CC BY
74
С. В. Сухих, А. Г. Горбачев, Ю. Б. Вершинин
ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРОЕКТОВ
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫХ ПАРТНЕРСТВ
В УСЛОВИЯХ МИРОВОГО ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА
Ключевые слова - государственно-частное партнерство (ГЧП), мировой финансовый кризис, инвестиции, источники финансирования. public private partnership (PPP), world
financial crisis, investments, financing sources.
В условиях мирового финансового кризиса возникают серьезные проблемы в поиске источников финансирования государственно-частных партнерств (ГЧП).
In the conditions of world financial crisis there are serious problems in search of sources of financing public private partnership (PPP) projects. The various countries of the world use different mechanisms for financing already existing projects.
Развивающийся со второй половины 2008 года мировой финансовый кризис, привел к необходимости выработки новых подходов ко многим финансовым и институциональным факторам, потребовал активизировать усилия по развитию перспективных форм взаимодействия государственных и частных структур в вопросах стимулирования инвестиционного развития. Одним из таких направлений может стать дальнейшее развитие государственно-частных партнерств (ГЧП).
Россия к настоящему времени не накопила достаточного опыта для выработки адекватной стратегии инвестиционного развития, поэтому немалый интерес может представлять зарубежный опыт в данной области. Многочисленные публикации в зарубежной деловой прессе могут дать основу для сравнительного анализа таких форм финансирования инвестиционной деятельности как государственно-частные партнерства и государственное финансирование [1].
Общие проблемы с финансированием ГЧП одинаковы практически у всех стран мира - катастрофическая ситуация с заимствованиями привела к резкому росту обслуживания уже накопленных долговых обязательств и сделала невозможным их реструктуризация в обозримой перспективе. Так, в недавнем отчете компании PriceWaterhouseCoopers о состоянии инфраструктурных финансов, при характеристике рынков заимствований использовался красноречивый глагол «высохли» (dried up). Общая оценка ситуации говорит о том, что желаемый уровень доступности кредитных ресурсов будет достигнут весьма не скоро [2].
Спад и кризис в кредитной сфере создают проблемы для существующих проектов ГЧП по двум основным причинам: во-первых, спад уменьшает потенциальный доход при использовании такого типа ГЧП как концессия (платные дороги и др.), делая, таким образом, трудновыполнимым процесс окупаемости первоначальных инвестиций и, во-вторых, увеличивает стоимость будущих заимствований из-за высокой стоимости обслуживания уже существующих проектов.
Такая ситуация в частности характерна для Испании, которая (как и Россия) в последние 5-6 лет переживала экономический бум в сфере строительства. Вовлеченность региональных и местных властей в долгосрочные 20-30 летние контракты на финансирование инфраструктурных объектов приводит к их неспособности в условиях кризиса сконцентрироваться на своих социальных обязательствах [3]. Autonomous Community of Madrid (региональное правительство) в таких непростых условиях сохранило достаточно высокую оценку рейтингового агентства Standard and Poor’s АА+, что отражает достаточно высокий уровень финансовой обеспеченности региона. При этом S&P отмечает, что доля стоимости обслуживания долга в региональном бюджете в 2010 году может составить от 60 до 75%, что неизбежно снизит возможность для маневра в области социальных расходов (Испания в настоящий момент имеет один из самых высоких уровней безработицы в ЕС - около 17% трудоспособного населения).
Однако нельзя забывать, что негативные оценки финансового положения региональных правительств могут быть и не связаны с реализацией проектов ГЧП - так безудержные заимствования «классическим» способом в основным на основе эмиссии облигационных займов привели к получению оценки selective default («выборочный дефолт») правительством Московской области тем же агентством в начале 2009 года [4].
Проекты ГЧП замораживаются или отменяются в силу проявления типичных кризисных явлений - спада деловой активности и введения режима общей экономии бюджетных расходов. К числу таких примеров можно привести полный отказ властей Ирландии от постройки тюрьмы на основах ГЧП и неопределенные перспективы со строительством метро в г. Дублине [5].
Словакия вынуждена была отложить на неопределенный срок планы реконструкции дорожной сети и строительства новых платных участков из-за срывов конкурсов со стороны бизнеса на реализацию проектов ГЧП [6].
В Канаде критике со стороны главного аудитора провинции Онтарио подверглись расходы на строительство больницы по схеме ГЧП. Представитель контрольных органов заявил, что подобное строительство (50 млн.долл.) могло бы оказаться более дешевым и без привлечения частного инвестора [7].
Большинство стран, в которых государственно-частное партнерство не является ключевым элементом инфраструктурного развития, решают проблемы с финансированием достаточно тривиальным способом - ухудшаются общие условия кредитования, повышается стоимость заемных источников для частного бизнеса, региональные и местные власти подвергают каждый новый проект гораздо более тщательной экспертизе.
Гораздо больший интерес представляет текущая ситуация в тех странах, где государственно-частное партнерство стало неотъемлемой частью экономического уклада -таких как Великобритания и Австралия. Данные страны (вместе с Канадой) долгое время возглавляли процесс внедрения государственно-частного партнерства, поэтому их действия и реакция могут дать значительный объем объективной информации о реальном положении дел в рассматриваемой сфере.
Родина «частной финансовой инициативы» (PFI) - Великобритания столкнулась с самым большим спадом в реализации новых проектов с 1997 года. Так за прошлый, 2008 год было подписано только 34 новых соглашений. Один из проектов строительства 11мильного участка автострады, утвержденный в январе 2009 года не может считаться проектом PFI в полной мере из-за преобладания в нем общественных средств - более 50% стоимости строительства профинансирует Европейский инвестиционный банк (EIB) [8].
Специалисты в области проектов ГЧП Великобритании отмечают тот факт, что существующая система финансирования проектов в значительной степени опиравшаяся на систему облигационных займов, уже не сможет в новых условиях выполнять свои функции. Их место должны занять банковские ссуды, но возможность их использования в проектах ограниченна из-за неблагоприятных параметров финансирования.
В ряде секторов, традиционно полагавшихся на схему PFI, в настоящее время налицо отсутствие каких-либо перспектив для дальнейшего развития. Спад ожидает сферы образования [9], здравоохранения, переработки отходов и вторичного сырья [10]. Национальная система здравоохранения Великобритании оказалась особенно в уязвимом положении - долгое время ввод в строй новых больниц осуществлялся за счет строительства частными инвесторами, в условиях расширения мирового финансового кризиса «плана Б» просто не оказалось [11].
По мнению Джона Тизарда (John Tizard), директора нового Центра партнерства общественных служб (Centre for Public Service Partnerships) при Бирмингемском университете, в обозримой перспективе может не найтись капитала, необходимого для финансирования новых проектов «частной финансовой инициативы». По его мнению, ситуация складывается таким образом, что при увеличении стоимости используемого капитала в проектах PFI может быть нарушено соотношение цены и качества, которое закладывалось в основу проектов [12]. В этих условиях становится возможным в качестве альтернативы рассмотреть возможность финансирования через схемы гарантированных правительством кредитов, облигаций и иных форм использования общественных финансов.
Австралия (в отличие от Великобритании) в свое время сделала ставку на широкое использование схем ГЧП в сфере дорожного строительства. Большие размеры страны потребовали значительных финансовых вложений, которые финансировались достаточно агрессивным способом через создание специальных инфраструктурных фондов, оперировавших на фондовых площадках. После начала спада на мировых рынках капитала, старая модель финансирования развалилась, поэтому стране необходимо будет изыскать порядка 800 млрд.долл. в ближайшее десятилетие на инфраструктурное строительство [13].
В области инфраструктурного строительства власти склонны отдавать приоритет традиционной модели, посредством займа средств непосредственно правительством с последующим объявлением тендеров на сравнительно простые строительные контракты. Строительные компании, являющиеся одной из заинтересованных сторон в данном процессе, поддерживают данные действия, поскольку не могут не учесть, что финансирование таких проектов не станет жизнеспособным без осуществления правительственных гарантий по получаемым частным сектором кредитам.
Финансовые проблемы частного оператора лондонского метрополитена компании Metronet по мнению ряда специалистов поставили под сомнение один из основополагающих принципов государственно-частного партнерства - разделение рисков проекта с частным сектором.
Одними из наиболее адекватных решений в условиях мирового финансового кризиса, стали действия французских властей, как по стимулированию создания новых партнерств, так и поддержке уже существующих. Сенат Франции в январе 2009 года принял ряд законодательных инициатив, позволяющих сделать более жизнеспособными действия правительства в данной сфере (plan de relance). План включает в себя меры по улучшению взаимодействия частных партнеров с банками, в частности разрешение на
утверждение проектов ГЧП на основе т.н. «приспосабливаемого финансирования» (adjustable financing), включающего возможность действовать на основе полученных от правительства авансов, ожидая улучшения ситуации на рынке заимствований [14].
Последний из приведенных примеров является наиболее показательным в контексте разрешения характерных для российской практики проблем между государством, частным бизнесом и банками.
Таким образом, обзор зарубежной практики с состоянием дел в финансировании проектов ГЧП можно обобщить следующим образом:
- сама форма государственно-частного партнерства хотя и оказалась достаточно уязвимой в ситуации глобального стресса для всей финансовой системы, но продолжает функционировать. Более значимые выводы о преимуществах и недостатках данной системы финансирования системы финансирования инфраструктурных и инновационных проектов можно будет сделать только спустя определенный промежуток времени - сейчас этому мешает «абберация близости»;
- наиболее уязвимыми оказались проекты долгосрочные и предусматривающие значительный объем финансирования. Сложившаяся ситуация продемонстрировала существенные изъяны, связанные с распределением рисков масштабных и долгосрочных проектов. Такой вывод является достаточно ценен для процесса построения системы государственно-частного партнерства в России, особенно учитывая докризисную склонность к гигантизму органов государственной власти;
- при разработке новых проектов ГЧП особое внимание стоит уделять фактору прогнозирования загрузки создаваемого объекта. Это обстоятельство особенно актуально для строительства платных автострад и других инфраструктурных объектов социального использования;
- государству необходимо приложить значительные усилия, чтобы «запустить маховик» проектов ГЧП в условиях отсутствия доступа частных компаний к дешевых источникам заимствований. Эти меры должны включать (помимо финансовых преференций) и значительный комплекс действий по законодательной поддержке бизнеса. Такие меры, на наш взгляд, не являются чрезмерными, особенно, учитывая те усилия, которые российское правительство прикладывает для развития малого предпринимательства в регионах.
Нежелание финансового руководства нашей страны и дальше увеличивать государственный долг и в то же время, стремление российских частных инвесторов получить гарантированный уровень возврата средств на вложенные инвестиции, могли бы привести к росту проектов ГЧП при условии нахождения разумного баланса интересов государственного и частного сектора.
Своевременная корректировка планов по развитию проектов государственночастного партнерства в нашей стране на современном этапе экономического развития позволит эффективнее использовать бюджетные и частные ресурсы и решить поставленные задачи по ускорению инновационного развития отечественной экономики.
Литература
1. Hall, David. A crisis for public-private partnerships (PPPs)?/ David Hall // January 2009. Public Services International Research Unit (PSIRU) www.psiru.org
2. Infrastructure Finance - surviving the Credit Crunch. December 2008. PriceWaterhouseCoopers. http://www.pwc.com/extweb/pwcpublications.nsf/docid/C52DBC4B72967788852574A90070B32F
3. S&P: Autonomous Community of Madrid Outlook Revised To Negative; 'AA+/A-1+' Ratings Affirmed. 23 December 2008. www.standardandpoors.com/ratingsdirect
4. S&P: Ratings History List: European Local And Regional Government Ratings Since 1975. January 8, 2009 www.standardandpoors.com/ratingsdirect
5. The Irish Times December 11, 2008 Public-private partnership scheme fails ; Irish Examiner January 7, 2009 Superprison plans hit by economic climate.
6. Transport Ministry drafts alternative to PPP highway projects. Slovak Spectator 7 Jan 2009. http://www.spectator.sk/articles/view/34022/ 10/transport_ministry_drafts_alternative_to_ppp_highway_ projects.html.
7. Daily Commercial news January 7, 2009. Auditor General makes recommendations regarding future public-private partnerships http://dcnonl.com/article/id31949.
8. Deal to upgrade Scottish roads is closed 'against all the odds' FT January 20 2009. http://www.ft.com/cms/s/0/f09be6da-e691-11dd-8e4f-0000779fd2ac.html.
9. Public Expenditure. 2008-09 HC 46 First Report
http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmselect/cmchilsch/46/46.pdf.
10. The Journal (Newcastle, UK) January 5, 2009 Monday. Cost Soars As Rot Sets In For Recycling.
11. Guardian 26 January 2009. Hospital projects at risk in PFI credit crisis, warns leaked memo.
12. John Tizard. The credit crunch hits PFII (Director at the Centre for Public Service Partnerships discusses the significant effects that the financial crisis has had on PFI projects). ProjectDataFile January 2009. http://www.projectdatafile.co.uk/feature_story.asp?id=63.
13. The Australian 06 January 2009. Infrastructure rethink needed as PPPs burn participants. http://www.theaustralian.news.com.au/story/0,25197,24876607-5014000,00.html
14. Yves-Thibault De Silguy: Le public a besoin du privé . Les Echos 12 janvier 2009.
© С. В. Сухих - канд. экон. наук, проректор по АХР и КС (административно-хозяйственной работе и капитальному строительству) Ульяновского госуд. ун-та; А. Г. Горбачев - ген. директор «Consulting Group Time-M» (г.Москва); Ю. Б. Вершинин - канд. экон. наук, доц. каф. финансов и кредита Ульяновского госуд. ун-та, [email protected].
