CC BY
166
31 (214) - 2011
ИННОВАЦИИ И ИНВЕСТИЦИИ
УДК 336.146
ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАУКОГРАДОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. В. РОДЮКОВ, начальник Финансового управления Администрации г. Мичуринска E-mail: [email protected]
В статье рассматривается современное состояние механизмов государственной поддержки муниципальных образований, имеющих статус наукоградов Российской Федерации. Представлен анализ направлений использования средств федерального бюджета, предоставленные муниципалитетам на осуществление мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктур наукоградов.
Ключевые слова: наукоград, финансирование наукограда, инновационная инфраструктура, межбюджетные трансферты, программное финансирование.
Появление наукоградов в России связано с необходимостью комплексного решения вопросов социально-экономического развития муниципальных образований с высокой концентрацией научно-технического потенциала.
В соответствии с Федеральным законом от 07.04.1999 № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является основанием для предоставления из федерального бюджета межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов в порядке, определяемом Правительством РФ [2]. Средства государственной поддержки выделяются в виде межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктур наукоградов.
До 1 января 2005 г. государственная поддержка осуществлялась в соответствии с Программой развития муниципального образования как наукограда за счет средств бюджетов всех уровней и внебюд-
жетных источников. Порядок финансирования программ развития определялся соглашением между Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта Федерации и органом местного самоуправления муниципального образования. От степени выполнения сторонами условий заключенных соглашений Министерство финансов РФ осуществляло распределение государственной поддержки из федерального бюджета.
В процессе реформирования бюджетного процесса и разграничения расходных обязательств по уровням публично-правовых образований с 1 января 2005 г. изменилась система финансирования наукоградов. В настоящее время государственная поддержка наукоградов Российской Федерации осуществляется через механизм предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации для перечисления их в бюджеты наукоградов в целях осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктур. Органы местного самоуправления каждый год самостоятельно определяют перечни данных мероприятий и представляют их на утверждение в Министерство образования и науки РФ.
Государственная поддержка за счет средств федерального бюджета распределяется между наукоградами исходя из численности населения муниципального образования, причем направляется в основном на решение вопросов местного значения. Динамика объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в 2005—2010 гг. представлена в табл. 1.
Таблица 1
Объемы межбюджетных трансфертов, направленные из федерального бюджета для наукоградов Российской Федерации в 2005—2010 гг., тыс. руб.
Наименование муниципального образования 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Обнинск Калужской обл. 64 260,0 136 212,0 144 955,3 155 283,0 140 890,5 56 106,7
Дубна Московской обл. 203 980,0 79 704,2 84 748,7 90 900,9 83 065,3 33 238,6
Королев Московской обл. 225 120,0 222 102,8 237 618,0 254 581,6 233 170,4 93 280,8
Кольцово Новосибирской обл. 52 220,0 12 612,7 13 305,0 14 290,7 13 087,4 5 265,0
Мичуринск Тамбовской обл. 37 940,0 120 509,3 127 311,0 135 393,8 120 458,0 47 597,6
Реутов Московской обл. 32 900,0 102 316,9 110 121,6 117 861,8 108 973,1 43 981,3
Фрязино Московской обл. 83 580,0 67 719,1 71 959,7 77 052,2 70 244,9 28 186,3
Петергоф (г. Санкт-Петербург) - 83 839,7 89 146,0 95 468,1 86 537,5 34 461,8
Пущино Московской обл. - - 27 655,7 29 465,5 26 842,6 10 742,7
Бийск Алтайского края - - 312 115,0 331 928,4 295 669,6 117 797,5
Троицк Московской обл. - - - 51 711,9 48 209,9 19 570,9
Жуковский Московской обл. - - - 149 242,6 137 685,4 55 521,7
Черноголовка Московской обл. - - - - 27 376,8 11 168,2
Протвино Московской обл. - - - - 49 545,4 19 783,6
Итого... 700 000,0 825 016,7 1 218 936,0 1 503 180,5 1 441 756,8 576 702,7
Как видно из таблицы, за анализируемый период муниципальным образованиям, имеющим статус наукограда Российской Федерации, предоставлено за счет средств федерального бюджета межбюджетных трансфертов на сумму более 6,3 млрд рублей, что обеспечило существенное социально-экономическое развитие данных территорий. Однако в последние годы прослеживается негативная тенденция резкого сокращения объема государственной поддержки наукоградов. Так, в 2010 г. по сравнению с уровнем 2009 г. общий объем межбюджетных трансфертов, финансируемых за счет средств федерального бюджета, уменьшен на 60 %. Более наглядно динамика объема финансирования наукоградов отражена на рис. 1.
Порядок предоставления наукоградам государственной поддержки определен постановлением Правительства РФ от 22.12.2007 № 917 «Об
1 600 1 400 1 200 1 000 800 600 400 200 0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Рис. 1. Динамика общего объема финансирования наукоградов Российской Федерации в 2005—2010 гг., млн руб.
утверждении Правил предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов Российской Федерации» [3]. Правила определяют процедуру предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации для перечисления их в бюджеты наукоградов Российской Федерации.
Перечисление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в региональные бюджеты осуществляется на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего перечисления в бюджеты субъектов Федерации. В дальнейшем данные межбюджетные трансферты перечисляются финансовыми органами субъектов в бюджеты наукоградов Российской Федерации. При этом органы государственного управления субъектов Федерации не вправе перераспределять межбюджетные трансферты между бюджетами наукоградов Российской Федерации, находящихся на их территории.
Действующий механизм финансирования предусматривает, что размер межбюджетных трансфертов, предоставляемых отдельному наукограду, определяется исходя из численности его постоянного населения. Сведения о численности населения наукоградов по состоянию на 1 января 2010 г. приведены в табл. 2.
Таблица 2
Численность постоянного населения муниципальных образований, имеющих статус наукограда РФ по состоянию на 1 января 2010 г.
Источник: [1].
Органы местного самоуправления наукоградов ежегодно разрабатывают перечень мероприятий по развитию и поддержке их социальной, инженерной и инновационной инфраструктур. Финансирование осуществляется за счет средств федерального бюджета с учетом установленных лимитов на текущий финансовый год. В перечень мероприятий включаются расходы, предусмотренные программой комплексного социально-экономического развития муниципального образования, имеющего статус наукограда Российской Федерации. В данный перечень могут входить расходы, связанные с осуществлением проектно-изыскательских работ, строительства, реконструкции, капитального ремонта при наличии утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации, а также с приобретением оборудования для муниципальных предприятий и учреждений стоимостью свыше 1 тыс. руб.
До завершения строительства, реконструкции, капитального ремонта объекты не могут быть исключены из перечня мероприятий. Одновременно с этим включение в перечень мероприятий новых объектов строительства допускается только при условии выполнения ранее взятых обязательств по финансированию.
Местные администрации наукоградов до 15 января текущего финансового года представляют на утверждение в Министерство образования и науки РФ перечень мероприятий на очередной финансовый год. В течение месяца Министерство образования и науки РФ по согласованию с Министерством финансов РФ утверждает представленные администрациями наукоградов перечни мероприятий. Министерство образования и науки РФ по согласованию с Министерством финансов РФ вправе по представлению местных администраций наукоградов принимать до 1 ноября текущего финансового года решения об уточнении перечня мероприятий в пределах общего размера межбюджетных трансфертов, предусмотренных для соответствующего наукограда на текущий финансовый год федеральным законом о федеральном бюджете.
Сводная информация об объемах направления государственной поддержки наукоградов на 2009 г. приведена в табл. 3.
Структура распределения общего объема межбюджетных трансфертов в 2009 г. более наглядно изображена на рис. 2.
Из приведенных данных о распределении муниципальными образованиями межбюджетных трансфертов в соответствии с утвержденными перечнями мероприятий можно сделать следующие выводы. Существенная часть межбюджетных трансфертов в 2009 г. направлена муниципалитетами на поддержку социальной и инженерной инфраструктур, а именно 97,2 %. На развитие инновационной инфраструктуры наукоградов направлено 40,2 млн руб., или 2,8 % в общем объеме расходов.
Следует отметить, что социально-экономическое развитие муниципалитетов со статусом наукограда ориентировано, в основном, на поддержку сферы жизнеобеспечения городских округов. Обозначенные приоритеты социально-экономического развития не могут в полной мере обеспечивать динамичное развитие научно-технического, инновационного и кадрового потенциалов наукоградов.
Местные администрации наукоградов Российской Федерации ежеквартально представляют в Министерство финансов РФ и в Министерство образования и науки РФ отчеты о выполнении работ, предусмотренных соответствующими перечнями мероприятий, в установленном порядке. При наличии потребности не использованные в текущем финансовом году остатки межбюджетных трансфертов в соответствии с решением Министерства финансов РФ могут быть направлены органом местного самоуправления наукоградов в
Наименование Численность Структура, %
муниципального образования постоянного населения, чел.
Калужская область
Обнинск 105 595 9,7
Московская область
Дубна 62 733 5,8
Королев 175 962 16,2
Реутов 83 604 7,7
Фрязино 53 234 4,9
Пущино 20 294 1,9
Троицк 37 591 3,5
Жуковский 104 755 9,6
Черноголовка 20 985 1,9
Протвино 37 225 3,4
Новосибирская область
пгт. Кольцово 11 292 1,0
Тамбовская область
Мичуринск 88 889 8,2
г. Санкт-Петербург
Петергоф 64 791 6,0
Алтайский край
Бийск 220 466 20,3
Итого... 1 087416 100,0
Таблица 3
Направления использования межбюджетных трансфертов в 2009 г. *
Общий объем Социальная Инженерная Инновационная
Наименование муниципального межбюджетных инфраструктура инфраструктура инфраструктура
образования трансфертов, сумма, уд. сумма, уд. сумма, уд.
тыс. руб. тыс. руб. вес, % тыс. руб. вес, % тыс. руб. вес, %
Обнинск Калужской обл. 140 890,5 - - 114 480,2 81,3 26 410,3 18,7
Дубна Московской обл. 83 065,3 83 065,3 100,0 - - - -
Королев Московской обл. 233 170,4 216 469,7 92,8 14 712,4 6,3 1 988,3 0,9
Кольцово Новосибирской обл. 13 087,4 - - 13 087,4 100,0 - -
Мичуринск Тамбовской обл. 120 458,0 39 721,0 33,0 74 925,0 62,2 5 812,0 4,8
Реутов Московской обл. 108 973,1 94 703,4 86,9 14 269,7 13,1 - -
Фрязино Московской обл. 70 244,9 70 244,9 100,0 - - - -
Петергоф (г. Санкт-Петербург) 86 537,5 39 406,0 45,5 47 131,5 54,5 - -
Пущино Московской обл. 26 842,6 6 338,7 23,6 20 503,9 76,4 -
Бийск Алтайского края 295 669,6 - - 295 669,6 100,0 - -
Троицк Московской обл. 48 209,9 48 209,9 100,0 - - - -
Жуковский Московской обл. 137 685,4 108 894,1 79,1 25 794,3 18,7 2 997,0 2,2
Черноголовка Московской обл. 27 376,8 27 376,8 100,0 - - - -
Протвино Московской обл. 49 545,4 46 597,8 94,1 - 2 947,6 5,9
Итого... 1 441 756,8 781 027,6 54,2 620 574,0 43,0 40 155,2 2,8
* В соответствии с утвержденными перечнями мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктур наукоградов Российской Федерации, финансируемых за счет средств федерального бюджета.
Министерству образования и науки РФ поручено установить порядок представления перечня мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктур наукоградов Российской Федерации [3].
В соответствии со сложившейся практикой органы местного самоуправления наукоградов представляют в Министерство образования и науки РФ следующий пакет документов:
• перечень мероприятий в четырех экз. на бумажном носителе и в электронном виде в формате Excel;
• пояснительную записку в двух экз.;
• копию бюджета муниципального образования на текущий финансовый год;
• копию программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования, имеющего статус наукограда Российской Федерации, в соответствии с которой разработан перечень мероприятий, с уточнением показателей на текущий финансовый год;
• документы, подтверждающие обоснованность сумм расходов в соответствии с перечнем мероприятий.
Для обоснования планирования расходов на проведение проектно-изыскательских работ представляется копия коммерческого предложения (смета расходов) лицензированной организации, предполагаемой для проведения данного мероприятия. По объектам капитального строительства,
3 (2,8)
2 (43,0)
1 (54,2)
Примечание: в соответствии с утвержденными перечнями мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктур наукоградов Российской Федерации, финансируемых за счет средств федерального бюджета.
Рис. 2. Распределение общего объема межбюджетных трансфертов в 2009 г., %: 1 - социальная инфраструктура; 2 - инженерная инфраструктура; 3 - инновационная инфраструктура
очередном финансовом году на те же цели. При этом органы местного самоуправления наукоградов несут ответственность за целевое использование межбюджетных трансфертов и за достоверность представляемых сведений.
В настоящее время отсутствует нормативно утвержденная форма перечня мероприятий. Таким образом, не выполнен п. 7 постановления Правительства РФ от 22.12.2007 № 917 «Об утверждении Правил предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов Российской Федерации», которым
реконструкции представляются копии документов, разрабатываемые в установленном порядке: положительное сводное заключение государственной экспертизы на проектную документацию по стройкам и объектам, в отношении которых проведение такой экспертизы предусмотрено законодательством Российской Федерации; титульные списки вновь начинаемых строек и объектов в очередном финансовом году и титульные списки переходящих строек и объектов на очередной финансовый год, утвержденные государственными заказчиками, с пояснением использования в расчетах индексов-дефляторов.
По объектам капитального ремонта, не требующим заключения государственной экспертизы, представляется копия сводной сметы расходов, разработанная и утвержденная в установленном порядке. Для расходов на приобретение оборудования для муниципальных учреждений указываются результаты обследования предполагаемых цен по каждому виду оборудования и источник формирования данной цены.
Министерство образования и науки РФ и Министерство финансов РФ вправе запрашивать у органов местного самоуправления наукоградов дополнительные сведения и материалы, необходимые для принятия решений об утверждении и изменении перечня мероприятий.
Накопленная практика финансирования наукоградов свидетельствует о необходимости совершенствования действующего механизма государственной поддержки территорий с высокой концентрацией научно-технического потенциала.
Анализ эффективности механизмов финансовой поддержки наукоградов за счет средств федерального бюджета свидетельствует о том, что государственная поддержка не стимулирует муниципалитеты к развитию инновационной составляющей на подведомственной территории. Об этом достаточно ярко свидетельствует крайне низкая доля расходов на развитие и поддержку инновационной инфраструктуры в общем объеме расходов в 2006—2009 гг., что наглядно видно из анализа данных табл. 4.
Таким образом, доля расходов на развитие и поддержку инновационной инфраструктуры в общем объеме межбюджетных трансфертов, направленных из федерального бюджета для наукоградов Российской Федерации в 2006 г., составляла 20,2 % и снизилась к 2009 г. до 2,8 %. Снижение данного показателя наблюдается практически во всех наукоградах. Так, в городе Обнинске доля расходов на инновационную инфраструктуру уменьшилась с 25,3 % в 2006 г. до 18,7 % в 2009 г., в Мичуринске -
Таблица 4
Доля расходов на развитие инновационной инфраструктуры в общем объеме межбюджетных трансфертов, направленные из федерального бюджета для наукоградов Российской
Федерации в 2006-2009 гг., %
Наименование муниципального образования 2006 2007 2008 2009
Обнинск Калужской обл. 25,3 18,1 23,0 18,7
Дубна Московской обл. 16,2 1,4 1,2 —
Королев Московской обл. 4,2 9,9 1,9 0,9
Кольцово Новосибирской обл. 54,4 — — —
Мичуринск Тамбовской обл. 21,2 19,4 15,0 4,8
Реутов Московской обл. 6,7 8,7 6,4 —
Фрязино Московской обл. 2,1 6,5 0,6 —
Петергоф (г. Санкт-Петербург) 82,8 100,0 — —
Пущино Московской обл. Х 5,4 0,7 —
Бийск Алтайского края Х 11,4 1,4 —
Троицк Московской обл. Х Х — —
Жуковский Московской обл. Х Х — 2,2
Черноголовка Московской обл. Х Х Х —
Протвино Московской обл. Х Х Х 5,9
Итого... 20,2 17,7 5,0 2,8
* Х — статус наукограда не присвоен.
с 21,2 до 4,8 %, в Королеве — с 4,2 до 0,9 %. При этом средства федерального бюджета на развитие и поддержку инновационной инфраструктуры в 2009 г. не предусматривались в 9 наукоградах (Дубна, Кольцово, Реутов, Фрязино, Петергоф, Пущино, Бийск, Троицк, Черноголовка).
В 2009 г. перечнями мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктур предусмотрено в целом по наукоградам 190 объектов, из которых 75 %, или 143 объекта, осуществляются в рамках мероприятий по капитальному ремонту муниципального имущества, в том числе на капитальный ремонт дорог приходится 68 объектов. При этом в ряде случаев осуществляется капитальный ремонт не объекта в целом, а лишь отдельных его элементов на основании ежегодно утверждаемых локальных смет.
В муниципальных образованиях, имеющих статус наукоградов, наблюдается «распыление» средств государственной поддержки, что проявляется, с одной стороны, в наличии большого количества объектов в Перечнях мероприятий, с другой стороны, в незначительной стоимости запланированных работ. Так, в городе Жуковском запланировано 29 объектов, в городе Мичуринске — 45, в городе Королеве — 54. При этом ежегодная средняя стоимость работ на одном объекте составляет не более 4 млн руб.
По мнению автора, данная ситуация свидетельствует о снижении бюджетной обеспеченности
Таблица 5
Доля межбюджетных трансфертов федерального бюджета на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов Российской Федерации в расходах бюджетов наукоградов в 2009 г.
Наименование муниципального образования, имеющего статус наукограда РФ Исполнение бюджета муниципального образования по расходам, тыс. руб. Объем межбюджетных трансфертов федерального бюджета, тыс. руб. Доля межбюджетных трансфертов федерального бюджета в расходах бюджетов наукоградов, %
Обнинск Калужской обл. 2 450 128,0 140 890,5 5,8
Дубна Московской обл. 1 487 527,0 83 065,3 5,6
Королев Московской обл. 2 928 097,0 233 170,4 8,0
Кольцово Новосибирской обл. 273 578,0 13 087,4 4,8
Мичуринск Тамбовской обл. 1 097 815,0 120 458,0 11,0
Реутов Московской обл. 1 353 906,0 108 973,1 8,0
Фрязино Московской обл. 889 235,0 70 244,9 7,9
Петергоф (г. Санкт-Петербург) - 86 537,5 -
Пущино Московской обл. 529 663,0 26 842,6 5,1
Бийск Алтайского обл. 3 916 015,0 295 669,6 7,6
Троицк Московской обл. 924 976,0 48 209,9 5,2
Жуковский Московской обл. 1 964 530,0 137 685,4 7,0
Черноголовка Московской обл. 372 079,0 27 376,8 7,4
Протвино Московской обл. 728 286,0 49 545,4 6,8
Итого... 18 915 835,0 1 441 756,8 7,6
в самих муниципалитетах и росте доли средств государственной поддержки в расходах бюджетов данных городов. Практика показывает, что межбюджетные трансферты из федерального бюджета вносят значительный вклад в сохранение и развитие городской инфраструктуры. Динамика доли межбюджетных трансфертов в расходах наукоградов отражена в табл. 5.
Как видно, данные табл. 5 свидетельствуют о том, что доля межбюджетных трансфертов федерального бюджета на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктур наукоградов Российской Федерации в 2009 г. составила от 5 до 11 % в расходах бюджетов наукоградов. В среднем данный показатель составил 7,6 %.
Полагаем, что необходимо усилить целевую направленность государственной финансовой поддержки наукоградов, преимущественно по развитию инновационной инфраструктуры путем установления фиксированной доли федеральных средств, направляемых на развитие и поддержку инновационной инфраструктуры, а также с учетом приоритета строительства объектов социальной и инженерной инфраструктуры на территории наукограда, фактическое наличие которых не соответствует нормативам, установленным Правительством РФ.
Таким образом, действующая на сегодняшний день модель финансирования наукоградов имеет ряд недостатков. Существующая нормативная база привела к размыванию понятия наукоградов как территорий, ориентированных на получение научных
знаний, и их последующее внедрение в виде новых технологий. Так, например, действующее законодательство запрещает муниципалитетам направлять средства федерального бюджета на поддержку инновационных проектов. Кроме того, действующие нормы не позволяют эффективно организовать координацию и взаимодействие федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления наукоградов, так как ликвидирован программный принцип по разработке и утверждению комплексных программ развития муниципальных образований как наукоградов. Полагаем, что в целях совершенствования системы финансирования наукоградов и повышения их роли необходимо создание правового механизма, способствующего росту инновационной активности наукоградов.
Список литературы
1. Данные Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/ rosstatsite/main.
2. О статусе наукограда Российской Федерации: Федеральный закон от 07.04.1999 № 70-ФЗ (ред. от 27.12.2009).
3. Об утверждении Правил предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 22.12.2007 № 917 (ред. от 03.10.2009).
