CC BY
89
Д. С. Голубев
ПРОБЛЕМА РАВНОУДАЛЕННОСТИ ТРЕТЬЕЙ СТОРОНЫ В ЭТНОПОЛИТИЧЕСКОМ КОНФЛИКТЕ НА ПРИМЕРЕ ПОСРЕДНИЧЕСТВА США В УРЕГУЛИРОВАНИИ АРАБО-ИЗРАИЛЬСКОГО КОНФЛИКТА
В статье рассматривается проблема влияния пристрастности посредника на эффективность его миротворческих усилий в рамках урегулирования этнополити-ческого конфликта на примере участия США в мирном процессе на Ближнем Востоке. Особое внимание уделяется результативности посреднических усилий Вашингтона в контексте развития американо-израильских стратегических отношений. Подвергается критическому пересмотру традиционное представление о пристрастности и беспристрастности как взаимоисключающих характеристиках политического посредничества.
Ключевые слова: этнополитический конфликт, посредничество, политическое урегулирование конфликтов, арабо-израильский конфликт, США, произраильское лобби.
Одним из основополагающих требований, предъявляемых к вовлеченности «третьей стороны» в процесс мирного урегулирования этнополитического конфликта, считается ее беспристрастность (равноудаленность) в поведении и отношении к сторонам. Это означает, что она не должна отдавать предпочтения интересам одной из них и должна оставаться нейтральной по отношению к возможным совместным решениям. Идентичность посредника должна вызывать доверие у сторон, поскольку в условиях, когда по отношению друг к другу они испытывают лишь подозрение, «третья сторона» часто остается для них единственным доверенным лицом. Применительно к этнополитическим конфликтам это обуславливает тот факт, что нередко посредник не является представителем данного региона, поскольку, как считается, в таком случае он, скорее всего, окажется беспристрастным.
Однако беспристрастность «третьей стороны» является более сложной и стратегически важной проблемой, чем может показаться на первый взгляд. В последнее время в теории и практике урегулирования конфликтов все чаще стал подниматься вопрос о нецелесообразности одномерного понимания зависимости между мерой равноудаленности посредника и эффективностью его миротворческой деятельности. Например, И. Свенссон доказывает, что в определенных условиях «пристрастное» посредничество с большей вероятностью приводит к институционально проработанным мирным
© Д. С. Голубев, 2010
соглашениям, основанным на разделении власти, гарантиях безопасности и обеспечении правопорядка, чем «беспристрастное» (Svensson, 2009).
Вопрос о пристрастности/беспристрастности Соединенных Штатов как посредника в урегулировании арабо-израильского (палестино-израильского) конфликта является одним из наиболее дискуссионных при рассмотрении проблематики мирного процесса на Ближнем Востоке. Тесные стратегические отношения между США и Израилем регулярно дают повод многочисленным представителям академического сообщества, политических кругов и средств массовой информации утверждать, что Вашингтон не может играть роль честного брокера в урегулировании ближневосточного конфликта. Особой критике подвергается та весомая роль, которую играют произраильские лоббистские структуры в выработке внешнеполитического курса Соединенных Штатов (см.: Mearsheimeret al., 2007; Petras, 2006). Так ли это? Действительно, сопричастность Израиля ко многим аспектам дипломатии США на Ближнем Востоке после Второй мировой войны сначала в качестве «младшего партнера», а затем и «стратегического союзника» дает основания рассуждать о наличии «оси Тель-Авив - Вашингтон». В период «холодной войны» она поддерживалась как реалиями глобального противостояния с Советским Союзом, так и объективным пересечением экономических и военных интересов, а также политических и культурных ценностей между двумя странами. Не в последнюю очередь способствовала этому и та роль, которую в американской политической системе играют произраильские лоббистские структуры.
С окончанием «холодной войны» роль государства Израиль во внешней политике США стала более противоречивой. После выведения из антиизраильского фронта Египта в 1979 г. и Иордании в 1994 г. (а после свержения Саддама Хусейна и Ирака) угроза существованию Еврейского государства заметно ослабла и, по сути, была заменена проблемой обеспечения его безопасности. Исчезла необходимость для Соединенных Штатов вовлекать в свою орбиту региональных сателлитов для противодействия влиянию Советского Союза, а к задаче обеспечения поставок энергоносителей из арабских стран добавилась задача поиска их сотрудничества в борьбе с международным терроризмом, что делало Еврейское государство довольно «неудобным» союзником. Однако к этому времени американо-израильский союз уже превратился в некую константу внешнеполитической стратегии США, в фактор самообусловленный, замкнутый не на свои причины, а на свои следствия. Это не могло не наложить определенный отпечаток на подход Соединенных Штатов к ближневосточному конфликту и традиционно
обусловливало произраильскую ориентацию Вашингтона во всем, что связано с арабо-израильским противостоянием. Это, однако, не означает, что именно тесные союзные связи с Еврейским государством выступали непреодолимым препятствием для эффективного выполнения Белым домом своей роли посредника в процессе ближневосточного урегулирования (Quandt, 2005).
Учитывая природу большинства современных этнонациональ-ных конфликтов, в том числе арабо-израильского, и практику вовлечения в них «третьих сторон», в том числе Соединенных Штатов, можно поставить под сомнение традиционное представление о беспристрастности и пристрастности посредника как взаимоисключающих характеристиках — скорее, нужно вести речь об их двойственном и взаимодополняющем характере.
Действия посредника, создающие впечатление политического фаворитизма, действительно, могут подорвать доверие к нему сторон, что затруднит сближение их позиций. Правда, применительно к участию США в мирном процессе на Ближнем Востоке, такое впечатление, как правило, создавалось не умышленной предвзятостью Белого дома по отношению к одной из сторон, а отсутствием собственного стратегического видения путей урегулирования конфликта и тактическими ошибками американской дипломатии.
Отказываясь от собственного видения, администрации Б. Клинтона в 1990-х годах и Дж. Буша-мл. в 2000-х годах зачастую и сами не замечали, как утрачивали контроль над мирным процессом, в результате чего на переговорах под видом американских предложений подавались израильские позиции. Это особенно ярко проявилось в ходе Второго саммита в Кэмп-Дэвиде в июле 2000 г., когда израильтяне и палестинцы остановились в шаге от достижения соглашения, не сумев согласовать свои позиции по проблемам статуса Восточного Иерусалима и права арабских беженцев на возвращение. Особенно значительная доля ответственности за усиление впечатления произраильского уклона в политике США лежит на администрации Дж. Буша-мл. Именно она не смогла противодействовать деструктивной позиции израильского руководства по обусловливанию плана мирного урегулирования «Дорожная карта» 2003 г. многочисленными оговорками, нарушавшими баланс требований к сторонам конфликта (Statement «Israel's Road Map Reservations», 2003). А после неудачи многосторонних усилий по достижению мира она отказалась от них в пользу одностороннего плана А. Шарона по размежеванию с сектором Газа и в апреле 2004 г. даже предоставила израильскому премьеру односторонние гарантии по вопросу территориальных границ и проблеме беженцев, что
фактически исключало палестинскую сторону из процесса политического урегулирования (Letters Exchanged Between..., 2004).
Само по себе наличие стратегических отношений между посредником и одной из сторон конфликта не является фатальной проблемой и даже может быть фактором, благоприятствующим продвижению процесса политического урегулирования. С середины 1970-х годов США предоставили Израилю помощь не только в качестве вознаграждения за подписание мирных договоров с Египтом и Иорданией, но и для оказания Тель-Авиву необходимой поддержки, чтобы тот мог идти на разумный риск в вопросе территориальных уступок. Абсолютный максимум американской помощи Израилю был зафиксирован в 1979 и 2000 гг. (4,9 млрд долл. и 4,1 млрд долл. соответственно). Нетрудно заметить, что эти пики совпали с двумя кэмп-дэвидскими саммитами, т. е. теми периодами, когда Тель-Авив пытался договариваться с арабами, а не воевать с ними (US Assistance to Israel, 2009). Таким образом, в течение десятилетий американская помощь Еврейскому государству служила важнейшим инструментом продвижения ближневосточного урегулирования.
Любопытен и тот факт, что в период президентства Б. Клинтона динамика мирного процесса на Ближнем Востоке напрямую корре-лировалась с динамикой американо-израильских отношений: периоды сближения между Вашингтоном и Тель-Авивом (правительства И. Рабина, Ш. Переса и Э. Барака) сопровождались положительной динамикой мирного процесса, и наоборот (правительство Б. Нетаньяху). В команде Клинтона наблюдались некоторые произ-раильские перекосы в плане функциональной компетентности ведущих американских дипломатов-переговорщиков, вроде Д. Росса и М. Индика, которых обвиняли в том, что они, вместо формулирования собственно американских компромиссных предложений, на переговорах пытались «продать» палестинцам слегка видоизмененные израильские позиции (см.: Miller, 2009, p. 204-205). Но в целом в этот период тесные отношения между США и Израилем не тормозили, а, наоборот, подстегивали процесс мирного урегулирования, давая возможность посреднику добиваться от Тель-Авива необходимых уступок палестинцам.
Более того, как показывает опыт, попытки игнорирования стратегических связей между США и Израилем и обеспечивающих их факторов оказываются деструктивными не только для самих двусторонних отношений, но и для продуктивности посреднических усилий в мирном процессе на Ближнем Востоке. Дж. Буш-ст. руководствовался четкой стратегией арабо-израильского урегулирования и собрал сбалансированную и квалифицированную команду для ее реализации, что позволило Соединенным Штатам организо-
вать в 1991 г. Мадридскую конференцию, положившую начало процессу мирного урегулирования. Однако его неуступчивость по вопросу расширения еврейских поселений на оккупированных территориях, вылившаяся в конфронтацию с произраильским лобби внутри США, оказала определенно негативное влияние на возможности реализации намеченной стратегии в последний год его президентства. Так, нынешней президентской администрации Б. Оба-мы удалось стимулировать возобновление переговорного процесса между израильским и палестинским руководством (сначала опосредованно через специального посланника Дж. Митчелла, а затем и напрямую в рамках Вашингтонской конференции в сентябре 2010 г.) только после того, как был преодолен кризис в двусторонних американо-израильских отношениях, наметившийся после прихода к власти в Израиле правоцентристского коалиционного правительства Б. Нетаньяху и достигший пика в марте 2010 г.
Нельзя забывать и о том, что для эффективности реализации любой мирной инициативы посреднику необходимо не только выдерживать баланс требований, предъявляемых к сторонам конфликта, но и обеспечивать выполнение этих требований, что подразумевает под собой потенциальную необходимость оказания давления на одну или обе стороны и иногда может создавать впечатление пристрастности. Когда Дж. Буша-мл. обвиняли в том, что его ослепленность задачей демократизации и институционального строительства на палестинских территориях отталкивала палестинцев от процесса мирного урегулирования, то, как правило, забывали о том, что одной из главных причин неудачи «процесса Осло» 1990-х годов была как раз обратная ситуация. Тогда администрация Б. Клинтона принесла институционально-политическое строительство в Палестинской автономии в жертву скорости продвижения переговорного процесса, в результате чего стороны имели возможность переходить к новой фазе переговоров без надлежащего выполнения всех предусмотренных для этого условий, что в конечном итоге предопределило провал самой идеи инкрементализма как идеи постепенного продвижения к миру (см.: Ки^ег, Lasensky, 2008, р. 43-45).
Таким образом, возможности действенного посредничества очень часто неотделимы от его «предвзятости». Беспристрастность «третьей стороны» по-прежнему является ключевым условием тогда, когда у нее нет рычагов силового воздействия или политического и экономического давления на поведение сторон. Но и потенциал такого посредничества будет крайне ограничен. Наличие же рычагов влияния делает пристрастность ключевым фактором, поскольку такие рычаги обычно связаны с вовлеченными в конфликт
интересами самой «третьей стороны» (см.: К1е№оег, 1996, р. 360389).
Только державы, располагающие достаточными политическими, дипломатическими, экономическими и военными ресурсами, способны влиять на процессы, происходящие в столь сложном и запутанном регионе, как Ближний Восток. Как правило, только они обладают достаточным авторитетом и влиянием, чтобы иметь возможность не только усадить конфликтующие стороны за стол переговоров и добиться от них уступок друг другу, но и в случае успеха обеспечить выполнение достигнутых договоренностей. Перед сторонами всегда будет стоять выбор: они принимают сверхдержаву как посредника со всеми перекосами ее политики или отказываются от услуг авторитетных посредников, ограничиваясь лишь «добрыми услугами» технического характера какой-нибудь маленькой нейтральной страны или международной организации. При этом нужно осознавать, что у таких крупных мировых держав, как США, всегда есть свои стратегические и тактические интересы практически в каждом регионе мира и особые отношения с местными силами. Как показывают С. Тувал и У. Зартман, если рассматривать мотивацию посредника в контексте преследования собственных интересов, то следует говорить о невозможности занятия им действительно нейтральной позиции о предмете переговоров (Touval, Zartman, 1989).
Кроме того, очень важно разделять между собой непредвзятость, приоритетность которой для эффективности посредничества, при всех оговорках, заключена в рамках здравого смысла, и установку на искусственную равноудаленность, которая нередко может носить исключительно деструктивный характер. Когда посредник пытается сконцентрироваться на номинальных позициях сторон, абстрагироваться от их реального содержания, выполнять роль маклера, подыскивающего «золотую середину» или выверен-но компромиссные формулировки, он забывает о стратегической перспективе, о том, какие долгосрочные последствия для будущего мира может иметь чисто «техническое» решение наиболее острых вопросов, и в конечном итоге утрачивает способность объективно оценивать ситуацию и влиять на ее развитие. В конце концов, как можно достичь полной равноудаленности в конфликте, в котором изначально целью одной из сторон было уничтожение другой стороны? «Сбросить» Израиль «в море» ровно наполовину?
Отсутствие ясного представления о том, чего хочешь добиться, оставляет посредника открытым для шантажа, ведь, понимая, что «третья сторона» видит себя строго посередине, стороны поддаются искушению выдвинуть заведомо радикальные требования в надежде передвинуть срединную позицию максимально близко к той,
которой они на деле добиваются. Наконец, искусственная равно-удаленность в качестве обязательного условия своей успешности предполагает готовность сторон к серьезным уступкам и реальному компромиссу, что является, скорее, исключительной ситуацией для продолжительных этнополитических конфликтов современности.
Литература
1. Kleiboer M. Understanding the Success and Failure of International Mediation // Journal of Conflict Resolution. 1996. Vol. 40. N 2. June. P. 360-389.
2. Kurtzer D. C., Lasensky S. B. Negotiating Arab-Israeli Peace: American Leadership in the Middle East. Washington, D.C.: United States Institute of Peace Press, 2008. 191 p.
3. Letters Exchanged Between Prime Minister Ariel Sharon and President George W. Bush, April 14, 2004 // Israel Ministry of Foreign Affairs official website // http://www.mfa.gov.il/mfa/peace+process/reference+documents/exchange+of+letters+sh aron-bush+14-apr-2004.htm (дата обращения: 23.09.2009).
4. Mearsheimer J. J., Walt S. M. The Israel Lobby and U.S. Foreign Policy. New York: Farrar, Straus and Giroux, 2007. 496 p.
5. Miller A. D. The Much Too Promised Land: America's Elusive Search for Arab-Israeli Peace. New York: Bantam Books, 2009. 407 p.
6. Petras J. The Power of Israel in the United States. Atlanta, GA: Clarity Press, 2006. 191 p.
7. Quandt W. B. Peace Process: American Diplomacy and the Arab-Israeli Conflict Since 1967. Washington, DC, and Berkeley, CA: Brookings Institution Press and University of California Press, 2005. 425 p.
8. Statement "Israel's Road Map Reservations" // Ha'aretz online. May 27, 2003 // http://www.haaretz.com/print-edition/news/israel-s-road-map-reservations-1.8935 (дата обращения 12.04.2010).
9. Svensson I. Who Brings Which Peace?: Neutral versus Biased Mediation and Institutional Peace Arrangements in Civil Wars // Journal of Conflict Resolution. 2009. Vol. 53. N 3. June. P. 446-469.
10. Touval S., Zartman W. I. Mediation in International Conflicts // Mediation Research: The Process and Effectiveness of Third-Party Intervention / Eds. K. Kressel, D. Pruitt and Associates. San Francisco, CA: Jossey-Bass, 1989. P. 115-137.
11. U. S. Assistance to Israel (FY1949-FY2009) // The American-Israeli Cooperative Enterprise, Jewish Virtual Library // http://www.jewishvirtuallibrary.org/jsource/US-Israel/U.S._Assistance_to_Israel1.html (дата обращения 12.11.2009).
