CC BY
36
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411 /2073-0454-2019-10216 © В.И. Червонюк, 2019
Научная специальность 12.00.10 — международное право; европейское право
ПРОБЛЕМА КОДИФИКАЦИИ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: «ЗА» И «ПРОТИВ». В ТРЕХ ВЫПУСКАХ. ВЫПУСК ТРЕТИЙ. ЧАСТЬ 3. ИММИГРАЦИОННЫЙ КОДЕКС (ЗАКОН ОБ ИММИГРАЦИИ): ЦЕЛЬ, ПРЕДМЕТ И ПРЕДЕЛЫ ДЕЙСТВИЯ, МЕСТО В СТРУКТУРНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ПРАВА (ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ)
Владимир Иванович Червонюк, доктор юридических наук, профессор
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) [email protected]
Аннотация. Современная теоретическая и практическая юриспруденция исходит из двух противоположных позиций относительно усовершенствования миграционного законодательства. Первая позиция, обозначившаяся уже в начале 2000-х гг., весьма активно (если не сказать, агрессивно) отстаивает необходимость принятия миграционного кодекса; исключительно с кодексом связывается установление и поддержание должных порядков в регулируемой сфере. Идея, предложенная на ведомственном уровне, получила новый импульс после 2016 г. — времени передачи ФМС в ведение Министерства внутренних дел, активно обсуждается (в определенных формах реализуется) в настоящее время. Противоположное мнение, напротив, отрицательно относится к идее принятия миграционного кодекса, считая ее преждевременной и не отвечающей требованиям кодификации; по данной версии, принятие кодекса порождает сложноразрешимые проблемы и ведет к ослаблению управляемости в сфере миграции. Существует ли в этом вопросе «золотая середина»? Очевидно, что юридическая наука должна представить практике социально приемлемые и истинные доводы (не сводимые к допущениям), дистанцируясь от радикальных («крайних») и ситуативных решений.
Неопределенность в данном вопросе в значительной мере предопределена весьма специфичным отношением отечественной правовой доктрины к пониманию кодификации, условиям ее осуществления, а равно оценке видов кодифицированных актов, соотнесения их юридической силы с иными законами, определения места и роли в современной структуре права. Не способствуют правильному решению проблемы традиционные взгляды на структуру («систему») права, основанные на отраслевом делении права, жесткой связи между «системой» (структурой) права и «системой» (структурой) законодательства.
Представляется, что практическое решение проблемы кодификации миграционного законодательства требует точного определения сферы и пределов действия кодифицируемого акта, а по сути, квалификации социально-правовой необходимости его принятия. Учитывая особую остроту проблемы внешней миграции, недостаточно эффективное использование правового инструментария в поддержании высокого уровня регулятивности (управляемости) в данной сфере, существование риска правовой неопределенности нормативного содержания кодифицированного акта, предлагается инновационный взгляд на проблему систематики миграционного законодательства. Представляется целесообразным сконцентрировать усилия юридической практики и научной общественности на разработке и принятии концептуально и конструктивно особенного кодификационного акта — Иммиграционного кодекса (Федерального Закона об иммиграции).
При таком подходе устраняется не только ряд противоречий формально-юридического и содержательного характера (имплицитно присущие предлагаемой традиционной версии кодификации), но и возможные коллизии между компетенцией федеральных и региональных органов государственной власти, что для федеративного характера государства имеет принципиальное значение. Что очень важно, предлагаемая юридическая форма кодификации миграционного законодательства несет в себе значительный «заряд» общесоциальной мировоззренческой направленности, наиболее точно отражает приоритетные конституционные цели и задачи Российского государства, является показателем и воплощением рациональности и социальной вос-требуемости осуществляемой им в новой геополитической ситуации правовой политики. Оптимальный выбор формы кодификации, несомненно, будет способствовать высокой степени правовой определенности норм и принципов кодекса, а значит, наиболее полному и точному выражению общего согласия (общего интереса) по одному из ключевых направлений развития страны на ближайшую и более отдаленную перспективу.
Ключевые слова: легальное понятие концепции законопроекта, понимание концепции проекта закона в правовой доктрине, кодификатор миграционного законодательства, вопросы, требующие решения кодификатором, цель кодифицированного акта в сфере миграции, юридико-технические, социальные и политические цели кодификации, цель как институционализированная форма выражения основной идеи закона, концептуализации нормативного состава закона в контексте его основной цели, способы выражения цели в законе, предмет (нормативный состав) кодекса (закона об иммиграции), пределы, сферы действия кодекса (закона об иммиграции), нормативные комплексы в сфере миграции, принцип приоритета кодекса над отраслевыми законами, определение места кодекса в структурной организации права.
PROBLEM OF MIGRATION LEGISLATION CODIFICATION: «FOR» AND «AGAINST». IN THREE EDITIONS. THIRD EDITION.
PART 3. IMMIGRATION CODE (IMMIGRATION LAW): PURPOSE, SUBJECT AND SCOPE, PLACE IN THE STRUCTURAL ORGANIZATION OF LAW (PROBLEM STATEMENT)
Vladimir I. Chervonyuk, doctor of legal sciences, professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: [email protected]
Annotation. Modern theoretical and practical jurisprudence proceeds from two opposite positions regarding the improvement of migration legislation. The first position, which emerged in early 2000s, is very active (if not to say aggressive) in advocating the need for the adoption of the migration code; the code is exclusively associated with the establishment and maintenance of proper procedures in the regulated sphere. The idea proposed at the departmental level received a new impetus after 2016 (the time of the FMS transfer to the Ministry of internal Affairs) is actively discussed (in certain forms implemented) at present. The opposite view is that the idea of adopting the migration code is premature and does not meet the requirements of codification; according to this version, the adoption of the code creates complex problems, which are difficult to solve, and leads to a weakening of governance in the field of migration. Is there a «Golden mean» in this matter? It is obvious that jurisprudence should present socially acceptable and true arguments (not reduced to assumptions) to practice, distancing from radical («extreme») and situational decisions.
The uncertainty in this issue is largely determined by the very specific attitude of the domestic legal doctrine to the understanding of codification, the conditions for its implementation, as well as the assessment of the types of codified acts, the correlation of their legal force with other laws, the determination of the place and role in the modern structure of law. Traditional views on the structure («system») of law based on the branch division of law, including the so-called «complex» branches, do not contribute to the correct solution of the problem.
It seems that the practical solution to the problem of codification of migration legislation requires a precise determination of the scope and limits of the codified act, and in fact, the qualification of the social and legal necessity of its adoption. Taking into account the particular severity of the external migration problem, the lack of effective use of legal tools to maintain a high level of governability in this area, the risk of legal uncertainty of the codified act normative content, an innovative view on the problem of migration legislation systematization. It seems appropriate to concentrate the efforts of legal practice and the scientific community on the development and adoption of a conceptually and constructively special codified act — the Immigration code (Federal law on immigration). This approach not only eliminates a number of contradictions of formal, legal and substantive nature (implicitly inherent in the proposed traditional version of codification), but also possible conflicts between the competence of Federal and regional authorities, which is crucial for the Federal nature of the state. It is very important that the proposed legal form of migration legislation codification reflects the General social worldview, most accurately represents the priority constitutional goals and objectives of Russia, it is an indicator and embodiment of the rationality and social demand of the demographic and legal policy carried out in the new geopolitical situation. The optimal choice of the form of codification will undoubtedly contribute to a high degree of legal certainty of the norms and principles of the code, and thus the most complete and accurate expression of the General agreement (common interest) on one of the key areas of the country's development in the near and longer term.
Keywords: legal concept of the concept of the bill, the understanding of the concept of the draft law in the legal doctrine, the codifier of migration legislation, issues that require solutions codifier, the purpose of the codified act in the field of migration, legal, technical, social and political goals of codification, the purpose as an institutionalized form of expression of the basic idea of the law, the conceptualization of the normative structure of the law in the context of its main purpose, ways of expressing the purpose in the law, the subject (normative composition) of the code (immigration law), the scope of the code (immigration law), normative complexes in the sphere of migration, the principle of priority of the code over branch laws, determination of the place of the code in the structural organization of the right.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Червонюк В.И. Проблема кодификации миграционного законодательства: «за» и «против». В трех выпусках. Выпуск третий. Часть 3. Иммиграционный кодекс (Закон об иммиграции): цель, предмет и пределы действия, место в структурной организации права (постановка проблемы). Вестник Московского университета МВД России. 2019;(4): 161-168.
Тот позитив, с которым обычно связывают принятие кодекса, не может не оказывать мотивационного воздействия на выбор формы систематизации миграционного законодательства. Поскольку проблема миграции как бы у всех «на слуху», то возникает эффект простого ее решения. При этом, конечно, отсутствие эффективной работы по систематике миграционного законодательства приводит к тому, что в
действующие сфере миграции федеральные законы вводятся как отдельные нормы, так и нормативные комплексы, не отвечающие целям и назначению таких актов. Идея кодификации миграционного законодательства в этой связи все более и более становится популярной в профессиональной среде. При этом, очевидно, что если стремление принять миграционный кодекс перевесит все контраргументы, то все равно не-
обходимо будет решить ряд важнейших вопросов в сфере регулирования миграции. Проще говоря, принятие кодекса выступает лишь одним из звеньев совершенствования миграционного законодательства.
Как уже отмечалось, кодификация законодательства и подготовка кодекса — не только высшая, но и наиболее сложная форма систематизации. При этом по меньшей мере несколько вопросов, требующих в этом случае решения, должны быть поставлены перед кодификатором: 1) обоснование цели принятия кодекса; 2) определение его предмета и пределов действия; 3) уточнение юридической силы кодекса в системе законодательства; 4) определение места кодекса в структурной организации права.
Конечно, неизбежными при этом являются и другие, может быть, не менее значимые вопросы, например, придание кодексу таких конструктивных особенностей, которые обеспечивают прямое действие его норм и принципов, исключают быстрое старение и предостерегают от «пакетного» изменения его нормативного состава. Принципиально важным является вопрос о придании кодексу единства используемой терминологии, строгости и научной состоятельности понятий. Не менее важным является вопрос, связанный с обоснованием присущих ему принципов, которые в своей совокупности обеспечивали бы системную связь всего множества содержащихся в нем норм, придавая им характер единых нормативных комплексов, подчиненных общей цели кодифицированного акта. Эта структурообразующая роль принципов права проистекает из признания за ними безусловного верховенства в отношении всех других нормативных положений (норм) кодифицированного акта, означающего возведение их (принципов права) в ранг фундаментальных постулатов, учитываемых при толковании и применении кодифицированных с ними норм. Имея в виду то обстоятельство, что миграционное право относится к внеотраслевым образованиям, решение этой задачи является едва ли не самой значимой1.
Несмотря на несомненную значимость отмеченных вопросов, все же первоочередными, требующими своего разрешения, как представляется, являются первые четыре.
На первый взгляд, и цель, и предмет, и определение места кодекса в структуре права — компоненты вошедшего в законодательную лексику понятия — «концепция законопроекта (закона)». Такое понимание укоренилось в юридической практике: понятию
концепции закона (законопроекта) придается значение, которое не соотнесено с действительными реалиями. Нормативно определенным порядком концепция законопроекта интерпретируется как документ, в котором должны быть определены: основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся; место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы. Это также общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере нормативных правовых актов Российской Федерации2.
Между тем, в доктрине понятие концепции проекта закона в его действительном понимании имеет гораздо более узкое значение. В этом смысле концепция проекта закона интерпретируется как «идейная» модель будущего законодательного акта, задающая цели и основные параметры его содержания3; замысел законодателя, включающий в себя цель — решение определенной общественно-значимой проблемы, а также способы достижения этой цели — соответствующие законодательные решения4; основная идея, стратегическая линия законопроекта, в которой дается характеристика предмета и раскрываются цели будущего
1 Этот вывод базируется на той посылке, согласно которой принципы права как во всей национальной структуре права, так и в отдельных ее сегментах выполняют системообразующую роль (см.: Червонюк В.И. Структура права: Закономерности развития. В 9 вып. Вып. 7. Принципы права как базовый уровень права // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 6. С. 47-54; Червонюк В.И., Калинский И.В., Мелехова А.Ю. Конституционное право зарубежных: Учебник. В 2 ч. Сравнительное конституционное право. 3-е изд., обновлен. и доп. / Под общ. ред. В.И. Червонюка. М.: Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, 2018.
2 Пункт 3 «Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов». Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576 (в ред. от 13 марта 2015 г. № 222) // СЗ РФ. 2001.
3 Хабриева Т.Я. Глобализация и законодательный процесс // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации. М.-Н. Новгород, 2007. С. 30.
4 Царев А.Ю. Концепция закона в законотворчестве Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9.
закона, определяются его основные положения и варианты решений, приводится примерная структура проекта закона5. Очевидно, можно согласиться с тем, что концепцию закона (законопроекта) можно рассматривать как документ, представляющий собой теоретическое обоснование необходимости принятия закона, которое вырабатывается на основе законодательной идеи, практических результатов развития общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования закона (законопроекта), которые положены в основу текста положений проекта закона6. В указанном значении концепция выступает своеобразным итогом развития юридической науки, служит основой для последующих разработок и предложений по дальнейшему развитию законодательства, может способствовать установлению7 и развитию юридических коллизий8.
Концепция законопроекта должна быть проблемно-ориентированной по построению9, отражать обыденные знания, конкретизировать пробелы правового регулирования, содержать способы законодательного решения возникших трудностей и систему универсальных методов практического разрешения негативных ситуаций.
Вместе с тем, отмеченное не дает оснований включать в концепцию все то, что имманентно ей не присуще, включая цели, пределы, сферы регулирования, место акта в структуре права и др. Отсюда концепцию можно рассматривать как основу проекта нормативного правового акта, отражающую цели, задачи, области регулирования важнейших сфер регулирования. Следовательно, концепция как ключевая идея законопроекта раскрывается в том числе через его цели и способы их достижения, не перекрывая, однако, их своим содержанием. Игнорирование данного обстоятельства на практике ведет к серьезным последствиям, когда внесение в законопроект, существенных поправок, считается изменением его концепции. Точно так же недопустимо противопоставление основной идеи законопроекта его цели.
Цель закона (кодекса). Не только в законодательной практике, но и в юридической теории проблема цели, как показывает анализ, недооценена. Цель признается частью концепции закона и в данном контексте представляется ее обоснование, притом самым общим (нередко отвлеченным) образом10. Цель кодифицированного акта в сфере миграции совместима с его назначением, замыслом хотя полностью и не сво-
дима к ним, она отражает в юридической форме основную идею и концептуальный замысел принимаемого закона. В этой связи вопрос о том, какой цели подчинена кодификация миграционного законодательства относится к числу принципиальных. С его решением связано определение и других, производных от него вопросов: определение предмета правового регулирования, пределов действия закона, в значительной мере и правильный выбор юридической формы кодификации.
Очевидно, что самая общая цель кодификации миграционного законодательства предопределена его назначением; в этом смысле в качестве таковой цели следует признать рационализацию миграционного законодательства, соотнесение его (в буквальном смысле — приведение в соответствие) с принципом правовой определенности.
Цель как бы в снятом (преобразованном) виде содержит те требования, которые составляют суть интересов, требующих концентрированного выражения в законе (их признание, обеспечение, пределы ограничения возможностей их реализации). Цель — всегда прогноз будущего, она как бы описывает предполагаемый конечный результат, желаемое состояние в будущем, репродукция, идеальный образ ожидаемого результата. Цель, с этой точки зрения, есть предвидимый и желаемый результат реализации управляющим субъектом (государством) выбранных им возможностей, подлежащих практическому осуществлению. Цель в законе выступает отображением, воображением возможной социально-правовой действительности, но при этом формируется на основе реальных жизненных ситуаций, в которых пребывает осуществляющий деятельность социальный субъект. В этом смысле цель в позитивном праве представляет «форму сознательного выражения потребностей и
5 Любимов А.П. Парламентское право России: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Маркетинг, 2002. С. 234.
6 Артамонов А.Н. Концепция законопроекта как залог качества принимаемого закона // Российская юстиция. 2013. № 6. С. 11-14.
7 Баранов В.М. Концепция законопроекта. Н. Новгород, 2004. С. 69;
8 Лебедь В.И. Научная концепция закона и научная экспертиза как необходимые стадии законотворчества // Российское право: образование, практика, наука. 2011. № 6. С. 113.
9 Баранов В.М. Указ. соч. С. 71.
10 Анализ случайной выборки 50 федеральных законов показал, что цель отождествляется с предметом, пределами действия закона, сферами его действия способами достижения действительно существующей цели. Лишь в случае цель закона действительно совместима с его названием.
интересов»11. Целеполагание всегда связано с предвидением, моделированием предполагаемого результата, как следствия опережающего отражения сознанием (индивидуальным или общественным) действительности. Цели всегда являются мобилизующими и при этом должны быть достижимыми. Если поставлены цели призрачные, иллюзорные, недоступные в принципе при использовании всех ресурсов, то они теряют свой мобилизующий смысл и могут привести к отрицательным результатам. Важно поэтому не только поставить цель, наполнить ее глубоким жизненным смыслом, но и представить точный расчет всех ресурсов, необходимых для ее реализации. Отсюда — законотворчество невозможно без ясно определенных целей. При этом такие цели всегда имеют социальное основание. Верно замечено, что целью закона может быть только разрешение какой-нибудь общественной проблемы, четкое определение которой не только позволяет правильно обозначить цель будущего закона, но и является исходным пунктом разработки его концепции.
Цель в позитивном праве имеет юридические формы выражения. При этом технико-юридические способы выражения цели могут быть различными, имея в виду, что конституционной практикой сформированы определенные стандарты, которые не могут быть проигнорированы законодателем. Во-первых, цель закона выражается в его названии12. С этой точки зрения названия «иммиграционный кодекс» (закон об иммиграции) или «миграционный кодекс» имеет принципиальное значение, поскольку изначально очерчивает сферу действия закона, устанавливает круг лиц, подпадающих под его действие и др.13. Во-вторых, цели закона вытекают непосредственно из его преамбулы, в том случае, если она помещена в законодательный текст. Наконец, в-третьих, идеальной ситуацией является помещение в законе специальной статьи «цель (цели) закона». Высокая правовая культура законодателя как раз и заключается в том, что сформулированные им и закрепленные в тексте цели концептуализируют и подчиняют всю совокупность норм (нормативное содержание закона) в единый нормативный комплекс, способный системно оказывать регулирующее воздействие в соответствии с общественными ожиданиями.
С учетом отмеченного, очевидно, что применительно к сфере кодификации миграционного законодательства цель должна быть представлена в описании
информационной модели будущего поведения субъектов регулируемых отношений, или миграционного поведения14. Соответственно общая цель кодификации может рассматриваться как установление конституционных порядков в сфере миграции в соответствии с действительными интересами страны и в согласии с конституционно провозглашенными и защищаемыми ценностями. В соответствии с Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 гг., утв. Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. «целью миграционной политики является создание миграционной ситуации, которая способствует решению задач в сфере социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также в сфере защиты и сохра-
11 Чунаева А.А. Категория цели в современной науке и ее методологическое значение (цель и деятельность). Л., 1979. С. 38 и сл.; Ропаков Н.И. Категория цели: проблемы исследования. М., 1980. С. 11.
12 По утверждению Ж. Карбонье, «заглавие кодекса, как и заглавие книги, обладает философской ценностью, потому что является выраженным вовне обобщением отношения законодательного письма к реальности, имея в виду определенный фрагмент реальности физической, социальной, человеческой» (Карбонье Ж. Кодификация // Цит. по: Кабрияк Р. Кодификации. М., 2007. С. 350).
13 В традициях британского законодателя придавать закону два наименования: одно краткое, позволяющее легко зафиксировать в правовой памяти изданный закон, а второе — пространное, достаточно точно формально-юридически указывающее на действительную главную цель закона. В этой связи точность названия статута для законодателя имеет принципиальное значение настолько, что это в том числе находит подтверждение в специальной статье принимаемого парламентского акта.
14 По утверждению Р. Кабрияка, кодификация имеет несколько целей: 1) юридико-технические, поскольку всякая кодификация направлена на решение фундаментальной технической задачи, объясняемой кризисом форм (источников) права, вызывающим потребность в кодификации и преодолению которого она служит. В указанном смысле эта цель заключена в обеспечении рациональности права, или большей правовой определенности; 2) социальные цели, связанные с цивилизаторской функцией кодификации (как «отражением возлагаемой на закон педагогической функции»), а также рассматриваемые в качестве способа закрепления новых социальных отношений, или нового социального строя либо как средство унификации, или объединения разных групп населения, разделенных социально или географически. В указанном смысле «кодекс, выстраивая социальные отношения, создает некие связи, которые не могут не сплачивать общество... Закрепляя по окончании кризиса новый социальный порядок, кодификация способствует примирению ранее разобщенных групп населения и соответственно их объединению»; 3) политические цели, указывающие на важность политического фактора в разработке и принятии кодекса, притом, что, как правило, политические функции кодекса проявляются в том, что он либо неразрывно связан с личной властью своего вдохновителя (1), либо служит определенной идеологии (2)» (см.: Кабрияк Р. Указ. соч. С. 214, 215, 230, 235, 239, 241, 249).
нения русской культуры, русского языка и историко-культурного наследия народов России, составляющих основу ее культурного (цивилизационного) кода»15.
Более конкретная цель кодифицированного акта может быть сформулирована применительно к направлениям миграции. Так, в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 гг. определены основные направления в области содействия свободному перемещению обучающихся, научных и педагогических работников (п. 24), в области создания условий для снижения диспропорции в размещении населения и решения задач пространственного развития РФ (п. 25), в области оказания помощи иностранным гражданам, ищущим защиту на территории РФ (п. 27)16.
Если кодекс (закон) об иммиграции будет охватывать нормативным содержанием так называемую трудовую миграцию, то цель законодательного акта может быть сформулирована следующим образом: привлечение в Российскую Федерацию высококвалифицированных специалистов (работников), а также квалифицированных работников в те сферы, которые не могут быть обеспечены внутренними трудовыми ресурсами страны. Понятно, что целеполагание в законе таким образом указывает на: а) потенциальных субъектов иммиграции (иммиграционных отношений); б) вполне конкретные направления (сферы) трудовой миграции; в) законодательно определенные ограничения в отношении определенных категорий трудовых мигрантов — низкоквалифицированных и не имеющих какой-либо квалификации17.
Целевому назначению трудовой иммиграции должны сопутствовать законодательно определенные абсолютные запреты — нормативные предписания, не предполагающие каких-либо исключений из общего правила. Тем самым, правильно определенная цель внешней трудовой миграции позволит выстраивать правильную и рациональную политику управления внутренними трудовыми ресурсами.
Предмет (нормативный состав) кодекса (закона) об иммиграции, пределы и сферы его действия. Вопрос о целесообразности принятия кодифицированного акта в сфере миграции — это одновременно и вопрос о его нормативном содержании, т.е. о предмете. Если следовать инициаторам идеи принятия миграционного кодекса и исходить из того, что кодифицированный акт охватывает все, что так или иначе относится к регулируемой области (проигнорировав
известный совет Козьмы Пруткова), то структурно он должен был бы охватить по меньшей мере несколько блоков норм, определяющих правовой режим: а) въезда мигрантов на территорию РФ и выезда из РФ; б) миграционного учета иностранцев; в) порядка предоставления права (временного или постоянного) пребывания, проживания на территории РФ; г) права на осуществление трудовой деятельности мигрантов, регулирование труда мигрантов, его ограничения и др.; д) ограничений правового статуса иностранцев и изъятий из правового статуса мигрантов, включающий основания и порядок высылки из РФ; принятия решений о нежелательности пребывания (проживания) в РФ, сокращении срока пребывания (проживания) в РФ, аннулировании разрешения на временное проживание, вида на жительства в РФ; запрещения (ограничения) въезда в РФ и выезда за пределы территории РФ; аннулирования (приостановления) действий разрешительных документов на трудовые отношения в миграционной сфере; регламентирующий порядок интернирования; е) действия комплекса норм, предполагающих установление статуса вынужденных переселенцев, включая меры содействия, ока-
15 Российская газета. 2018. 1 нояб.; Это также: «а) совершенствование правовых, организационных и иных механизмов, регулирующих и обеспечивающих: добровольное переселение в РФ на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, а также иных лиц, которые способны успешно интегрироваться в российское общество; въезд в РФ и пребывание на ее территории иностранных граждан, желающих развивать экономические, деловые, профессиональные, научные, культурные и иные связи, изучать язык, историю и культуру нашей страны, способных благодаря своей трудовой деятельности, знаниям и компетенциям содействовать экономическому, социальному и культурному развитию России; б) создание условий для адаптации к правовым, социально-экономическим, культурным и иным условиям жизни в РФ иностранных граждан, испытывающих сложности в адаптации, обусловленные особенностями их культуры и привычного жизненного уклада, а также иными факторами; в) создание благоприятного режима для свободного перемещения обучающихся, научных и педагогических работников в целях развития науки, профессионального образования, повышения уровня подготовки научных кадров и специалистов для отраслей экономики и сферы государственного управления РФ; г) создание условий для снижения диспропорции в размещении населения и решения задач пространственного развития страны» (п. 21 Концепции).
16 Российская газета. 2018. 1 нояб.
17 В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 гг. содержится констатация того, что «среди иностранных граждан, привлекаемых российскими работодателями, значительную долю составляют низкоквалифицированные работники, востребованность которых определяется зачастую как меньшими по сравнению с использованием труда граждан РФ издержками, так и недостаточно высоким в некоторых отраслях экономики уровнем технологического развития и организации труда, сокращением рабочих мест, требующих средней и высокой квалификации труда» (Российская газета. 2018. 1 нояб.
зываемые полномочными органами в сфере миграции вынужденным мигрантам, а также «государственным» переселенцам и соотечественникам за рубежом.
При этом если все эти нормативные комплексы получат отражение в едином законодательном акте, то нелишне обратить внимание на следующее: во-первых, в нем получают закрепление нормы, относящиеся одновременно как к предметам исключительного ведения РФ, так и совместного ведения РФ и ее субъектов; во-вторых, кодифицированный акт призван будет воплотить в своем содержании нормы (нормативные комплексы) как публично-правового, так и частноправового характера; в-третьих, с отмеченных позиций в кодекс должны быть инкорпорированы как материальные, так и процессуальные нормы (нормативные комплексы).
Очевидно, что основываясь на данном подходе, можно было бы принять консолидированный акт в сфере миграции. Однако ожидаемый системный эффект воздействия на регулируемые отношения в этом случае окажется под вопросом. Отечественный опыт кодификации, практика правового регулирования миграционных процессов в зарубежных странах указывают на целесообразность объединения под эгидой кодекса логически и предметно связанных между собой нормативных комплексов. Как отмечает Р. Кабрияк, «когда речь идет о конкретной отрасли права...» (читай: относительно обособленном нормативном образовании. — В.Ч.), то уяснению подлежат следующие вопросы: «можно ли кодифицировать все источники. Должен ли кодекс ограничиваться закреплением общих положений или он должен содержать детальную регламентацию всех институтов?»18. Отчасти, как представляется, данную проблему может решить правильно сформулированная в законе цель. При этом следует учесть то обстоятельство, что не всегда определенность цели точно очерчивает нормативное содержание законодательного акта, примером чему является ФЗ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ», где цели и содержание закона оказались несовместимыми. Вследствие этого Закон, по мнению экспертного сообщества, оказался «раздутым» и более не соответствует тому предназначению, которое вытекает из его названия (цели).
Чтобы исключить такую участь для кодекса (закона об иммиграции) необходимо включение в него специальной статьи «Пределы действия закона», ко-
торая бы содержала закрытый перечень тех категорий мигрантов, которые не подпадают под действие данного закона. Тем самым изначально кодекс (закон об иммиграции) приобретает признаки правовой определенности. В этой связи очевидно, что под действие иммиграционного кодекса подпадают исключительно так называемые добровольные иммигранты — иностранные граждане, лица без гражданства прибывшие на территорию РФ (или намеревающиеся прибыть) с целью приобретения статуса, не совпадающего со статусом беженца. Очевидно, что статус лиц, подпадающих под категорию беженцев, имеет настолько специфические особенности, что это требует специального законодательного регулирования, как это и предусмотрено Законом о беженцах. При этом должно также приниматься во внимание то обстоятельство, что в общей массе мигрантов доля вынужденных иммигрантов составляет незначительный удельный вес — всего примерно 0,7%; по официальной статистике в РФ в 2017 г. территориальными органами МВД России были приняты и рассмотрены ходатайства о признании беженцем и заявления о предоставлении временного убежища на территории РФ, поступившие от 14, 1 тыс. иностранных граждан и лиц без гражданства. За этот же период указанными органами были приняты и рассмотрены ходатайства о признании беженцем, поступившие от 619 иностранных граждан. По состоянию на 1 января 2018 г., на учете в территориальных органах МВД России состоит 592 беженца19. Даже если принять во внимание возможное обострение в мире общей ситуации с беженцами, что, несомненно, повлияет на миграционную обстановку в стране20, то и в этом на динамику и характер миграционных процессов в решающей мере будут оказывать иные факторы. Отмеченное, впрочем, не устраняет актуальности проблемы оптимизации правового регулирования и иммиграционного контроля в отношении вынужденных мигрантов.
18 Кабрияк Р. Указ. соч. С. 388.
19 URL://gks.ru>free_dos/new_site/population/demo/tab-
20 Как отмечается в Концепции государственной миграционной политики РФ на 2019-2025 гг. «за последние годы существенно возросла миграционная активность вблизи внешних границ РФ и в зоне ее интересов. Интенсивный миграционный поток из стран Ближнего Востока и Северной Африки в Европу, возникший в 2014-2015 гг., становится причиной негативных социально-экономических процессов в европейских государствах, а также способствует проникновению в эти государства членов криминальных, террористических и экстремистских структур. Такие негативные проявления могут стать угрозой как для РФ, так и для приграничных с ней государств».
Юридическая сила кодекса в сфере миграции. Вопрос, связанный с оценкой юридической силы норм, помещенных в кодексе, несомненно, относится к числу принципиально важных. В юридической теории и практике нет однозначного ответа на данный вопрос. Сформировалась достаточно устойчивая позиция относительно того, что в сравнении с иными законами по одному и тому же предмету регулирования кодекс обладает более высокой юридической силой. Говоря иначе, по сравнению с текущими законами кодекс наделяется безусловным верховенством. При этом в отечественной юридической литературе такая точка зрения, отстаивается, можно сказать, последовательно21.
Противоположное мнение исходит из того, что такой подход не соответствует роли закона в структуре права, признание за кодексом более высокой юридической силы подвергает испытанию конституционно установленный порядок структурирования нормативных правовых актов. По данной версии, представляя собой разновидность обычного закона, кодекс по своей правовой сущности и иерархии действия находится в одинаковом с ним положении. При этом, равные по юридической силе, эти акты отличаются друг от друга по значимости и кругу регулирования отношений, что и определяет приоритет устанавливаемых ими правовых норм. Отмеченный взгляд на проблему усиливается правовой позицией Конституционного Суда РФ, сформулированной в определении от 3 февраля 2000 г. КС РФ подчеркнул, что «ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой»22. Можно ли считать безупречным решение проблемы КС в свете доктринальных положений о преимуществе специальных норм над общими, закона, принятого позднее, над законом, принятым ранее.
Очевидно, что более лабильная позиция специализированного органа конституционного контроля не закрывала бы в этом случае возможность более оптимального решения проблемы в случае ожидаемого юридической общественностью принятия закона о нормативных правовых актах, которым формально-юридически будет определена в том числе иерархия законов, отличающихся присущей им юридической формой (кодекс, основы, общие принципы и т.д.)23.
Вместе с тем очевидно, что в законодательной практике новейшего времени наметилась явная тенденция в сторону юридического оформления приоритета норм кодекса в регламентации отношений, которые непосредственно входят в сферу его действия. Так, в ч. 2 ст. 3 ГК РФ говорится, что принятые федеральные законы, регулирующие гражданские отношения, должны соответствовать ГК РФ. Анало-
гичное правило содержит ст. 1 НК РФ касательно регулирования отношений, составляющих предмет налогового права. По смыслу ст. 5 ТК РФ приоритет в регулировании трудовых отношений принадлежит ТК РФ. Согласно ч. 1 ст. 1 УК РФ новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат обязательному включению в данный кодифицированный акт.
Очевидно, что кодификатору миграционного законодательства необходимо следовать правилу, сформулированному доктриной: следование устанавливаемым кодексом правилам предопределяет необходимость формирования системы правового регулирования, при которой общие нормы кодекса сохраняют свое действие лишь в части, не урегулированной специальным законом. В рассматриваемой ситуации кодекс осуществляет функцию своего рода восполнения пробелов в специальном нормативном правовом регулировании. Интерес в связи с этим представляет выработка единых критериев оценки вновь издаваемого законодательного акта на предмет отнесения его к числу актов, наделяемых статусом самостоятельного источника права и действующих в определенном смысле вне кодекса24.
Что касается места кодифицированного акта в сфере миграции (закона об иммиграции), то решение этого вопроса предопределено, прежде всего и главным образом статусными характеристиками миграционного права — квалификацией его в качестве межотраслевого нормативного образования в структуре права. Определение же для данного акта «ниши» в структуре миграционного права предопределено предметными сферами его регулирования, наличием в структуре миграционного права специальных законов в сфере миграции, определением юридической силы кодекса в сравнении с нормами этих законов.
21 Топорнин Б.Н. Система источников права: тенденции развития // Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 23; Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.Я. Кикотя, В.В. Лазарева. 3-е изд. М., 2008. С. 395; Тихомиров Ю.А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал рос. права. 2014. № 3. С. 10.
22 Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 3.
23 В действующем законодательстве отсутствует закон, определяющий иерархию нормативных правовых актов. Определенность сохраняется в отношении актов различной юридической силы. Что же касается актов, отличающихся юридической формой («федеральный закон», «общие принципы, «основные гарантии», «Основы», «кодекс», то здесь сохраняется неясность. Родовое понятие ко всем этим актам «федеральный закон» не решает проблемы, поскольку и «обычные» законы и законы, обозначаемые как основы, общие принципы и др. являются федеральными законами, принятие которых в соответствии со ст. 71 и 72 Конституции РФ отнесено к ведению федерального органа законодательной власти.
24 Кабрияк Р. Кодификации / Пер. с фр. Л.В. Головко. М., 2007. С. 186-187.
