CC BY
177
Евгений КОКОРИН
ПРОБЛЕМАТИКА ТОЛКОВАНИЯ ПОНЯТИЙ «НАДЗОР» И «КОНТРОЛЬ» В СОВРЕМЕННОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ЛИТЕРАТУРЕ
Проблема юридически грамотного толкования таких понятий, как «надзор» и «контроль», на протяжении многих лет волнует ученых-теоретиков, занимающихся исследованиями предмета административного права. В данной статье автор анализирует работы ученых-правоведов за последние 50 лет и дет собственную интерпретацию толкованию понятий «надзор» и «контроль» в рамках существующего законодательства.
The problem of juridical interpretation of such notions as supervision and control is worrying a lot of scientists-theorists studying administrative law subject. In this article the author analyses projects of law scientists during the last 50 years and gives his own interpretation to such notions as supervision and control within the framework of the existent legislation.
Ключевые слова:
административное право, законодательство, управление, деятельность, контроль, надзор; administrative right, legislation, management, activity, control, supervision.
В современной юридической науке такие понятия, как «кон -троль» и «надзор», длительное время рассматривались в виде двух самостоятельных направлений обеспечения законности. С одной стороны — контрольная деятельность органов власти и управления, с другой — общий надзор прокуратуры. Термин «над -зор» составители словарей связывают с понятием «наблюдать за порядком, за соблюдением каких-либо правил». Однако в послед -нее десятилетие издано немалое число юридических словарей и энциклопедий, в которых дается более четкое понятие надзора, что помогает отделить надзор от контроля.
Некоторое отставание в научном анализе надзорной деятельности в сфере управления объясняется рядом причин. Одной из них является то, что советское государство первоначально сосредоточило усилия на развитии двух направлений в обеспечении законности — контроле в сфере управления и общем надзоре прокуратуры. В короткий срок была организационно закреплена разветвленная сеть контрольного аппарата, а затем создана советская прокуратура. Причем в систему контроля вошли как органы ведомственного и надведомственного контроля, так и надзорные органы. Термин «надзор» изначально свя зывался с органами прокуратуры. Надзор же, осуществляемый орга -нами управления, либо совсем выпадал из поля зрения, либо рассма тривался как одна из разновидностей контроля.
Вторая причина состоит в том, что законодатель и сегодня часто применяет термины «контроль» и «надзор» как равнозначные. Во всяком случае путем анализа правовых норм установить различия между ними невозможно. В этом можно убедиться, обратившись к практике правового регулирования соответствующих обществен ных отношений. Одни и те же органы именуются в различных актах и органами контроля, и органами надзора. Более того, некоторым органам присваивается наименование «инспекций», хотя они осуществляют руководство хозяйственной деятельностью.
В Федеральном законе от 26.12.2008 г. «О защите прав юридиче -ских лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — федеральный закон № 294- ФЗ), основополагающем документе в сфере контроля и надзора, законодатель исходит из тожде ства указанных выше понятий. Государственный контроль (надзор)
— деятельность уполномоченных органов государственной власти,
КОКОРИН
Евгений
Владимирович — соискатель ученой степени к.ю.н., подполковник запаса; ведущий специалист Курганского филиала ФГУП «Экран» [email protected]
направленная на предупреждение, выяв -ление и пресечение нарушений, допущен -ных юридическими лицами, их руководи -телями и иными должностными лицами.
Оба эти термина имеют юридическое значение, поэтому более предпочтительно рассматривать контроль и надзор как самостоятельные виды управленческой деятельности.
Контроль представляет собой вид управ -ленческой деятельности. Главная его цель
— обеспечить наиболее эффективное, результативное, целесообразное функционирование всей системы в интересах каждого гражданина и населения в целом. Контроль проводится в ходе сбора, ана -лиза, проверки и оценки информации на подконтрольном объекте. Чем раньше будут выявлены отклонения от заданных параметров и проведены мероприятия по их устранению, тем легче могут быть достигнуты позитивные результаты.
В случаях, когда при контроле выявля -ются отступления от федеральных госу дарственных стандартов, установленных лицензией условий, нарушения законода тельства, контролирующий орган вправе вмешаться в деятельность подконтроль -ных учреждений в пределах своей компе тенции.
Проблема соотношения контроля и надзора не остается без внимания практи чески ни в одном из исследований, посвя щенных государственному управлению. Термины «контроль» и «надзор» часто употребляются и в текстах нормативных правовых актов, причем в одних право вых источниках они упоминаются как самостоятельные понятия, в других — как взаимозаменяемые. Так, в большинстве положений, устанавливающих структуру и полномочия различных федеральных служб, указано, что соответствующие органы наделены, наряду с надзорными, и контрольными полномочиями. Именно это обстоятельство и порождает частые споры о полномочиях органов исполни тельной власти, выступающих субъектами контроля и надзора.
Принято выделять следующие основные признаки надзора как способа осущест -вления государственной деятельности. Первый — распространение на поднад -зорные субъекты функций и полномочий органов, осуществляющих надзор, неза висимо от их ведомственной принадлеж ности, формы собственности и иных усло -
вий (так называемый надведомственный надзор). Второй — это проверка законно -сти деятельности поднадзорных субъек тов, соблюдение ими специальных норм, закрепленных в законах или подзакон -ных актах, регулирующих тот или иной вид общественных отношений в сфере управления. Третий — проверка деятель -ности поднадзорных субъектов только по вопросам, закрепленным нормативными правовыми актами, находящимися в ком петенции надзорного органа. Четвертый признак — применение органом надзора в рамках имеющихся юрисдикционных полномочий мер административного при нуждения к поднадзорному субъекту.
Некоторые специалисты в качестве отличительной черты надзора называют систематичность его осуществления, тогда как контроль может этим свойством не обладать. Далеко не все ученые с этим мнением согласны.
Зачастую специалисты в области адми -нистративного права в противопоставле ние надзору называют такой признак кон троля, как осуществление вмешательства в оперативно хозяйственную деятельность подконтрольных субъектов. Что же следует понимать под вмешательством в текущую деятельность? Авторы, употребляющие этот термин, до конца не раскрывают его суть и не приводят конкретных примеров. Под вмешательством следует понимать совершение органом, осуществляющим управленческую деятельность, действий либо принятие решений в рамках уста новленной компетенции, в результате которых прекращается оборот товара и осуществляется изъятие необходимых в процессе деятельности документов, обо рудования или ограничивается доступ к ним. Имеют место и иные последствия, влекущие изменение условий осуществле ния деятельности против воли подлежа щего проверке субъекта.
Исходя из предложенного определения, следует признать, что осуществление над зора также приводит к вмешательству в оперативно хозяйственную деятельность. Так, при осуществлении государственного санитарно - эпидемиологического надзора к вмешательству в текущую деятельность приводят некоторые меры обеспечения производства по делу об административ ном правонарушении: арест либо изъятие товаров или документов, иных вещей; вре -менный запрет деятельности; выдача по
2012’02
ВЛАСТЬ
123
результатам проведения надзорного меро приятия предписания об устранении выяв ленных нарушений. Очевидно, что пере численные действия не могут не нарушать товаро - и документооборот поднадзорных субъектов. Следовательно, вмешательство в текущую оперативно хозяйственную деятельность проверяемого может иметь место при осуществлении как контроля, так и надзора.
Мы считаем, что надведомственный кон -троль и надзор необходимо различать по следующим основаниям: первое — по субъ -ектам, их осуществляющим; второе — по субъектам, в отношении которых они осу ществляются; третье — надзор, как правило, связан с применением мер администра тивного принуждения. Надзорные органы могут использовать в своей деятельности административно предупредительные меры, меры административнопроцессуального обеспечения, а также при влечение к административной ответствен ности и назначение административных наказаний. Полномочия же органов надве -домственного контроля не так обширны — в случаях, прямо предусмотренных законо -дательством, они могут использовать лишь меры пресечения.
Можно сделать вывод, что надзор гораздо шире по своему содержанию, чем надведомственный контроль. Надзор осу ществляет большее число государственных органов и в отношении большего круга поднадзорных субъектов, чем это харак -терно для надведомственного контроля. Кроме того, органы надзора обладают более широким кругом полномочий в отношении проверяемых субъектов, чем органы, осуществляющие контроль. В частности, в компетенцию последних не входит привлечение к административной ответственности и назначение админи стративных наказаний подконтрольным субъектам, совершившим административ ные правонарушения.
Некоторые ученые, указывая на пробле -матичность разграничения контрольных и надзорных функций, предлагают называть органы исполнительной власти, обладаю щие соответствующими полномочиями, контрольно-надзорными, поскольку в их практической деятельности всегда про слеживается сочетание элементов и над зора, и контроля. При этом трудно разгра -ничить, где заканчивается надзор и начи нается контроль.
Указанные сложности возникают по при -чине отсутствия в законодательстве четкой градации, деления государственных орга -нов на контрольные и надзорные.
Законодатель в федеральном законе № 294- ФЗ четко ставит знак равенства между понятиями «государственный кон -троль» и «надзор». Употребление обоих терминов в текстах законов и подзакон ных актов носит официальный характер, имеет юридическое значение, поэтому ставить под сомнение их легальность нет оснований.
Решение проблемы о юридически пра -вильном толковании данных понятий видится не в том, чтобы, проведя формаль ные различия между контролем и надзо ром, закрепить их определения в одном из правовых источников. Необходимо при -держиваться этих отличий и при норма тивном определении компетенции органов исполнительной власти. Следует внести изменения в действующее законодатель -ство, четко разграничив, какие органы осуществляют надзор, а какие — только контроль. Поскольку надзор как управ -ленческая функция шире надведомствен ного контроля, представляется вполне разумным исключение последнего из ком петенции субъектов надзора. Надзорное производство способствует выявлению случаев неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей, злоупотребле ния правами, т.е. нарушений законности в деятельности органов управления, пред приятий и учреждений, их руководителей. Надзор направлен не только и не столько на выявление правонарушений, но и на установление причин и условий, способ ствующих их совершению.
У контроля и надзора есть и общее — это нормативно правовая основа, кото рая включает в себя нормативные право вые акты и иные источники права, при нятые и действующие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Большинство норм федерального закона № 294- ФЗ регулируют саму процедуру осуществления контрольно надзорной дея тельности в аспекте охраны и защиты прав подконтрольных субъектов и не затраги вают вопросы, связанные со специфи кой предмета контроля и надзора. Любой контролирующий орган всегда органичен сферами жизнедеятельности, в которых он обладает компетенцией осуществлять кон троль и надзор.
