CC BY
103
УДК 342.922 ББК 67.401.11
ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕЗАКОННУЮ ОРГАНИЗАЦИЮ И ПРОВЕДЕНИЕ АЗАРТНЫХ ИГР
СЕРГЕЙ НИКОЛАЕВИЧ БОЧАРОВ,
профессор кафедры Административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук, профессор E-mail: [email protected]; СЕРГЕЙ ВАЛЕРЬЕВИЧ КАЗАКОВ, соискатель кафедры Административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, старший преподаватель Липецкого филиала Финансового университета при Правительстве РФ Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс
E-mail: [email protected] Научный руководитель: кандидат юридических наук, профессор С.Н. Бочаров
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Представлен анализ организации и проведения азартных игр с использованием игрового оборудования вне игорной зоны. Внесены предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Ключевые слова: азартные игры, игорный бизнес, игорная зона, игровое оборудование, административная ответственность.
Annotation. The article is devoted to the analysis of the organization and conduct of gambling games using the game equipment outside of the gambling zone. Author makes the conclusion about the necessity of improving the current legislation.
Keywords: gambling, gambling business, the gambling zone gambling equipment, administrative responsibility.
В условиях, когда государство стремится повысить эффективность роста национальной экономики,
[2] пристальное внимание должно быть уделено нормам об ответственности за правонарушения в сфере экономической деятельности, а особенно за посягательства на общественные отношения, обеспечивающие охрану основ предпринимательства.
В соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»
[3], под азартной игрой понимается основанное на риске соглашение о выигрыше, заключенное двумя или несколькими участниками такого соглашения между собой либо с организатором азартной игры по правилам, установленным организатором азартной игры.
Можно выделить следующие признаки азартных игр:
1) в качестве основы азартных игр выступает договор, заключаемый между организатором азартной
игры и ее участниками, либо только между участниками игры;
2) участники игры не имеют возможности изменять либо дополнять правила игры, поскольку игры проводятся по правилам, установленным их организатором;
3) рисковый характер азартных игр. Шанс на выигрыш предоставляется участникам лишь взамен реального риска потери сделанной ставки;
4) зависимость результата азартных игр от случая. Несмотря на существование азартных игр, в которых игроки обладают возможностью оказывать определенное воздействие на результат, все же в таких играх невозможно заранее определить победителя, поскольку влияние случая не устраняется. Несоблюдение данного правила влечет невозможность квалификации игры в качестве азартной;
5) имущественный характер выигрыша в азартных играх;
6) получение выигрыша является основной целью участия в азартных играх. В качестве факультативных
целей могут выступать досуг, удовлетворение личных неимущественных потребностей и т.п.
Д.В. Багров указывает также, что «участие в азартных играх, в отличие от иных рисковых договоров, не приводит к оптимизации распределения хозяйственных, предпринимательских и коммерческих рисков их участников» [5, с. 183].
В противодействии незаконной организации и проведению азартных игр существенную роль играет административная ответственность, установленная ст. 14.1.1 КоАП РФ [1].
Пунктом 6 ст. 4 вышеуказанного ФЗ дается определение понятия «деятельность по организации и проведению азартных игр», которой считается «деятельность по оказанию услуг по заключению с участниками азартных игр основанных на риске соглашений о выигрыше и (или) по организации заключения таких соглашений между двумя или несколькими участниками азартной игры». Раскрывая понятие такой деятельности, следует отнести к ней комплекс мероприятий, направленных на оснащение помещений необходимым инвентарем для проведения соответствующей деятельности, наем специалистов и привлечение участников игры, а равно иная деятельность, обеспечивающая возможность работы игорного заведения.
В качестве обязательного условия привлечения лица к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное ст. 14.1.1 КоАП РФ следует считать одновременное наличие следующих обстоятельств: использование оборудования, предназначенного для проведения азартных игр, информационно-телекоммуникационных сетей, а также средств связи, и осуществление данной деятельности не в игорной зоне.
Сам термин «организация», согласно толковому словарю С.И. Ожегова, означает хорошее, планомерное, продуманное устройство [7, с. 368].
Анализируя формулировку ст. 14.1.1. КоАП РФ, можно сделать вывод, что объективная сторона правонарушения может выражаться в трех самостоятельных формах:
1) организация азартных игр с использованием игрового оборудования вне игорной зоны, при этом, в юридической литературе указывается, что именно исследование игрового оборудования в большинстве случаев выступает в качестве основного доказательства факта незаконных организации и проведения азартных игр [6, с. 169];
2) организация азартных игр с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, а также средств связи;
3) организация азартных игр без полученного в соответствии с требованиями законодательства разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне.
Следует также рассмотреть вопрос о формах совершения правонарушения, предусмотренного ст. 14.1.1. КоАП РФ. Ввиду того, что организация и проведение азартных игр, очевидно, представляют собой сложные виды деятельности, реализация которых невозможна без приложения значительных сил, данное правонарушение совершается посредством действия. При этом, часть объективной стороны может быть выполнена бездействием, например, неполучение обязательного разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорных зонах. Следует, однако, иметь ввиду, что административная ответственность устанавливается не за отсутствие разрешения само по себе, а равно и не за невыполнение обязанности по его получению, а за факт осуществления незаконной игорной деятельности. Таким образом, правонарушение, предусмотренное ст. 14.1.1. КоАП РФ, может быть совершено лишь в форме действия.
Важнейшим элементом субъективной стороны правонарушения является вина. Статья 2.2. КоАП РФ устанавливает две формы вины: умысел — если лицо, совершившее, правонарушение сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично; и неосторожность — если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.
Незаконная организация и проведение азартных игр, на наш взгляд, осуществляется с косвенным умыслом, поскольку лицо, являющееся субъектом данного административного правонарушения, осознавая общественно опасные последствия своего деяния, т.е. нарушение установленного порядка осуществления деятельности по организации и проведе-
нию азартных игр, преследует, тем не менее, не цель нарушения такого порядка, а иную цель — извлечение прибыли, пусть и незаконным способом.
В качестве факультативных признаков субъективной стороны правонарушений, совершенных в сфере игорного бизнеса, выступают тесно связанные между собой мотив и цель.
Под мотивом правонарушения в административном праве понимают порожденные потребностями лица его внутренние побуждения к достижению определенного результата, вызывающие у него решимость совершить правонарушение.
Как правило, основным мотивом, побуждающим лицо, выполняющее управленческие функции в организации, нарушать требования Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», при осуществлении предпринимательской деятельности, является корысть.
Поскольку такое лицо, как правило, действует из корыстных побуждений, можно сделать вывод, что целью подобных правонарушений является минимизация издержек с одновременным извлечением максимально возможной прибыли.
Анализируя правоприменительную практику за период с начала вступления в силу нормативно правовых актов, устанавливающих запрет на проведение и организацию азартных игр вне специальных зон, следует отметить ряд возможных направлений совершенствования действующего законодательства.
1. Совершенствование санкций, предусмотренных ст. 14.1.1 КоАП РФ.
В настоящее время административные штрафы, предусмотренные ст. 14.1.1 КоАП РФ, требуют пересмотра в сторону увеличения, поскольку они явно несоразмерны объемам извлекаемой незаконной прибыли и не могут выступать в качестве мощного сдерживающего фактора.
Следует также рассмотреть возможность введения санкции в форме административного приостановления деятельности за совершение правонарушений, предусмотренных ст. 14.1.1 КоАП РФ по аналогии с иными составами правонарушений, касающихся несоблюдения требований лицензионного законодательства.
Как правило, санкция в форме административного приостановления деятельности устанавлива-
ется за грубое нарушение лицензионных требований. Так, совершение деяния, предусмотренного ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, влечет административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.
В ряде статей КоАП РФ назначение данного административного наказания за грубое нарушение лицензионных требований носит безальтернативный характер. Так, совершение правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 20.8 КоАП РФ, однозначно влечет за собой административное приостановление деятельности, а в случае совершения правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ; для назначения наказания в форме административное приостановление деятельности достаточно нарушения лицензионных условий, не являющегося грубым.
2. Вопрос определения субъектного состава ст. 14.1.1 КоАП РФ также, на наш взгляд, требует дополнительной проработки.
Если ч. 1 и ч. 2 ст. 14.1.1 КоАП РФ предусматривают возможность привлечения к административной ответственности граждан, должностных лиц и юридических лиц, то третья и четвертая устанавливают ответственность только в отношении юридических лиц.
Между тем, как правило, должностные лица совершившие административные правонарушения в связи с выполнением их трудовых функций, привлекаются к административной ответственности в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ.
Часть 3 ст. 2.1 КоАП РФ устанавливает, что назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
Таким образом, на наш взгляд, действующая редакция ч. 3 и ч. 4. ст. 14.1.1 КоАП РФ необоснованно исключает привлечение к административной ответственности конкретных физических лиц за рассматриваемые правонарушения, что влечет за собой, в том числе, недостаточную эффективность мер противодействия незаконной организации и проведению азартных игр.
3. Помимо вышеизложенного, существенной проблемой представляется отсутствие единообразия по вопросам применения законодательства о лицен-
зировании, об организации и проведении азартных игр, лотерейной деятельности.
При решении данной проблемы, в числе первоочередных задач следует назвать разрешение правовых коллизий по вопросам:
♦ установления однозначных признаков, по которым развлекательные устройства делятся на игровые и неигровые;
♦ применения лицензирующими органами мер принуждения по фактам грубых нарушений лицензионных требований в рамках осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах.
Так, ст. 20 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [4] предусматривает возможность приостановления действия лицензии при условии применения в качестве альтернативных мер:
1) привлечения лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
2) назначения лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
При этом для квалификации деяния в качестве грубого нарушения лицензионных требований необходимо наступление одного из следующих последствий, предусмотренных ч. 11 ст. 19 Федерального закона № 99-ФЗ:
1) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
2) человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, причинение средней тяжести вреда здоровью двух и более граждан, причинение вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера, нанесение ущерба правам, законным
интересам граждан, обороне страны и безопасности государства.
Процесс своевременного установления и доказывания такого рода последствий в рамках отношений по организации и проведению азартных игр является весьма проблематичным, что влечет за собой неэффективность применения мер государственного воздействия в отношении недобросовестных лицензиатов [8, с. 52].
Считаем рациональным разработку изменений в ч. 11 ст. 19 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» с целью установления дифференцированного подхода к отнесению того или иного деяния к грубым нарушениям лицензионных требований в зависимости от конкретного лицензируемого вида деятельности, в частности — деятельности по организации и проведению азартных игр.
Резюмируя вышеизложенное следует отметить, что деятельность по организации и проведению азартных игр имеет свою специфику, в значительной мере отличающую ее от иных видов предпринимательской и лицензируемой деятельности, что, в свою очередь, требует особых мер государственного воздействия на отношения, складывающиеся в сфере игорного бизнеса.
По-настоящему эффективное противодействие незаконной деятельности в данной сфере посредством мер административного регулирования возможно лишь при условии совершенствования и конкретизации норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также отраслевого законодательства, нацеленных на предупреждение совершения административных проступков, гарантированность защиты прав лиц, привлекаемых к административной ответственности, и, при этом, — на обеспечение неотвратимости наказания виновных лиц.
Литература
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
2. Послание Президента РФ Федеральному Собранию // URL: http://kremlin.ru/news/47173
3. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных
игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 7.
4. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.
5. Багров Д.В. Игры азартные и игры неазартные (к вопросу о правовом регулировании) // Актуальные проблемы экономики и права. 2012. № 2.
6. Бондаренко В.А., Терехин А.А. Надзор за соблюдением законодательства об организации и проведении азартных игр // Законность. 2011. № 7.
7. Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57 000 слов // Под ред. чл.-корр. АН СССР Н.Ю. Шведовой; 20-е изд., стереотип. М.: Рус. Яз., 1989.
8. Субанова Н.В. Совершенствование законодательства об административной ответственности за незаконную деятельность по организации и проведению азартных игр // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2014. № 1.
References
1. The code of the Russian Federation about administrative offenses of December 30, 2001 No. 195-FZ // SZ Russian Federation. 2002. No. 1 (p.1). Art. 1.
2. Message of the Russian President to Federal Assembly // URL: http://kremlin.ru/news/47173
3. The federal law of December 29, 2006 No. 244-FZ «About state regulation of activities for the organization and carrying out gamblings and about modification of some acts of the Russian Federation» // SZ Russian Federation. 2007. No. 1 (p.1). Art. 7.
4. The federal law of May 4, 2011 No. 99-FZ «About licensing of separate kinds of activity» // SZ Russian Federation. 2011. No. 19. Art. 2716.
5. BagrovD. V. Hooks gamblings and games not hazardous (to a question of legal regulation) // Actual problems of economy and the right. 2012. No. 2.
6. Bondarenko V.A., Terekhin A.A. Supervision of observance of the legislation on the organization and carrying out gamblings / /Legality. 2011. No. 7.
7. Ojegov S.I. Dictionary of Russian: Apprx. 57 000 words//Under the editorship of the member correspondent of Academy of Sciences of the USSR of N.Yu. Shvedova; 20th prod., stereotype. M.: Russian Language, 1989.
8. Subanova N. V. Improvement of the legislation on administrative responsibility for illegal activities for the organization and carrying out gamblings // Bulletin of Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation. 2014. No. 1.
Административные процедуры и административные регламенты в деятельности органов исполнительной власти: Монография / А.И. Стахов. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2016. 191 с. (Серия «Научные издания для юристов»).
Научные издания для юристов
Монография основана на комплексном анализе административного и административно-процессуального законодательства, сформировавшегося в РФ в ходе и в результате проводимой в стране административной реформы, а также специальной литературы, посвященной исследованию проблем административно-правовой природы исполнительной власти, разработки и применения административных процедур и административных регламентов в деятельности современных органов исполнительной власти.
Разработана система административно-правовых задач и функций исполнительной власти, с учетом которой раскрыта специфика административных процедур и административных регламентов, применяемых в РФ в качестве современных средств административно-процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти.
А.И. Стахов
Административные процедуры
и
административные регламенты в деятельности органов исполнительной власти
Scientific publications for lawyers
