CC BY
86
TPMsvHa молодого vviHoro
УДК 316:34
Андрюхина Оксана Валерьевна Andruhina Oksana Valerievna
начальник отдела правовой защиты департамента правовой работы
Торгово-промышленная палата Нижегородской области (603005, Нижний Новгород, ул. Нестерова, 31) head of department of legal protection of the department of legal work
Chamber of commerce of Nizhny Novgorod region (31 Nesterova str., Nizhny Novgorod, 603005) E-mail: [email protected]
Проблематика проведения антикоррупционных социологических исследований в регионах России
The problems of the anti-corruption sociological research in the regions of Russia
Рассматривается явление коррупции как серьезная угроза экономической безопасности Российской Федерации, показана практика проведения социологических исследований по проблеме коррупции в субъектах России. Акцентируется внимание, в частности, на такой проблеме, как отсутствие в регионах Российской Федерации единых требований и методики относительно проведения антикоррупционного мониторинга, что затрудняет выявление и оценку общественного мнения и правонастрое-ния по отношению к противодействию коррупции и определению эффективности реализации антикоррупционных государственных программ. Предлагается разработка унифицированных требований и стандартов для антикоррупционного мониторинга.
Ключевые слова: коррупция, угроза экономической безопасности, антикоррупционный мониторинг, социологические исследования по проблеме коррупции.
Discusses the phenomenon of corruption as a serious threat to the economic security of the Russian Federation, shows the practice of conducting sociological research on the problem of corruption in the Russian regions. The focus is, in particular, such a problem as the absence of regions of the Russian Federation uniform requirements and methods regarding the conduct of anti-corruption monitoring, which complicates the identification and assessment of public opinion and premonstrant against corruption and the efficiency of implementation of the state anti-corruption programs. We propose to develop uniform requirements and standards for anti-corruption monitoring.
Keywords: corruption, the threat of economic security, anti-corruption monitoring, social research on the problem of corruption.
В настоящее время коррупция наносит урон не только правам и свободам человека и гражданина, но и представляет серьезную угрозу национальной безопасности России и в особенности экономической ее составляющей. Коррупцией пронизаны все сферы государственного аппарата и даже те органы, к компетенции которых относится противодействие данной опасности. В этой связи получается двоякая ситуация, когда, с одной стороны, правоохранительные и фискальные структуры выявляют в том числе коррупционные преступления, с другой — в своих же рядах содержат нечестивые подкупные элементы. «Преступность подавляет сопротивление полиции другим современным и более надежным оружием, имя которому коррупция» [1, с. 60]. В результате проникновения коррупции в государственный аппарат значительно снижается способность вышестоящих органов контролировать и координировать деятельность нижестоящих, что, в свою очередь, приводит к упадку общественного доверия к работе всех ветвей власти. Такая политическая и общественная обстановка стоит
камнем преткновения на пути реализации эффективной антикоррупционной политики.
В соответствии с положениями Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года была утверждена Президентом РФ Концепция общественной безопасности в Российской Федерации. В рамках данного нормативно-правового документа отмечена необходимость постоянного совершенствования системы обеспечения общественной безопасности, а также политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер по предупреждению, выявлению и пресечению террористической и экстремистской деятельности, преступлений, связанных с коррупцией.
В Концепции общественной безопасности в Российской Федерации уделяется большое внимание вопросам противодействия коррупции, так как, несмотря на принимаемые меры, уровень коррупции остается высоким. В результате про-
212
Юридическая наука и практика
веденного антикоррупционного мониторинга Торгово-промышленной палаты Нижегородской области за период с 2007 года по 2014 год становится очевидным, что опрошенные граждане и предприниматели в целом негативно оценивают деятельность государственных структур, так как происходит ежегодное увеличение числа граждан, которые сталкивались с недобросовестным исполнением должностными лицами своих обязанностей. Использование инструмента «незаконное вознаграждение» для некоторых предпринимателей стало обычным явлением и изначально закладывается в бюджет компании при планировании бизнеса как другие необходимые затраты, как-то: оплата аренды, заработной платы сотрудникам, налогов, приобретение компьютерного оборудования и оргтехники и др. Такая ситуация сложилась из-за того, что на ментальном уровне обоснована необходимость стимулирования работы чиновников «бонусами». В первую очередь предприниматели передают незаконное вознаграждение для ускорения сроков рассмотрения их документов. Таким образом, если при дополнительном незаконном стимулировании чиновники минимизируют сроки предоставления услуг, то возможно пересмотреть установленные законодательством Российской Федерации сроки в сторону сокращения некоторых из них.
Солидарны с высказанной точкой зрения А.Л. Журавлева, А.В. Юревича о том, что технологии скрытого, «безопасного» взяточничества непрерывно развиваются, поскольку высокая креативность коррупционеров тоже не вызывает сомнений. В связи с этим укажем, что согласно данным зарубежных исследований наибольших успехов в коррупционных махинациях добиваются творческие люди, характеризующиеся нестандартным подходом к решению задач, а некоторые коррупционные схемы просто восхищают своей сложностью и совершенством. Следует рассмотреть отношение к коррупции в России, которое непосредственно связано с массовой психологией россиян: толерантность — отношение к коррупции как к повсеместному, неискоренимому и неизбежному «минимальному уровню зла», не заслуживающему серьезного осуждения [2, с. 10—11].
По данным Фонда ИНДЕМ, важная особенность социально-психологического климата в обществе, способствующая процветанию коррупции, — двойной моральный стандарт. С одной стороны, коррупция, особенно верхушечная, считается общественно неприемлемой. Это всячески поддерживается и обыденной моралью, и прессой, и политической практикой, эксплуатирующей антикоррупционную тематику. С другой стороны, коррупция, особенно низовая, является принимаемой «по умолчанию» частью быта. Продолжают существовать зоны, почти закрытые для действий правоохранительных органов, борющихся с коррупцией. Обвинения в коррупции стали настолько обыденными и расхожими, что грань между нормой и отклонением стирается [3]. В результате проведенного антикоррупционно-
го мониторинга было выяснено, что большинство граждан (92,7%) отметили, что им приходилось сталкиваться с недобросовестным исполнением должностными лицами своих обязанностей, 77% предпринимателей рассматривают коррупцию как неизбежное и часто встречающееся явление. Следует отметить, что в 2012 году (по сравнению с 2010—2011 г) более чем в 1,5 раза возросло число респондентов среди предпринимателей, отмечающих неизбежность коррупционных проявлений, и почти в три раза уменьшилось число тех, кто не видит необходимости в этом явлении.
Считаем, что результаты исследований по проблеме коррупции представляют большой интерес для изучения мнения различных категорий граждан и выяснения объективной картины в том или ином регионе России.
В Модельном законе СНГ «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятом на двадцать втором пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ, утвержденном постановлением от 15 ноября 2003 года № 22—15, в статье 2 антикоррупционный мониторинг определяется как наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупционных правонарушений, коррупциогенных факторов, а также мер реализации антикоррупционной политики. Указанное понятие многими региональными законодателями скопировано (Республика Дагестан, Республика Тыва, Кабардино-Балкарская Республика, Саратовская и Нижегородская область) или взято за основу (Республика Карелия) для своих специализированных актов.
Принимая во внимание малоизученность темы антикоррупционного мониторинга в диссертационных исследованиях, предлагаем рассмотреть определение данной дефиниции, предложенное И.В. Стороженко: «социально-криминологический вид деятельности органов государственной власти, общественных институтов, при участии граждан, направленный на непрерывный сбор, комплексную обработку и анализ информации, касающейся эффективности антикоррупционного законодательства и предпринимаемых государственными органами мер против коррупции; состояния правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции; восприятия и оценки уровня, масштабов коррупции структурами гражданского общества; разработки предложений по совершенствованию и разработке новых мер предупреждения коррупционных проявлений» [4, с. 27—28].
В целом предложенная трактовка достаточно полно отражает реалии явления коррупции. Но в то же время при консолидации большинства важных элементов данного понятия И.В. Стороженко не совсем удачно сформулировал указанный выше обязательный признак — «непрерывный сбор», так как по своей природе представляет из себя юриди-ко-лингвистическую неопределенность, выраженную в употреблении не устоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
К тому же указав, что это вид деятельности только органов государственной власти, из перечня субъектов исключив не менее важный — органы местного самоуправления. Не совсем понятно содержание информации, касающейся эффективности антикоррупционного законодательства, считаем, что предмету анализа должна быть подвергнута не только нормативно-правовая база. Представляется, что «эффективность антикоррупционного законодательства» и «разработка предложений по совершенствованию методов борьбы с коррупцией» в срезе мониторинговых исследований весьма сомнительны, так как в первую очередь у антикоррупционного мониторинга стоят информационные задачи — оценка и прогноз.
По мнению И.И. Бикеева, А.П. Кабанова, «под антикоррупционным мониторингом следует понимать специализированную деятельность уполномоченных на то органов, должностных лиц и иных субъектов антикоррупционной политики по измерению реального состояния коррупции и/или отдельных форм ее проявления, причин коррупции, результатов реализации антикоррупционной политики в соответствии с установленными методикой и правилами ее осуществления на определенной территории в определенный период времени» [5, с. 78]. Согласимся, что мониторинговыми исследованиями следует заниматься на профессиональной основе. Предложенная широкая трактовка субъектного состава корреспондирует статье 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЭ «О противодействии коррупции», согласно которой к субъектам противодействия отнесены, помимо государственных органов и органов местного самоуправления, и учреждения, организации независимо от форм собственности, общественные объединения и лица, уполномоченные в пределах своей компетенции на формирование и реализацию мер противодействия коррупции, отдельные физические лица. В развитие данной позиции целесообразно вывести проведение исследования за пределы априори заинтересованных представителей государственной власти и уполномочить различные неправительственные организации, тем самым исключив необъективность и корректировки полученных результатов о «самих себе» и «своих коллегах». В указанном определении говорится о методике и правилах проведения антикоррупционного мониторинга, которые должны быть установлены. Необходимость разработки унифицированных правил для проведения мониторинга не вызывает сомнения. Поддерживаем, что мониторинг должен проводиться на определенной территории и в определенный период времени. Такой территориальный и временной подход позволит получить более достоверные результаты от выбранного среза целевой аудитории в определенный период времени. «Основой программирования и организации деятельности по борьбе с преступностью и профилактике правонарушений в целом, отдельного ее вида или определенной категории преступлений служит кримино-
логический прогноз. Это положение в полной мере относится к противодействию коррупции» [6, с. 65].
В соответствии со специализированными антикоррупционными актами нормотворчества большинства субъектов Российской Федерации последние уполномочены на проведение исследования общественного мнения по проблеме коррупции. Такая региональная практика представляет большой интерес в свете антикоррупционной политики России. В этой связи необходимость проведения анализа антикоррупционных мониторингов в субъектах России обусловила выбор темы статьи.
Каждый субъект Российской Федерации наделен правом разработки и принятия антикоррупционных региональных программ, изучив большинство которых, следует обратить внимание на существенный недостаток — отсутствие единых методик, целей, задач и требований к разработке и реализации данных антикоррупционных документов. Аналогичная ситуация обстоит с региональной трактовкой и применением важного антикоррупционного инструмента — антикоррупционного мониторинга.
В областной целевой программе «Противодействие коррупции в Нижегородской области» на 2012—2014 годы целями проведения ежегодного социологического опроса населения, государственных гражданских и муниципальных служащих и представителей предпринимательского сообщества Нижегородской области являются выявление наиболее коррупциогенных сфер и оценки эффективности антикоррупционных мер. Постановление Правительства Нижегородской области от 23 сентября 2009 года № 685 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционного мониторинга на территории Нижегородской области» определило следующие цели: своевременное приведение правовых актов органов государственной власти Нижегородской области в соответствие с законодательством Российской Федерации; обеспечение разработки и реализации программ (планов) противодействия коррупции путем учета коррупционных правонарушений и коррупциогенных факторов, проведения опросов и иных мероприятий с целью получения информации о проявлениях коррупции; обеспечение оценки эффективности мер, реализуемых посредством программ (планов) противодействия коррупции. При сравнении вышеуказанных документов, действующих на территории одного субъекта Российской Федерации (Нижегородская область), следует отметить, что формулировка целей в последнем нормативном правовом акте представляется наиболее правильной, так как мониторинг проводится для изучения коррупционной обстановки в регионе, внесение изменений в действующее законодательство и разработки эффективных антикоррупционных мероприятий.
Схожие положения нашли свое закрепление в краевой долгосрочной целевой программе «Противодействие коррупции в Забайкальском крае на
2Ш
Юридическая наука и практика
2012—2014 годы», где целью мониторинга является изучение мнения населения о деятельности исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления Забайкальского края. Целесообразно отметить положительную работу законодателя в данном субъекте Российской Федерации, который предусмотрел разработку, утверждение и корректировку единой методики проведения мониторинговых социологических исследований коррупции, сравнительных критериев оценки состояния коррупции в исполнительных органах государственной власти Забайкальского края и органах местного самоуправления. Также четко прописаны и задачи социологического исследования — изучение причин и обстоятельств, способствующих коррупции, расшифрован такой порядок. Таким образом, закрепленные единые методические правила позволят сопоставлять полученные результаты и принимать соответствующие антикоррупционные меры.
Программой также предусмотрено проведение анализа практики рассмотрения органами государственной власти Забайкальского края представлений о принятии мер по устранению обстоятельств, способствующих совершенствованию коррупционных правонарушений и преступлений. «Изучение как представлений, содержащих информацию о факторах, способствующих коррупционным проявлениям, так и формы реагирования органов власти на такие представления может дать существенную информацию о социальной обусловленности коррупции и о направлениях оптимизации работы органов исполнительной власти».
В плане противодействия коррупции в Санкт-Петербурге на 2014—2015 годы организация исследований общественного мнения проводится в целях изучения эффективности мер, предпринимаемых исполнительными органами данного региона в сфере противодействия коррупции.
В долгосрочной целевой программе «Противодействие коррупции в Ростовской области на 2010—2014 годы» организуется проведение мониторинга общественного мнения по вопросам проявления коррупции, коррупциогенности и эффективности мер антикоррупционной направленности в органах исполнительной власти региона и органах местного самоуправления муниципальных образований Ростовской области.
В долгосрочной областной целевой программе «Противодействие коррупции в Саратовской области на 2012—2014 годы» проведение мониторинга общественного мнения и обобщение социологических исследований осуществляется для оценки уровня коррупции, выявления недостатков в областном законодательстве, способствующих совершению коррупционных правонарушений, выявлению коррупционных сфер деятельности. В таких исследованиях анализируются причины и условия коррупции в деятельности по размещению государственных заказов для дальнейшего устранения выявленных коррупционных рисков.
В целевой программе противодействия коррупционным проявлениям в Республике Марий Эл на 2013—2015 годы предусмотрено проведение среди населения исследований, интернет-опросов о положении дел с коррупцией для выявления коррупционных технологий в правоприменительной практике, оценки общего уровня коррупции в секторах экономики, выработки адекватных антикоррупционных мер.
В Ульяновской области в 2012 году осуществлен переход на комплексное измерение уровня коррупции в регионе по методике многофакторной программы с применением данных социологических опросов, статистических данных правоохранительных органов и данных мониторинга, проводимого уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области среди населения и руководителей коммерческих организаций. В соответствии с областной программой «Противодействие коррупции в Ульяновской области на 2013—2015 годы» целями таких исследований являются изучение оценки уровня распространенности коррупции, предрасположенности к ней населения и эффективности принимаемых антикоррупционных мер.
Заслуживает интерес республиканская целевая программа «О противодействии коррупции в Республике Дагестан на 2012—2014 годы», в которой целью социологических антикоррупционных исследований наряду с оценкой уровня восприятия коррупции населением стоит также выявление уровня удовлетворенности жителей информационной открытостью деятельности органов исполнительной власти Республики Дагестан и органов местного самоуправления.
Резюмируя вышеизложенное, следует обратить внимание на то обстоятельство, что в субъектах Российской Федерации существуют рассогласованные подходы к использованию важного инструмента противодействия коррупции — антикоррупционного мониторинга. В большинстве регионов в качестве основных целей таких исследований выделены: изучение коррупционной обстановки и решение вопроса об эффективности государственных антикоррупционных программ. При анализе региональных антикоррупционных программ стало очевидным, что социологические исследования могут проводить представители государственных органов, неправительственных организаций, независимые социологические центры, общественные организации. Закрепление возможности проведения подобных мероприятий различными субъектами имеет свое логическое объяснение, а именно: необходимость учитывать разные подходы как заинтересованных, так и незаинтересованных, что позволяет получить более объективные сведения.
Порядок проведения и содержание, объем таких исследований в субъектах Российской Федерации различный. Принимая во внимание отсутствие единой региональной практики по данному вопросу, не представляется возможным консолидировать все имеющиеся социологические ис-
следования, поэтому результаты мониторинга позволяют судить о сложившейся коррупционной обстановке только в рамках конкретного региона России. В случае разработки единых требований и стандартов для антикоррупционного мониторинга можно рассматривать вопрос о создании и ведении единой базы таких исследований, что в свою очередь позволит выявить объективную картину уровня коррупции и проанализировать предпринимаемые антикоррупционные шаги со стороны государственного аппарата в целом по России. Считаем, что такая «мониторинговая» систематизация информации послужит основой для проведения выверенной, научно обоснованной антикоррупционной политики.
Примечания
1. Горшенков А.Г., Горшенков Г.Н. Антикоррупционная безопасность полицейского // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2012. № 20.
2. Журавлев А.Л., Юревич А.В. Психологические факторы коррупции // Прикладная юридическая психология. 2012. № 1.
3. Аналитический доклад Фонда ИНДЕМ «Россия и коррупция: кто кого?». [Электронный ресурс]. URL: http:// www.indem.ru/corrupt/whoww/135.htm (дата обращения: 08.06.2014).
4. Стороженко И.В. Антикоррупционный мониторинг в криминологическом значении: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
5. Бикеев И.И., Кабанов А.П. Антикоррупционный мониторинг в субъектах Российской Федерации: понятие, содержание, правовое регулирование, классификация // Препринты Института экономики, управления и права (г. Казань). 2014. № 1.
6. Иванова А.А. Программирование противодействия коррупции (региональный аспект) // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2012. № 20.
Notes
1. Gorshenkov A.G., Gorshenkov G.N. Anticorruption security police // Legal science and practice: Journal of Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia. 2012. № 20.
2. Zhuravlev A.L., Yurevich A.V. Psychological factors of corruption // Applied legal psychology. 2012. № 1.
3. Analytical report of the Fund INDEM «Russia and corruption: who wins?». [Electronic resource]. URL: http:// www.indem.ru/corrupt/whoww/135.htm (date of access: 08.06.2014).
4. Storozhenko I.V. Anti-corruption monitoring in criminological value: dissertation... candidate of legal sciences. Moscow, 2011.
5. Bikeev I.I., Kabanov A.P. Anti-corruption monitoring in the regions of the Russian Federation: concept, content, legal regulation, classification // Preprints of the Institute of economics, management and law (Kazan). 2014. № 1.
6. Ivanova A.A. Programming combating corruption (regional aspect) // Legal science and practice: Journal of Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia. 2012. № 20.
216
Юpидичecкaя наука и практика
