Проблемные вопросы реализации Федерального закона от 25 ноября 2013 г. № з13-ф3 «о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Текст научной статьи по специальности «Право»

В.В. Зиновьев*

Проблемные вопросы реализации Федерального закона от 25 ноября 2013 г. № 313-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Аннотация. В статье рассматриваются положения Федерального закона от 25 ноября 2012 г. № 313-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», наделившие суд полномочиями направления лиц, допускающих немедицинское потребление наркотиков, на диагностику, профилактические мероприятия, лечение от наркомании и (или) медицинскую и (или) социальную реабилитацию в рамках рассмотрения дел об административных правонарушениях. На основании проведенного анализа нормативной и эмпирической базы сделаны выводы о наличии пробелов в действующем законодательстве в части неопределенности срока обращения лица в медицинскую организацию или учреждение социальной реабилитации, по истечении которого оно может быть привлечено к ответственности по ст. 6.9.1 КоАП РФ, и даны конкретные предложения по их восполнению.

Ключевые слова: наделение суда полномочиями, реабилитация, немедицинское потребление наркотиков, административное правонарушение.

В Докладе Международного комитета по контролю за наркотиками за 1993 г. указывается: «имеющиеся данные свидетельствуют о том, что устранение какого-либо одного наркотика из сферы торговли ведет не к ликвидации проблемы наркомании, а лишь к переориентации на другие наркотики или вещества, являющиеся предметом злоупотребления. Следовательно, без усилий по сокращению незаконного спроса на наркотики меры, направленные на сокращение их незаконного предложения, позволят добиться лишь временных успехов». Там же отмечается, что «ключевыми элементами стратегий сокращения спроса являются лечение и реабилитация наркоманов»1.

Законодательство зарубежных стран, регламентирующее вопросы лечения и реабилитации наркозависимых, побуждения их к избавлению от пагубной привычки, а также опыт его правоприменения исследовался многими авторами

(например, А.В. Звоновым2, А.В. Федоровым3, Н.В. Щедриным4).

Кроме того, ранее нами были исследованы вопросы деятельности наркосудов в США5 и принципы побуждения к отказу от наркотиков в зарубежных странах6.

14 февраля 2012 г., выступая на совещании председателей Верховных судов республик, областных

1 Федоров А.В. Незаконный оборот наркотиков: глобальные тенденции и проблемы: сб. докладов Международного комитета по контролю за наркотиками. М. 2007. С. 26-27, 29.

2 См.: Звонов А.В. Влияние зарубежного законодательства на формирование института отсрочки отбывания наказания больным наркоманией в России // Международное уголовное право и международная юстиция. 2014. № 1. С. 11-13.

3 См.: Федоров А.В. Взаимосвязь незаконного потребления наркотиков и их незаконного оборота // Наркоконтроль. 2013. № 3. С. 5-13.

4 См.: Щедрин Н.В. О принудительном лечении лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией// Наркоконтроль. 2013. № 2. С. 11-13.

5 См.: Зиновьев В.В., Пенкин С.В. Организационные вопросы реабилитации лиц, страдающих наркоманией и алкоголизмом: опыт деятельности специализированных судов по наркотикам США и предложения по его внедрению // Наркоконтроль. 2010. № 4. С. 28-37.

6 См.: Зиновьев В.В. Принципы побуждения к отказу от потребления наркотиков в законодательстве зарубежных стран // К 10-летию ФСКН России. Новое законодательство и вопросы правоприменительной практики в борьбе с наркопреступностью: материалы всерос. науч.-практ. конф. (Москва, 26 ноября 2012 г.) / под. ред. В.П. Иванова. М., 2013. С. 203-210.

© Зиновьев В.В., 2014

* Зиновьев Валерий Владимирович — заместитель руководителя международно-правового департамента — начальник Договорно-правового управления, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков.

[elena24sm@list.ru]

101990, Россия, г. Москва, ул. Маросейка, д. 12.

и равных им судов РФ, директор ФСКН России В.П. Иванов констатировал, что «150 тысяч человек ежегодно привлекаются к административной ответственности за нарушения в сфере незаконного оборота наркотиков и, в большинстве случаев, — только штрафуются без направления на лечение от болезненного пристрастия к их потреблению. Очевидно, что действующая выжидательно-попустительская логика права, ведущая к карательной практике государства, сегодня не решает задачу воспрепятствования наркомании и спросу на наркотики. Мы должны исходить из того, чтобы каждому человеку, оказавшемуся втянутым в процесс незаконного оборота наркотиков в силу наличия у него наркозависимости, совершившему незначительное правонарушение, обеспечить, путем изменения логики права, шанс на жизнь полноценную и достойную».

Для решения этой задачи Государственной Думой Федерального Собрания РФ был принят вступивший в законную силу 25 мая 2014 г. Федеральный закон от 25 ноября 2012 г. № 313-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»7.

Ст. 4 указанного Федерального закона внесены изменения в КоАП РФ. В частности, ст. 4.1 КоАП РФ дополнена ч. 2.1, которой установлено, что при назначении административного наказания за совершение административных правонарушений в области законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах лицу, признанному больным наркоманией либо потребляющему наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача, суд может возложить на такое лицо обязанность пройти диагностику, профилактические мероприятия, лечение от наркомании и (или) медицинскую и (или) социальную реабилитацию, в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача.

Контроль за исполнением такой обязанности осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ.

Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2014 г. № 484 «Об установлении Порядка контроля за исполнением лицом возложенной на него при назначении административного наказания судом обязанности пройти диагностику, профилактические мероприятия, лечение от наркомании и (или) медицинскую и (или) социальную реабилитацию в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача»8 уста-

7 Федеральный закон от 25 ноября 2012 г. № 313-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 48. Ст. 6161.

8 Постановление Правительства РФ от 28 мая 2014 г. № 484 «Об установлении Порядка контроля за исполнением лицом

возложенной на него при назначении административного на-

новлен механизм контроля за лицами, исполняющими решение суда о прохождении ими диагностики, профилактических мероприятий, лечения от наркомании и (или) медицинской и (или) социальной реабилитации.

Обязанность по осуществлению такого контроля возложена на органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Кроме того, указанным Федеральным законом от 25 ноября 2012 г. № 313-ФЗ КоАП РФ дополнен новой ст. 6.9.1 «Уклонение от прохождения диагностики, профилактических мероприятий, лечения от наркомании и (или) медицинской и (или) социальной реабилитации в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача», в соответствии с которой за уклонение от прохождения лечения от наркомании или медицинской и (или) социальной реабилитации лицом, освобожденным от административной ответственности, в соответствии с примечанием к ст. 6.9 КоАП РФ, либо за уклонение от прохождения диагностики, профилактических мероприятий, лечения от наркомании и (или) медицинской и (или) социальной реабилитации лицом, на которое судом возложена обязанность пройти диагностику, профилактические мероприятия, лечение от наркомании и (или) медицинскую и (или) социальную реабилитацию, в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, установлена административная ответственность в виде административного штрафа в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей или административный арест на срок до тридцати суток.

Исходя из примечания к ст. 6.9.1 КоАП РФ, лицо считается уклоняющимся от прохождения диагностики, профилактических мероприятий, лечения от наркомании и (или) медицинской и (или) социальной реабилитации, в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, если оно не посещает или самовольно покинуло медицинскую организацию или учреждение социальной реабилитации либо не выполнило более двух раз предписания лечащего врача.

Обобщенные данные судебной практики по применению Федерального закона от 25 ноября 2012 г. № 313-ФЗ, а также деятельности органов наркоконтроля при реализации своих полномочий в рамках постановления Правительства РФ от 28 мая 2014 г. № 484 приведены в приложении к статье и показывают следующее.

В период с 25 мая по 25 июня 2014 г. органами наркоконтроля по факту употребления наркотических средств или психотропных веществ без наказания судом обязанности пройти диагностику, профилактические мероприятия, лечение от наркомании и (или) медицинскую и (или) социальную реабилитацию в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 22. Ст. 2889.

значения врача в суды было направлено 1872 протокола об административном правонарушении.

Судами по итогам рассмотрения указанных дел было принято 250 решений о возложении обязанности пройти диагностику, профилактические мероприятия, лечение от наркомании и (или) медицинскую и (или) социальную реабилитацию.

Низкий процент (13,35%) судебных решений, принятых по ч. 2.1 ст. 4.1 КоАП РФ, может быть обусловлен многими факторами.

Такими, например, как отсутствие развитой сети наркодиспансеров.

Данные, представленные в формах федерального статистического наблюдения, свидетельствуют о том, что в 2012 г., по сравнению с 2011 г., в наркологической службе произошли существенные изменения. Продолжилось, как и в предыдущие годы, сокращение числа наркологических диспансеров — со 117 до 101 (почти на 14%), а также числа наркологических диспансеров, имеющих стационарные отделения, — со 109 до 94 (также на 14%). Уменьшилось число учреждений, имеющих в своем составе наркологические отделения и кабинеты (с 1847 до 1827). При этом в 2012 г. произошло трехкратное уменьшение плановой мощности наиболее доступных для населения наркологических подразделений, развернутых в учреждениях муниципального уровня (с 386 до 125 посещений в смену соответственно)9.

Анализ и изучение причин указанной ситуации должны явиться темой отдельного рассмотрения.

При этом в рамках настоящего исследования представляется целесообразным остановиться на изучении следующего вопроса.

В ходе мониторинга 250 вынесенных судебных решений был выявлен пробел в правовом регулировании по сути нового для современной России уголовно-правового инструмента побуждения к лечению наркозависимых.

Суть пробела заключается в следующем.

Вступивший в законную силу Федеральный закон от 25 ноября 2012 г. № 313-ФЗ не содержит указания, в какой именно срок лицо, в отношении которого судом вынесено решение об обязанности пройти диагностику, профилактические мероприятия, лечение от наркомании и реабилитацию, в связи с потреблением наркотиков без назначения врача, обязано обратиться в медицинскую организацию или учреждение социальной реабилитации.

По нашему мнению, не отвечает на этот вопрос и КоАП РФ.

В соответствии со ст. 31.2 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами мест-

ного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами и подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу.

Согласно ст. 31.1 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении по общему правилу вступает в законную силу после истечения срока (10 суток), установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано.

При указанных обстоятельствах, в отсутствие нормы о сроке обращения в медицинскую организацию или учреждение социальной реабилитации, можно смоделировать ситуацию, при которой суд, вынося решение, в соответствии с ч. 2.1 ст. 4.1 КоАП РФ, не указывает этот срок, а сотрудники органов наркоконтроля, руководствуясь ст. 31.1, 31.2, 6.9.1 КоАП РФ, имеют право привлечения лица к административной ответственности на следующий день с момента вступления постановления по делу об административном правонарушении в законную силу.

При этом указанная ситуация будет связана «не столько с недостаточным уровнем профессионализма правоприменителей, сколько с неясностью и неточностью самого закона. Поэтому подобное положение приводит к его произвольному толкованию и, соответственно, к произвольному применению. При этом нарушается важнейший конституционный принцип: равенство всех перед законом и судом»10.

С учетом вышеизложенного, по нашему мнению, необходимо проработать вопрос о внесении изменений в КоАП РФ в части определения срока обращения лица в медицинскую организацию или учреждение социальной реабилитации, по истечении которого оно может быть привлечено к ответственности по ст. 6.9.1 КоАП РФ.

Представляется возможным указанный правовой пробел восполнить дополнением ст. 29.10 «Постановление по делу об административном правонарушении» КоАП РФ нормой, в соответствии с которой судья при вынесении постановления, связанного с возложением обязанности пройти диагностику, профилактические мероприятия, лечение от наркомании и (или) медицинскую и (или) социальную реабилитацию, в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, решает вопрос об установлении такого срока.

Необходимо подчеркнуть, что действие Федерального закона от 25 ноября 2012 г. № 313-ФЗ по своему временному промежутку очень незначительно, поэтому дальнейшее исследование уголовно-правового инструмента побуждения наркозависимых к лечению, несомненно, представляет как научный, так и практический интерес.

9 См.: Основные показатели деятельности наркологической службы в Российской Федерации в 2011-2012 гг. (статистический сборник). URL: http//www.nncn.ru/2_525.html

10 Мелехин А.В. Теория государства и права: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. // СПС «Консультант Плюс».

Приложение

Реализация Федерального закона от 25 ноября 2013 г. № 313-ФЗ

Наименования территориальных органов ФСКН России Количество административных правонарушений, направленных в суд по ст. 6.9 и 20.20 КоАП РФ Принято решений судами в порядке ч. 2.1 ст 4.1 КоАП РФ %

25.05-26.06

Российская Федерация 1 872 250 13,35%

Центральный федеральный округ 422 73 17,30%

Белгородская область 37 0 0,00%%

Брянская область 26 6 23,08%

Владимирская область 12 2 16,67%

Воронежская область 51 2 3,92%

Ивановская область 21 1 4,76%

Калужская область 28 0 0,00%

Костромская область 11 0 0,00%

Курская область 22 1 4,55%

Липецкая область 31 0 0,00%

Московская область 49 2 4,08%

Орловская область 19 6 31,58%

Рязанская область 45 31 68,89%

Смоленская область 26 0 0,00%

Тамбовская область 0 0 0,00%

Тверская область 14 14 100,00%

Тульская область 16 8 50,00%

Ярославская область 0 0 0,00%

г. Москва 14 0 0,00%

Северо-Западный ФО 249 2 0,80%

Республика Карелия 45 0 0,00%

Республика Коми 37 0 0,00%

Архангельская область 0 0 0,00%

Вологодская область 30 0 0,00%

Калининградская область 15 0 0,00%

Мурманская область 19 1 5,26%

Новгородская область 16 0 0,00%

Псковская область 16 1 6,25%

г. Санкт-Петербург 71 0 0,00%

Южный ФО 178 39 21,91%

Краснодарский край 6 6 100,00%

Астраханская область 9 9 100,00%

Волгоградская область 90 4 4,44%

Ростовская область 73 20 27,40%

Северо-Кавказский ФО 54 18 33,33%

Республика Дагестан 4 4 100,00%

Республика Ингушетия 6 6 100,00%

Кабардино-Балкарская Респ. 23 0 0,00%

Карачаево-Черкесская Респ. 0 0 0,00%%

Северная Осетия — Алания 15 2 13,33%

Чеченская Республика 0 0 0,00%

Ставропольский край 6 6 100,00%

Приволжский ФО 386 31 8,03%

Республика Башкортостан 73 0 0,00%

Республика Марий-Эл 10 0 0,00%

Республика Мордовия 24 0 0,00%

Республика Татарстан 69 7 10,14%

Удмуртская Республика 8 0 0,00%

Чувашская Республика 7 0 0,00%

Пермский край 48 6 12,50%

Кировская область 20 0 0,00%

Нижегородская область 59 5 8,47%

Оренбургская область 0 0 0,00%

Пензенская область 13 13 100,00%

Самарская область 22 0 0,00%

Саратовская область 22 0 0,00%

Ульяновская область 11 0 0,00%

Уральский ФО 152 23 15,13%

Курганская область 19 6 31,58%

Свердловская область 53 5 9,43%

Тюменская область 43 0 0,00%

Челябинская область 2 2 100,00%

Ханты-Мансийский АО — Югра 22 0 0,00%

Ямало-Ненецкий АО 13 10 76,92%

Сибирский ФО 389 63 16,20%

Республика Бурятия 75 1 1,33%

Республика Тыва 14 0 0,00%

Республика Хакасия 0 0 0,00%

Алтайский край 74 11 14,86%

Забайкальский край 38 32 84,21%

Красноярский край 40 0 0,00%

Иркутская область 46 11 23,91%

Кемеровская область 37 4 10,81%

Новосибирская область 7 0 0,00%

Омская область 17 0 0,00%

Томская область 41 4 9,76%

Дальневосточный ФО 42 1 2,38%

Республика Саха (Якутия) 0 0 0,00%

Камчатский край 0 0 0,00%

Приморский край 0 0 0,00%

Хабаровский край lo o 0,00//

Амурская область 27 1 3,70/

Магаданская область Б o 0,00//

Сахалинская область o o 0,00//

Крымский ФО o o 0,00//

Республика Крым o o 0,00//

Библиография:

1. Звонов A.B. Bлияние зарубежного законодательства на формирование института отсрочки отбывания наказания больным наркоманией в России II Международное уголовное право и международная юстиция. 2014. № 1. С. 11-13.

2. Зиновьев B.B., Пенкин CB. Организационные вопросы реабилитации лиц, страдающих наркоманией и алкоголизмом: опыт деятельности специализированных судов по наркотикам СШЛ и предложения по его внедрению II Наркоконтроль. 2010. № 4. С. 28-37.

3. Зиновьев B.B. Принципы побуждения к отказу от потребления наркотиков в законодательстве зарубежных стран II К 10-летию ФСКН России. Новое законодательство и вопросы правоприменительной практики в борьбе с наркопреступностью: материалы всерос. науч.-практ. конф., (Москва, 26 ноября 2012 г.) I под. ред. B.a Иванова. М., 2013. С. 203-210.

4. Мелехин A.B. Теория государства и права: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009 II СПС «Консультант Плюс».

5. Федоров A.B. Bзаимосвязь незаконного потребления наркотиков и их незаконного оборота II Наркоконтроль. 2013. № 3. С. 5-13.

6. Федоров A.B. Незаконный оборот наркотиков: глобальные тенденции и проблемы: сб. докладов Международного комитета по контролю за наркотиками. М., 2007. 296 с.

7. Щедрин Н^. О принудительном лечении лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией II Наркоконтроль. 2013. № 2. С. 11-13.

References (transliteration):

1. Zvonov A.V. Vliyanie zarubezhnogo zakonodatel'stva na formirovanie instituta otsrochki otbyvaniya nakazaniya bol'nym narkomaniei v Rossii II Mezhdunarodnoe ugolovnoe pravo i mezhdunarodnaya yustitsiya. 2014. № 1. S. 11-13.

2. Zinov'ev V.V., Penkin S.V. Organizatsionnye voprosy reabilitatsii lits, stradayushchikh narkomaniei i alkogolizmom: opyt deyatel'nosti spetsializirovannykh sudov po narkotikam SShA i predlozheniya po ego vnedreniyu II Narkokon-trol'. 2010. № 4. S. 28-37.

3. Zinov'ev V.V. Printsipy pobuzhdeniya k otkazu ot potrebleniya narkotikov v zakonodatel'stve zarubezhnykh stran II K 10-letiyu FSKN Rossii. Novoe zakonodatel'stvo i voprosy pravoprimenitel'noi praktiki v bor'be s narkoprestupnost'yu: materialy vseross. nauch.-prakt. konf. (Moskva,26 noyabrya 2012 g.) I pod. red. V.P. Ivanova. M., 2013. S. 203-210.

4. Melekhin A.V. Teoriya gosudarstva i prava: ucheb. 2-e izd., pererab. i dop. 2009II SPS «Konsul'tant Plyus».

5. Fedorov A.V. Vzaimosvyaz' nezakonnogo potrebleniya narkotikov i ikh nezakonnogo oborota II Narkokontrol'. 2013. № 3. S. 5-13.

6. Fedorov A.V. Nezakonnyi oborot narkotikov: global'nye tendentsii i problemy: sb. dokladov Mezhdunarodnogo komiteta po kontrolyu za narkotikami. M., 2007. 296 s.

7. Shchedrin N.V. O prinuditel'nom lechenii lits, stradayushchikh alkogolizmom i narkomaniei II Narkokontrol'. 2013. № 2. S. 11-13.

Материал поступил в редакцию 3 июля 2014 г.