CC BY
136
ПРОБЛЕМЫ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ НА ЭТАПЕ ВОЗБУЖДЕНИЯ УГОЛОВНОГО ДЕЛА
THE PROBLEMS OF THE ACCESS TO JUSTICE AT THE STAGE OF INITIATION OF CRIMINAL PROCEEDINGS
УДК 347
А.Ю. УШАКОВ, И.А. АМЕНИЦКАЯ,
кандидат юридических наук , доцент кандидат юридических наук
(Нижегородская академия МВД России) (Российский государственный университет
7-umnik@rambler.ru правосудия)
amenickaya@mail.ru
A.YU. USHAKOV, N.A. AMENICKAYA,
candidate of law, associate professor candidate of law
(Nizhniy Novgorod academy of the Ministry (Russian State University of Justice) of the Interior of Russia)
Аннотация: в рамках реализации положений, определяющих деятельность на этапе возбуждения уголовного дела, все чаще возникают случаи, затрудняющие доступ граждан к правосудию, что делает данный этап судопроизводства объектом пристального внимания не только юридической общественности, но и представителей отдельных слоев гражданского общества Российской Федерации. В данной статье рассмотрены отдельные аспекты, затрудняющие доступ граждан к правосудию, возникающие на этапе возбуждения уголовного дела.
Ключевые слова: этап возбуждения уголовного дела, доследственная проверка, сообщение о преступлении, доступ к правосудию, процессуальные сроки, судебная защита нарушенного права.
Abstract: within the implementation of decrees determining the activity at the stage of initiation of criminal proceedings, the cases complicating people's access to justice appear more and more often. This fact makes this legal proceedings stage be an object of close not only legal community's attention but the attention of representatives of different parts of Russian society.
In this article several aspects complicating people's access to justice at the stage of initiation of criminal proceedings are depicted.
Keywords: the stage of initiation of criminal proceedings, investigation verification, message on a crime, access to justice, procedural terms, judicial protection of the violated right.
Доступ к правосудию гарантирован ст. 46, 52 Конституции РФ и является одним из фундаментальных в общей системе прав и свобод человека и гражданина.
Для реализации права каждого на свободный доступ к правосудию наиболее важен начальный этап уголовного судопроизводства, поскольку именно на нём выполняется ключевая роль «запускающего механизма» уголовно-процессуальной
деятельности. Следует также заметить, что от эффективности производства, законности и обоснованности решений, принятых на этом этапе, зависит судьба лиц, вовлеченных в уголовно-процессуальные отношения и желающих добиться справедливости, но в то же время именно на начальном этапе появляется множество факторов, затрудняющих либо блокирующих доступ граждан к правосудию.
Согласно позиции Верховного Суда, выраженной в Постановлении Пленума ВС №1 от 10.02.2009 года (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 23.12.2010 № 31, от 28.01.2014 № 2) «О практике рассмотрения судами жалоб в порядке ст. 125 УПК РФ» [1], к затрудняющим доступ граждан к правосудию отнесены действия (бездействия) либо решения должностных лиц, ограничивающие права граждан на участие в досудебном производстве по уголовному делу, которые создают гражданину препятствия для дальнейшего обращения за судебной защитой нарушенного права.
Изучение материалов судебной и следственной практики, отражающей нарушения прав пострадавших и иных граждан и организаций, вовлеченных в сферу уголовно-процессуальной деятельности на этапе возбуждения уголовного дела, позволило отнести к затрудняющим доступ граждан к правосудию следующие ситуации:
1. Укрытие сообщений о преступлениях от регистрации.
Несмотря на однозначное требование Уголовно-процессуального кодекса, межведомственного приказа «О едином учете преступлений» [2], соответствующих ведомственных приказов о безусловном принятии и рассмотрении всех поступающих сообщений о преступлении вне зависимости от полноты сообщаемых сведений и подследственности, имеется большой процент отказов в принятии сообщений о преступлениях или не регистрации сообщений о преступлениях, направленных органами предварительного расследования по подследственности.
В подобных случаях прокурор при осуществлении надзора [3] расценивает данные действия как укрытие сообщений о преступлении от регистрации. Так, по данным Генеральной прокуратуры только в подразделениях МВД России число выявляемых преступлений за 2014 и 2015 год, укрытых от учета, остается значительным. Подобные случаи достаточно ярко приведены в материалах Информационного письма Генеральной прокуратуры от 23.09.2015 года № 36-11-2015 «О состоянии прокурорского надзора в сфере соблюдения конституционных прав и свобод граждан в уголовном судопроизводстве», где указано, что органами МВД России допущено свыше 1 млн. нарушений уголовно-правовой регистрации. По каждому из приведенных фактов сокрытия преступления сотрудникам прокуратуры приходится проводить проверку, разбираться в конкретной ситуации и жестко привлекать виновных к ответственности, вплоть до уголовной [4].
2. Затягивание сроков вынесения итогового решения по результатам проверки сообщения о преступлении.
Согласно положениям ст. 144 УПК РФ проверка должна быть завершена не позднее 3-х суток со дня поступления сообщения о преступлении. Этот срок может быть продлен руководителем следственного органа (начальником органа дознания) по ходатайству соответственно следователя (дознавателя) до 10 суток, а при необходимости проведения документальных проверок, ревизий, судебных экспертиз, исследований документов, предметов, трупов, ОРМ - до 30 суток. Больше возможности продления сроков проверки законом не предусмотрено. Однако правоприменители, желая выиграть дополнительное время, выносят постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, понимая, что проверка проведена не полно и постановление об отказе будет отменено, соответственно, срок проверки продлен.
Так, нередки случаи, когда надзирающий прокурор, неоднократно отменяя постановление о возбуждении уголовного дела по тем основаниям, что проверкой не установлены обстоятельства, свидетельствующие о наличии в деяниях лица признаков преступления, каждый раз даёт возможность заново устанавливать срок предварительной проверки, а органы предварительного расследования, зная об этом «способе», весьма охотно им пользуются. Следует указать, что только в первом полугодии 2015 года прокурорами отменено более 50 тыс. постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела (данные приведены из вышеуказанного Информационного письма Генеральной прокуратуры РФ от 23.09.2015 года № 36-11-2015).
Кроме того, нередко бывают случаи, когда и сами органы предварительного расследования выходят с ходатайством к надзирающему прокурору об отмене решений об отказе в возбуждении уголовного дела в целях продолжения проверки по соответствующим материалам.
Проблема в данном случае связана с установлением рациональных сроков проверки сообщения о преступлении, и, как нам представляется, является дискуссионной. С одной стороны, длительный срок проверки (возможность продления его до 10 или 30 суток) приводит к потере доказательственной информации при затягивании решения о начале официального расследования, в то же время закрепленный в УПК срок проверки в некоторых случаях явно недостаточен для принятия обоснованного решения об отказе или возбуждении уголовного дела. Для разрешения вопроса о сроках проверки считаем возможным согласиться с мнением С.А. Грачева и К.С. Част-нова, предлагающих закрепить в УПК РФ проведение проверки сообщения о преступлении в разумный срок [5, с. 30-31].
Проблема затягивания сроков вынесения итогового решения в стадии возбуждения уголовного дела имеется и в том случае, когда следователь, проводивший проверку, и надзирающий прокурор имеют различное мнение об оценке полученных данных. Отменяя решения следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, прокурор предписывает провести дополнительную проверку, следователи вновь отказывают в возбуждении уголовного дела, прокуроры опять данное решение отменяют и «возвращают следователю в духе своеобразного «пинг-понга». Совершенно верно эту ситуацию отмечает Л.В. Головко, указывая, что в настоящее время в российском досудебном производстве «нет лица, наделенного подлинной процессуальной властью, обеспечивающей движение уголовного дела, в том числе в условиях расхождения правовых позиций между различными представителями государства [6, с. 9-16]», а это кроме всего прочего и вопрос объема надзорных полномочий прокурора на досудебном производстве.
Изучение материалов доследственных проверок и уголовных дел, находящихся в производстве ГСУ ГУ МВД России по Нижегородской области (а это более 50 материалов доследственных проверок и более 50 материалов уголовных дел), позволило прийти к выводу о том, что требует своего разрешения и проблема нарушения сроков проверочной деятельности в том случае, когда предварительную проверку проводит орган дознания, направляя затем материалы проверочной деятельности следователю для возбуждения уголовного дела. Получив от сотрудников органа дознания такие материалы, следователь согласно закону (ст. 145 УПК РФ) должен принять решение о возбуждении уголовного дела либо об отказе в этом. Однако часто в представленных органом дознания материалах не содержится достаточного основания для принятия того или иного решения, а срок проверки, установленный законом, закончился. На практике такие материалы возвращаются следователем обратно с соответствующими указаниями для дополнительного получения информации. Однако такой вариант решения предусмотрен только ведомственными приказами и лишь в том случае, когда органами дознания поводится не официальная проверка, в порядке ст. 144 УПК РФ, а оперативно-розыскное документирование до регистрации информации о преступлении. О подобной ситуации один из авторов подробно говорил в ранее опубликованной статье [7, с. 6-8]. По нашему мнению, в данном случае требуется регламентация этого вопроса в одном из нормативно-правовых актов либо соответствующее официальное разъяснение.
3. Фальсификация результатов проверки сообщений о преступлениях.
Желание не портить статистические данные показателями нераскрытых дел (так называемыми «глухарями») диктует практикам способы укрытия реальной информации о преступлениях. К сожалению, на практике известны довольно частые случаи фальсификации информации в ходе предварительной проверки сообщений о преступлениях и вынесение решений об отказе в возбуждении уголовного дела. В период с 2015 по 2016 г. авторами было проведено интервьюирование 117 сотрудников органов дознания (участковых, дознавателей, оперативных сотрудников) Нижегородской, Кировской, Самарской области, республик Мордовии, Чувашии, Марий Эл. В результате проведенного интервьюирования 95 сотрудников органов дознания сообщили о том, что в их практике имели случаи фальсификации информации, полученной в ходе предварительной проверки сообщений о преступлениях для принятия решений об отказе в возбуждении уголовного дела.
Гораздо проще, по мнению практиков, исказить, укрыть информацию до официального производства по уголовному делу. Действительно, законодатель, несмотря на то, что ввел уголовную ответственность за фальсификацию результатов оперативно-розыскной деятельности (ч. 4 ст. 303 УК РФ), не предусматривает ответственности должностных лиц по фальсификации сведений в ходе доследственной проверки, такие действия не попадают под действие ст. 303 УК РФ. Кроме того, в ходе проверки гораздо проще получить «нужную» информацию от лиц с неопределенным процессуальным статусом, то есть не несущих ответственности за дачу ложных показаний. Это является и проблемой получения достоверных доказательств на этапе проверочной деятельности, и возможности использования их в дальнейшем производстве по делу (ч. 1.2 ст. 144 УПК РФ), особенно в сокращенных производствах (дознании).
4. Ограничение прав участников предварительной проверки в связи с неопределенностью их статуса.
Неопределенность статуса лиц, вовлеченных в сферу процессуальной проверочной деятельности, влечет ограничение, нарушение их прав, в том числе и на доступ к правосудию. Так, с трудом решается на практике вопрос возможности ознакомления заинтересованных лиц с материалами проверки (о данном обстоятельстве авторам сообщили более 60 сотрудников органов дознания (участковых, дознавателей, оперативных сотрудников Нижегородской, Кировской, Самарской областей, республик Мордовии, Чувашии, Марий Эл в результате проведенного ими интервьюирования в период с 2015 по 2016 г.), несмотря на соответ-
ствующее положение ведомственного приказа, утверждающего инструкцию о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях. Раздел УПК РФ, регулирующий возбуждение уголовного дела, не содержит положений, предусматривающих право заявителя на ознакомление с материалами предварительной проверки, поскольку законом не установлен официальный правовой статус заявителя как участника уголовного судопроизводства, отсутствуют положения, раскрывающие перечень его прав и обязанностей. Регламентация прав и обязанностей заявителя в большей степени носит так называемый собирательный характер. Например, в соответствии с позицией Конституционного Суда РФ право заявителя на ознакомление с материалами проверки следует признавать непосредственно действующим [8, с. 13-20]. Однако при всех условиях должны соблюдаться установленные пределы ограничения такого права, обусловленные содержанием информации, что непосредственно должно быть отражено в соответствующем федеральном законе. Таким образом, следует признать право заявителя на ознакомление с материалами предварительной проверки уже только в той части, в которой они были положены в основу принятия юридического решения публичных органов уголовного преследования при проверке заявления.
Необходимо также отметить неопределенность правового статуса лица, в отношении которого ведется проверка. Законодатель указывает на право такого лица иметь защитника (п. 6 ч. 3 ст. 49 УПК РФ). Однако законом не регламентируется возможность реализации этим лицом и других прав, таким образом, ограничивая его в праве на заявление отводов, представление доказательств, ознакомление с материалами проверочных действий и, соответственно, обжалование непредставления этих возможностей. Решением этих вопросов может быть законодательное закрепление статуса заявителя, а также лица, в отношении которого проводятся проверочные действия, и предоставление права заинтересованным лицам обжаловать промежуточные решения, выносимые на этой стадии.
5. Несоответствие субъекта юрисдикции при приёме сообщения о преступлении по делам частного обвинения.
УПК РФ, применительно к заявлениям частного обвинения, определяет, что одним из необходимых его атрибутов является требование об обязательном адресате - мировом судье. В органах внутренних дел при приеме заявлений от граждан руководствуются аналогией закона и ориентируются на содержание заявления по делам частного
обвинения, предлагая указать в качестве адресата руководителя ОВД. При этом сотрудники полиции обязаны принять и проверить любое обращение, в том числе и с признаками преступления по делу частного обвинения, и выяснив, что оно им не подследственно, направить мировому судье (п. 3 ч. 1 ст. 145 УПК РФ). Получив такое заявление, мировой судья разрешить его не может, поскольку оно адресовано не ему, а руководителю органа внутренних дел. Обнаружив отсутствие в поводе к возбуждению уголовного дела указания на наименование суда, в который оно подается (п. 1 ч. 5 ст. 318 УПК РФ), мировой судья принимает решение о возвращении его лицу, подавшему заявление. Гражданин вынужден еще раз обращаться с заявлением, но на этот раз уже непосредственно к мировому судье. Все это существенно ограничивает доступ граждан к правосудию и необоснованно увеличивает срок рассмотрения и разрешения сообщений о преступлении.
Перечень проблем, существующих на стадии возбуждения уголовного дела и в целом затрудняющих доступ к правосудию, не позволяет обойти вниманием вопросы возможности ее трансформации или вообще необходимости существования. Дискуссии по этому поводу давно ведутся среди ученых-процессуалистов. Аргументами сторонников сохранения стадии является необходимость предварительной проверки информации прежде начала уголовного преследования и применения принуждения, ограждение граждан от произвольного уголовного преследования правоохранительных органов [9; 10]. Противники сохранения стадии указывают на ограничение процессуальных возможностей доказывания на этом этапе, что мешает оперативности и эффективности раскрытия «по горячим следам» [11, с. 16-20; 12, с. 7-10; 13].
С нашей точки зрения, полностью отказываться от проверочной деятельности, конечно, невозможно, а барьер между процессуальной и непроцессуальной деятельностью в уголовном процессе может быть снят только после четкого разграничения полицейских и юстиционных функций между ведущими субъектами на досудебном производстве.
В настоящее время законодатель, учитывая аргументы сторон, вводит изменения в регламентацию стадии возбуждения уголовного дела, позволяющие, с одной стороны, формировать доказательства с помощью солидного перечня следственных действий, с другой - использовать информацию, полученную в ходе проверки в качестве доказательств [14], то есть происходит постепенное размывание границ между стадиями возбуждения уголовного дела и предварительного расследования.
К чему это приведет, покажет время и практика применения соответствующих положений закона.
Литература
1. Постановление Пленума ВС № 1 от 10.02.2009 года (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 23.12.2010 № 31, от 28.01.2014 № 2) «О практике рассмотрения судами жалоб в порядке ст. 125 УПК РФ» [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online
2. Межведомственный приказ Генпрокуратуры РФ, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29 декабря 2005 года. №39/1070/1021/253/780/353/399 «О едином учете преступлений» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант».
3. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 05.09.2011 № 277 (в ред. от 08.06.2015 г.) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешений сообщений о преступлениях в органе дознания и предварительного следствия» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант».
4. Расширенное заседание коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации на тему: «Об итогах работы органов прокуратуры в 2014 году и задачах по повышению эффективности прокурорского надзора и обеспечению законности в 2015 году» [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://procrf.ru/news/301810-v-generalnoy-prokurature-rf.html
5. Грачев С.А., Частнов К.С. О «разумных сроках» предварительной проверки сообщения об экономическом преступлении // Следователь. 2008. № 4. С. 30-31.
6. Головко Л.В. Архетипы досудебного производства, возможные перспективы развития отечественного предварительного следствия // Уголовное судопроизводство. 2014. № 2. С. 9-16.
7. Ушаков А.Ю. О ситуации, ограничивающей право на участие в досудебном производстве // Адвокатская практика. 2012. № 2. С. 6-8.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февр. 2000 г. № 3-П. «По делу о проверке конституционности п. 2 ст. 5 федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой Б.А. Кехмана» // ВКС РФ. 2000. № 3. С. 13-20.
9. Стельмах В.Ю. К вопросу о необходимости сохранения стадии возбуждения уголовного дела [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://academy-skrf.ru/science/forums/21.03.14-%D1%87.1.pdf
10. Цветков Ю.А. Возбуждение уголовного дела в координатах [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://academy-skrf. ru/science/forums/21.03.14-%D1%87.1.pdf
11. Володина Л. М. Проблемы и противоречия стадии возбуждения уголовного дела // Вестник криминалистики. 2010. № 3 (35). С. 16-20.
12. Гаврилов Б.Я. Реалии и мифы возбуждения уголовного дела // Уголовное судопроизводство. 2010. № 2. С. 7-10.
13. Александров А.С., Грачев С.А. Проект нового порядка открытия уголовного расследования по сообщению о преступлении [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://e.ugpr.ru/article.aspx?aid=397047
14. Федеральный закон от 4.03.2013 № 23-ФЗ «О внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» // Российская газета. 2013. 6 марта.
= References =
1. Decision of Plenum SS №1 from 10.02.2009 (in reduction of Decisions of Plenum of Supreme Court of Russian Federation from 23.12.2010 № 31, from 28.01.2014 № 2) «About practice of consideration by the courts of complaints in order of item 125 of code of criminal procedure of Russian Federation» // URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online
2. Interdepartmental order of general Prosecution of Russian FEDERATION, Ministry of Internal Affairs of Russia, Ministry of Emergency Situations of Russia, Ministry of justice of Russia, Federal Security Service of Russia, Ministry of economic development of Russia, Federal Drug Control Service of Russian Federation from December, 29, 2005. №39/1070/1021/253/780/353/399 «About the single account of crimes» / certificate-legal system «Garant».
3. The order of the general Prosecutor of Russian Federation from 05.09.2011 № 277 (in reduction from 08.06.2015) «About organization of directorate of public prosecutions after execution of laws at a reception, registration and permissions of reports about crimes in the organ of inquest and preliminary investigation» / certificate-legal system «Garant».
4. An extended meeting of the college of the General prosecution of Russian Federation on a topic: «About balances of the work of organs of office of public prosecutor in 2014 and tasks on the increase of efficiency of directorate of public prosecutions and providing of legality in 2015» // URL: http://procrf.ru/news/301810-v-generalnoy-prokurature-rf.html
5. Grachev S., Chastnov K. About the «reasonable terms» of preliminary verification of report about an economic crime // Investigator. 2008. № 4. P. 30-31.
6. Golovko L. Archetype of pre-trial production, possible prospects of development of domestic preliminary investigation // The Criminal trial. 2014. № 2. P. 9-16.
7. Ushakov A. About the situation, limiting a right on participating in a pre-trial production // Advocate practice. 2012. № 2. P. 6-8.
8. The decision of Constitutional Court of Russian Federation from 18.02.2000 №3-P. «In business about verification of constitutionality point 5.2 of the federal law «About public prosecution of Russian Federation» in connection with the complaint of B. Kekhman» // Russian Aerospace Forces. 2000. № 3. P. 13-20.
9. Stelmakh V. To the question about the necessity of maintenance of the stage of initiation of criminal proceedings // URL: http:// academy-skrf.ru/science/forums/21.03.14-%D1%87.1.pdf
10. Cvetkov U. initiation of criminal proceedings in coordinates // URL: http://academy-skrf.ru/science/forums/21.03.14-%D1%87.1.pdf
11. Volodina L. The problems of contradiction of the stages of initiation of criminal proceedings // Announcer of criminalistics. 2010. № 3 (35). P. 16-20.
12. Gavrilov B. Realities and myths of initiation of criminal proceedings // The Criminal trial. 2010. № 2. P. 7-10.
13. Alexandrov A., Grachev S. A project of new order of opening of criminal investigation according to the report about a crime // URL: http://e.ugpr.ru/article.aspx?aid=397047
14. Federal law from 4.03.2013 № 23 «About making alteration in the articles 62 and the 303 of the Criminal code of Russian Federation and the code of criminal procedure of Russian Federation» // The Russian newspaper. 2013. March, 6.
(статья сдана в редакцию 29.04.2016)
- Проблемы правоохранительной деятельности 3'16
40
