуслуг. Отсутствие адекватных методов мониторинга и оценки эффективности деятельности не позволяет получить четкую картину сложившейся ситуации, а значит, затрудняет процесс принятия решений.
Технологические проблемы определяются довольно низким техническим и информационным обеспечением информационных систем. Хотя в целом уровень информатизации органов власти за последние годы заметно повысился, не все федеральные ведомства располагают адекватной ИТ-инфраструктурой, не говоря уже о региональных и муниципальных органах власти. Для оказания госуслуг в электронном виде требуется развитая базовая инфраструктура, но фактически ее порой нет, эксплуатируются устаревшие информационные системы, отсутствует связь между компонентами системы.
Сопротивление общества, отсутствие точек доступа, сложившиеся стереотипы, компьютерная неграмотность населения — вот набор социальных проблем рассматриваемой области. Самый очевидный барьер — недостаточный уровень проникновения ИТ, в том
числе Интернета, в повседневную жизнь граждан, прежде всего, в малых и удаленных населенных пунктах, а также практически полное отсутствие других точек доступа к электронным государственным услугам — терминалов, инфоматов и т. д. Довольно низким остается уровень компьютерной грамотности населения, до сих пор не готового принять кардинальные изменения в жизни общества, связанные с ИКТ. Так же, как и властные структуры, российское общество довольно инертно ко всему новому, особенно в части информационных технологий, поэтому присутствует высокий уровень недоверия и неготовность значительной части населения к электронному взаимодействию с государством, причем даже там, где для этого есть технические возможности. Немаловажным барьером являются сложившиеся стереотипы общества, привыкшего взаимодействовать с государством посредством развитой бюрократической системы, опиравшейся на бумажный документооборот.
Анализируя современное состояние рассматриваемой сферы и проблемы, возникающие при переходе к оказанию госуслуг в электронном виде, можно выделить несколько направлений их усовершенствования. Ввиду несовершенства и недостаточного развития электронных госуслуг в нашей стране, достижение перспективных целей в первую очередь направлено на преодоление возникающих барьеров и устранение как существующих, так и возможных в будущем недостатков.
Основными направлениями развития государственных услуг в электронном виде являются:
• формирование достаточной нормативноправовой базы для устранения неоднозначности в правовом статусе электронного правительства;
• разработка научно обоснованных методов проектирования и эффективного внедрения информационных технологий управления;
• наращивание технического потенциала, куда входят такие направления, как прокладка линий связи, установка точек доступа населения к электронным госуслугам, разработка необходимого программного обеспечения, повышение числа квалифицированного персонала для работы и обслуживания информационных систем, более глубокое проникновение в Интернет, в том числе интеграция с другими веб-сервисами;
• увеличение числа электронных госуслуг, в том числе предоставляемых полностью
55
СЕРВИС
в электронном виде, снижение экономических и временных затрат на их оказание, повышение качества;
• популяризация электронного правительства в обществе путем повышения имиджа электронных госуслуг, повышение компьютерной грамотности населения, разработка программ для минимизации барьеров между государством и населением в части оказания государственных услуг, донесение до последних преимуществ получения данной формы услуг;
• передача части госуслуг, как традиционных, так и электронных, бизнесу, что приведет к увеличению эффективности их оказания и существенному повышению их гибкости и адаптации к среде в условиях современного рынка;
• формирование системы мониторинга и оценки эффективности оказываемых услуг посредством разработки экспертных систем, методик, приемов и показателей, опирающихся на развитую научнометодическую основу;
• разработка организационных методик и административных регламентов для безболезненного внедрения информационных технологий в процесс управления государством и реорганизации органов власти. Подготовка и реализация перечисленных
мероприятий не должны идти вразрез с потребностями населения и бизнеса, во избежание возникновения конфликтов между обществом и государством. Для этого необходимо соблюдать несколько принципов.
1. Максимизация проникновения информационных технологий в сферу государственных услуг еще не является показателем их эффективности. Важно понимать, что оказание некоторых услуг полностью перевести в электронную форму не представляется возможным, для других услуг этот процесс не принесет ожидаемого эффекта.
2. Необходимо определить, для чьего блага формируется система электронных госуслуг — для властных структур или для потребителей (населения и бизнеса). В первом случае создание электронного правительства упростит деятельность внутри системы государственного управления, во втором — повысит качество жизни общества. Идеальный вариант — достижение обеих целей, но выбирать в первую очередь необходимо второй путь развития.
3. Внедрение ИКТ в деятельность органов власти непременно повлечет за собой их реорганизацию. Несоблюдение данного принципа приведет к резкому снижению эффективности управления, и, как было сказано выше, автоматизация станет целью, а не инструментом ее реализации.
Государственные и муниципальные услуги являются мощным инструментом в управлении государством, поэтому их совершенствование, в том числе и посредством информационнокоммуникационных технологий, при правильном подходе к данному вопросу существенно повышает качество и эффективность управления, что в свою очередь, приводит к повышению лояльности населения к властным структурам.
Литература
1. Бушмелев С. Государственные услуги в электронном виде. Мнения экспертов / Материалы сайта ECM-journal.ru, URL: http://ecm-journal.ru/post/Gosudarstvennye-uslugi-v-ehlektronnom-vide-Mnenija-ehkspertov. aspx (дата обращения 15.11.2013).
2. Портал государственных услуг. http://epgu.gosuslugi.ru (дата обращения 15.11.2013).
3. Шлапак В. С., Гладышев А. С. Применение информационных систем в органах местного самоуправления // Сервис Plus. 2012. № 2.
4. Холмс Д. Стратегии электронного бизнеса для государства. Пер. с англ. А. Короткова. М.: Астрель, 2004. 368 с.
5. Плитман А. Электронные госуслуги — близкая реальность // CRN/RE. 2011. № 6.
GOVERNMENT- AND STATE-PROVIDED E-SERVICE SYSTEM: CREATION AND DEVELOPMENT PROSPECTS
Novikova Nataliia Gennadievna, Doctor of Economics, Professor, Pro-Rector for Academic Affairs, [email protected],
Gladyshev Aleksei Sergeevich, Postgraduate student at the Department of Corporate Management and eBusiness, [email protected],
Russian State University of Tourism and Service, Moscow, Russian Federation
56
научный журнал СЕРВИС PLUS Том 8. 2014 / № 2
Современные подходы к классификации услуг предприятиям и организациям
The article defines the concepts of «state-provided e-service» and «e-government», identifies their correlation and the major barriers to the introduction of government- and state-provided e-service system in Russian. The authors classify the principal deterrents to the e-service system development and consider the prospects of this service sphere.
Keywords: state-provided e-service, e-government, problems of creation, prospects of state-provided e-service development
References
1. Bushmelev, S. Gosudarstvennye uslugi v elektronnom vide. Mneniia ekspertov [State-provided e-service. Expert opinions]. Retrieved from: http://ecm-journal.ru/post/Gosudarstvennye-uslugi-v-ehlektronnom-vide-Mnenija-ehkspertov.aspx. Accessed on November 15, 2013.
2. Portal gosudarstvennykh uslug [Government-provided services portal]: http://epgu.gosuslugi.ru (Accessed on November 15, 2013).
3. Shlapak, V.S., Gladyshev, A.S. Primenenie informatsionnykh system v organakh mestnogo samoupravleniia [Data systems as employed by self-governing authorities]. Servis Plus. 2012. № 2.
4. Holmes, D.E. Business Strategies for Government. Moscow: Astrel Publ., 2004. 368 p.
5. Plitman, A. Elektronnye gosuslugi- blizkaia real’nost’ [State- and Government-provided e-service in the offing]. CRN/RE. 2011. № 6.
УДК 339.1 DOI: 10.12737/3894
I СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К КЛАССИФИКАЦИИ I УСЛУГ ПРЕДПРИЯТИЯМ И ОРГАНИЗАЦИЯМ
Поворина Елена Васильевна, кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента и бизнес-технологий, [email protected],
ФГБОУ ВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса», Москва, Российская Федерация
В современной экономике взаимодействие предприятий и организаций вышло за рамки промышленной кооперации: сформировалась совокупность видов деятельности, целью функционирования субъектов которой стало выполнение работ и предоставление услуг, способствующих реализации предпринимательских, управленческих, финансово-хозяйственных и производственных процессов предприятий-потребителей. Сфера отношений между хозяйствующими субъектами занимает все большее место в экономике. Вместе с тем, ученые не пришли к единому мнению по поводу классификации услуг предприятиям и организациям. Отдельные виды этих услуг являлись предметом исследования многих ученых и практиков, в частности, достаточно хорошо изучены деловые, профессиональные, интеллектуальные услуги. Однако данные виды услуг составляют лишь часть услуг предприятиям и организациям и не могут характеризовать их полную совокупность.
Проведенный анализ классификационных критериев, используемых для группировок отдельных видов услуг предприятиям и организациям, позволил обосновать целесообразность выделения основных критериев классификации и провести классификацию, соответствующую положениям дифференцированного подхода к определению рынка услуг предприятиям и организациям с целью нахождения общих свойств разнообразных услуг.
Ключевые слова: услуги предприятиям и организациям, поставщик, потребитель, услуга, сервис
В современной экономике сформировался который в настоящее время становится факторынок услуг предприятиям и организациям, ром, во многом определяющим возможности
57
