Проблема «Внутренних дел» и упреждающие внешние вооруженные акции государств. Принцип вмешательства Текст научной статьи по специальности «Право»

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА

ПРОБЛЕМА «ВНУТРЕННИХ ДЕЛ» И УПРЕЖДАЮЩИЕ ВНЕШНИЕ ВООРУЖЕННЫЕ АКЦИИ ГОСУДАРСТВ. ПРИНЦИП ВМЕШАТЕЛЬСТВА

В.А. Мищенко

Кафедра международного права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия

В статье рассматриваются проблемы упреждающих индивидуальных внешних вооруженных акций государств (УИВВАГ) в случае угрозы неминуемого нападения террористов, геноцида, других актов, серьезно угрожающих государственной безопасности, правам человека, международной безопасности.

Вмешательство во внутренние дела государства — это первое, что обычно обсуждается при введении иностранных войск на территорию того или иного государства. При упреждающих внешних вооруженных акциях государств (УИВВАГ) особенно остро стоит вопрос о том, что считать внутренним делом государства, где та грань, за которой начинается агрессия.

На первый взгляд, ответ очевиден: не может считаться внутренним делом государства «А», к примеру, подготовка на его территории террористической организацией нападения на территорию государства «Б» (очередной «Беслан»),

Но и произвольное исключение иностранным государством «Б» по своему усмотрению определенных дел и событий, происходящих в государстве «А», из разряда внутренних дел последнего нельзя считать нормальным. Если это признать за правило, то любая агрессия будет выдаваться за УИВВАГ.

Следовательно, должны быть в этом плане выработаны четкие критерии. Особенно в связи с тем, что в Декларации принципов международного права 1970 г. прямо указывается: «Каждое государство имеет неотъемлемое право выбирать свою политическую, экономическую, социальную и культурную систему без вмешательства в какой-либо форме со стороны какого бы то ни было другого государства».

Наиболее проблемными являются УИВВАГ, применяемые в «ситуации внутригосударственного конфликта» в иностранном государстве (вспыхивающего, как правило, на политической, религиозной, межнациональной, этнической почве). Уже давно, а в последние годы все чаще, такие конфликты стали перерастать в ситуации, затрагивающей международный мир и безопасность. Поэтому та или иная оценка соответствующей ситуации (того, насколько она переросла рамки чисто «внутренней») влечет за собой весьма серьезные политические и практические последствия.

Что касается общетеоретических работ по проблематике «невмешательства во внутренние дела государств», то они чрезвычайно многочисленны, и пересказывать их в настоящей статье нет смысла.

Более полезным представляется освещение работ, в которых данная проблематика преподносится непосредственно в связи с УИВВАГ.

7 апреля 1999 года Кофи Аннан выступил в Комиссии ООН по правам человека с докладом, в котором отметим следующие важные положения:

- в мире повседневно происходят грубые и шокирующие нарушения прав человека, оскорбляя совесть человечества, возмущая всех людей доброй воли и подрывая наше глубочайшее чувство принадлежности к человеческому роду. Если мы не сможем дать отпор таким актам, если мы не сможем вступиться там, где люди страдают более всего, тогда фундамент, заложенный нами ранее, рухнет под тяжестью этих нарушений;

- медленно, но, я уверен, неуклонно формируется международная норма, осуждающая насильственное подавление меньшинств, которая будет и должна брать верх над соображениями государственного суверенитета... Эта создающаяся международная норма поставит перед ООН фундаментальную проблему. В этом сомневаться не приходится, как не может быть сомнений и в том, что если мы не решим ее, если мы позволим ООН стать прибежищем для вершителей «этнических чисток» или массовых зверских убийств, мы предадим те самые идеалы, которые вдохновили создание ОООН.

18 мая 1999 года Кофи Аннан выступил с докладом «Сплачивая Совет Безопасности для защиты прав человека», в котором для нас специальный интерес вызывает следующее:

- наша встреча омрачена войной, напоминающей самое худшее из случившегося в нашем столетии — преступления против человечности, массовые убийства и повальное изгнание целого народа просто за то, что он существует. Перед этими ужасами трудно вообще не утратить веру в гуманность. Если на исходе столетия, после всего, что было пережито на его протяжении, Европе все еще приходится сталкиваться с преступлениями в Косово, можем ли мы вообще говорить о прогрессе человечества? Можем ли мы сказать, что такие конференции, как гаагские, отодвинули нас от края катастрофы, когда эту бездну мы наблюдаем на телеэкранах ежечасно каждый день?;

- кроме того, государства уклоняются от сотрудничества с Советом Безопасности в целом ряде областей... Конечно, принимая в отдельных случаях решения прибегнуть к иным подходам, нежели коллективная безопасность, государства исходят из национальных интересов, которые по-прежнему играют огромную и непреходящую роль;

- ясно одно: если не будет восстановлена главенствующая роль Совета Безопасности как единственного источника легитимности в отношении применения силы, мы — на опасном пути к анархии;

- «От Сьерра-Леоне до Афганистана, включая Судан, Анголу, Балканы и Камбоджу, огромные массы людей ждут от международного сообщества большего, чем слова сочувствия» [1].

В лекции, прочитанной Кофи Ананом 26 июня 1998 года в Дитчли Парк, Соединенное королевство важными в этом плане представляются следующие положения:

- наша задача — вмешиваться: чтобы предотвратить конфликт, остановить его, когда он разразился, если мы можем, или — когда ни то ни другое невозможно — по меньшей мере сдержать его и не дать ему разрастись;

- нарушения суверенитета остаются нарушениями установившегося глобального порядка. И все же в других контекстах слово «вмешательство» имеет более доброкачественный смысл. ...А медики словом «вмешательство» называют операцию

хирурга, который «вмешательством» спасает жизнь, удаляя злокачественное образование или «ремонтируя» пораженные органы;

- пока конфликт свирепствует внутри границ государства, старая ортодоксия требует, чтобы мы позволили ему свирепствовать. Мы должны дать ему самому «выгореть» или, может быть, «нагноиться». (Вы можете употребить свой эвфемизм.) Мы должны допустить даже его эскалацию, невзирая на последствия этого для людей, по меньшей мере до той точки, когда он начнет перекидываться на соседние государства и, таким образом, станет, по словам столь многочисленных резолюций Совета Безопасности, «угрозой международному миру и безопасности». В действительности эта «старая ортодоксия» никогда не была абсолютной. Устав все же был принят именем «народов», а не правительств, Объединенных Наций. Его цель не только в сохранении международного мира — как бы жизненно важно оно ни было, — но и в решимости «вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности». Устав ограждает суверенитет народов. Но он никогда не предназначался для того, чтобы служить правительствам лицензией на попрание прав человека и человеческого достоинства. Суверенитет предполагает ответственность, а не просто власть;

- на государственные границы, дамы и господа, нельзя больше смотреть как на водонепроницаемую ограду для военных преступников или организаторов массовых убийств. Тот факт, что конфликт является «внутренним», не дает ни одной из его сторон какого-либо права игнорировать самые элементарные нормы человечности. Кроме того, большинство конфликтов не остаются «внутренними» длительное время. Они вскоре «перекидываются» на соседние страны;

- во многих случаях конфликт становится настолько опасным, что международное сообщество считает себя обязанным вмешаться. К этому моменту оно может сделать это самым радикальным и дорогостоящим образом — путем военной интервенции;

- думаю, что большинство из нас предпочло бы — особенно теперь, когда «холодная война» закончилась, — чтобы такие решения принимались коллективно, международным институтом с общепризнанной ответственностью. И, разумеется, единственным институтом, обладающим такой компетенцией, является Совет Безопасности Организации Объединенных Наций. Устав ООН четко наделяет Совет ответственностью за поддержание международного мира и безопасности. Поэтому я бы сказал, что только Совет полномочен решать, что в том или ином государстве создалась весьма угрожающая внутренняя ситуация, которая требует силового вмешательства',

- разумеется, то обстоятельство, что Совет наделен такой уникальной ответственностью, не означает, что собственно вмешательство должно всегда осуществляться самой Организацией Объединенных Наций, в смысле непосредственного направления солдат в голубых касках и под контролем Секретариата ООН. Никто лучше меня, как бывшего заместителя Генерального секретаря, курировавшего операции по поддержанию мира, не знает, что Организация не располагает возможностями руководства крупномасштабными военными операциями принуждения;

- по крайней мере, в обозримом будущем такие операции придется предпринимать государствам-членам или региональным организациям. Однако им необходимо опираться на санкцию Совета Безопасности, выраженную в санкционирующей резолюции. Эта формула, выработанная в 1990 году применительно к иракской агрессии против Кувейта, доказала свою эффективность, и она несомненно будет применяться и в отношении будущих кризисов;

- повторяю, решение о вмешательстве может быть принято только Советом Безопасности. Сейчас же авторитет Совета ущемлен, поскольку у него нет средств для эффективного вмешательства, когда он готов пойти на него... Организация Объединенных Наций представляет собой объединение суверенных государств, но права, для защиты которых она существует, принадлежат народам, а не правительствам. В силу этого неправильно думать, что обязательства, вытекающие из членства в Организации Объединенных Наций, относятся только к государствам. На каждом из нас — работаем ли мы во властных структурах, в межправительственных или неправительственных организациях, деловых, журналистских сферах, и просто как на человеческих существах — лежит обязанность делать все от него или от нее зависящее для устранения несправедливости. На каждом из нас лежит долг прекратить, а еще лучше предупредить страдания',

- ...французское право различает преступление, называемое «неоказание помощи человеку, находящемуся в опасности» (non-assistance a personne en danger). Я уверен, что именно это имел в виду покойный Франсуа Миттеран, когда он в апреле 1991 года поздравил Совет Безопасности с его решением вмешаться во внутренние дела Ирака ради спасения курдов. «Впервые, — заявил Франсуа Миттеран, — применение принципа невмешательства достигло своего предела, за которым оно могло стать неоказанием помощи народу, находящемуся в опасности». Вот в чем, дамы и господа, вся суть «принципа вмешательства». Когда люди в опасности, долг каждого человека возвысить свой голос. Никто не вправе остаться в стороне [2].

Наконец, 20 сентября 1999 года на 54-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Кофи Аннан выступил с докладом «Две концепции суверенитета», имеющем прямое отношение к предмету настоящей статьи. Основные положения:

- тех, кто усматривает величайшую опасность будущему международного порядка в применении силы без мандата Совета Безопасности, можно спросить — не в связи с Косово, а в контексте Руанды: если бы в те черные дни и часы, приведшие к геноциду, труппа государств была готова предпринять действия для защиты населения племени тутси, но не получила бы своевременно санкции Совета, должна ли была бы такая группа воздержаться от действий и позволить этому ужасу свершиться?;

- говоря кратко, ситуация, в которой мы сейчас находимся, объясняется не недостатками Устава, а нашими трудностями с применением его принципов к новой эпохе, эпохе, когда сугубо традиционные понятия суверенитета более не могут оправдать надежд всех народов на обретение ими основных свобод;

- важно дать как можно более широкое определение «вмешательства», которое охватывало бы широкий спектр действий — от самых мирных до наиболее принудительных.... Для того чтобы народы мира поддержали новое решение о вмешательстве в ситуации, когда люди подвергаются крайне суровым страданиям, оно должно быть — и должно выглядеть — справедливым и осуществляться последовательно, независимо от региона или страны;

- размышляя о перспективах вмешательства, мы должны в то же время удвоить свои усилия для укрепления нашего арсенала превентивных средств, включая раннее предупреждение, превентивную дипломатию, превентивное развертывание и превентивное разоружение;

- в случаях, когда силовое вмешательство становится необходимым, мы должны обеспечить, чтобы Совет Безопасности, орган, уполномоченный санкционировать применение силы в соответствии с международным правом, был способен оказаться на высоте данного вызова;

- если государства, склонные к преступным действиям, будут знать, что границы не обеспечивают абсолютной защиты; если они будут знать, что Совет Безопасности примет меры для пресечения преступлений против человечности, они воздержатся от такого курса, понимая, что им нельзя рассчитывать на «суверенную» безнаказанность;

- нет сомнения в том, что международное сообщество будет и далее сталкиваться с принципиальными вызовами, которые ставит эта создающаяся международная норма в пользу вмешательства для защиты гражданского населения от массового уничтожения.

Любая подобная эволюция нашего понимания государственного суверенитета и суверенитета личности будет встречена в определенных кругах с недоверием, скептицизмом и даже враждебностью. Тем не менее нам следует приветствовать такую эволюцию.

Завершается эта серия выступлений лекцией Кофи Аннана «Развитие — лучший способ предотвращения конфликтов», прочитанной 19 октября 1999 года во Всемирном банке (первая лекция ООН из серии лекций, прочитанных Кофи Аннаном в Банке) Ее основные положения:

- необходимо, чтобы удержание кризиса под контролем и миростроительство были частью стратегии развития. Если страны будут дожидаться урегулирования всех своих конфликтов и кризисов, прежде чем принять такую стратегию, не исключено, что им придется ждать вечно;

- в последние несколько лет интерес к предотвращению значительно возрос среди государств-доноров, а также международных организаций. Нам следует воспользоваться этим обстоятельством [3].

Все сказанное легко переносится и на УИВВАГ, но с предельной осторожностью. К такой осторожности и призывает, по сути, Генеральный секретарь ООН.

На практике, тем не менее, и политики и юристы уже давно обсуждают проблему, самым непосредственным образом связанную с обсуждаемым предметом: проблему территориальной неприкосновенности.

Как выразился Б.М. Клименко: «Неприкосновенность государственной территории означает, что государства обязаны воздерживаться от любого вооруженного или невооруженного посягательства на территорию иностранного государства и от ее аннексии. Целостность государственной территории означает запрещение насильственного расчленения территории какого-либо государства или отторжения и захвата части его территории» [4, с. 38].

Юристы уже приходят к своеобразному консенсусу в отношении того, что краткая по продолжительности высадка подразделения вооруженных сил одного государства на территорию другого государства исключительно с целью нейтрализации приготовившейся к вооруженной вылазке группы террористов, с немедленной эвакуацией после выполнения задачи, может восприниматься как нарушение неприкосновенности, но не целостности государства, на территории которого проведена операция.

Если допустить, что первоначальным намерением авторов Устава было запретить применение силы против именно территориальной целостности (текстуально в Уставе ООН такую норму обнаружить невозможно), то упреждающее применение силы, не преследующее цели ее нарушить, равно как не направленное против политической независимости государства и иных целей ООН, осуществляемое в состоянии необходимости и в пределах соразмерности, не противоречит положениям Устава ООН.

В этом плане Генеральный секретарь ООН в докладе, подготовленном для обсуждения на встрече на высшем уровне в сентябре 2005 г., имел все основания высказать следующее: «неминуемые угрозы полностью охватываются статьей 51, которая гарантирует неотъемлемое право суверенных государств на самооборону от вооруженного нападения. Правоведы уже давно признают, что это охватывает неминуе-

мое нападение, так же, как и нападение, которое уже произошло» [5, п. 125]. Соответственно, это относится и к принципу «вмешательства во внутренние дела».

Но допустимо ли ставить вопрос таким образом, что существует принцип вмешательства во внутренние дела, который вынесен в заголовок данной статьи?

Как представляется, в этом нет политического «перебора». Вся логика событий, политический, общественный, гуманитарный, научный настрой и, особенно, мотивировка Генерального секретаря ООН Кофи Аннана, создают ту сформировавшуюся обычно-правовую атмосферу, которая свидетельствует о наличии такого принципа.

Принципа не абсолютного, не как «дозволения по любому поводу вмешиваться во внутренние дела другого государства».

Нет, речь идет о строго определенном принципе, который обязывает государства действовать в защиту лиц, подвергающихся геноциду в другом государстве, не оставлять их на растерзание, как это было, к примеру, в Кампучии или в Руанде. Не может совесть человечества (если можно так выразиться) и совесть каждого отдельного человека быть спокойной, если где-то на земном шаре без всякого вмешательства извне уничтожаются люди.

Но и ответственность за нарушение критериев адекватности и пропорциональности в данном случае должна бьггь исключительно велика. В противном случае мир будет ввергнут в ужас бесконтрольного кровопролития, которое случается все чаще.

ЛИТЕРАТУРА

1 .Аннан Кофи А. Отстаивая права человека. Выступление в Комиссии ООН по правам человека 7 апреля 1999 года // Проблема вмешательства. — Нью-Йорк: Департамент общественной информации ООН, 1999.

2. Аннан Кофи А. Размышления о проблеме вмешательства. Лекция от 26 июня 1998 г. // Проблема вмешательства. — Нью-Йорк: Департамент общественной информации ООН, 1999.

3. Аннан Кофи А. Две концепции суверенитета. Выступление^ 54-й сессии ГА ООН 20 сентября 1999 года // Проблема вмешательства. — Нью-Йорк: Департамент общественной информации ООН, 1999.

4. Клименко Б.М. Государственные границы — проблема мира. — М., Между-нар. отношения. 1964.

5. При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех. Доклад Генерального секретаря // Док. А/59/2005, 21 марта 2005 г.

THE PROBLEM OF «INTERNAL AFFAIRS» AND PREVENTIVE INDINIDUAL EX-TERNAL ARMED ACTIONS BY STATES. THE PRINCIPLE OF INTERFERENCE

V.A. Mischenko

Department of International Law Peoples’ Friendship University of Russia Miklukho-Maklaya St., 6, 117198 Moscow, Russia

The article is devoted to the problems of preemptive individual external armed actions by states (PIEAAS, in Russian — УИВВАГ) in case of treat of immediate attack by terrorists, genocide, other acts seriously endangering state security, human rights, international security.