CC BY
43
форм координации деятельности и взаимодействия в сфере обеспечения национальной безопасности.
1 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.).
2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769.
3 См.: Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. № 726 «Об утверждении положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2392.
4 См.: Закон Украины от 5 марта 1998 г. № 183/98-ВР «О Совете национальной безопасности и обороны Украины» // Ведомости Верховной Рады Украины. 1998. № 35. Ст. 237.
5 См.: Закон Туркменистана от 23 октября 2008 г. № 219-Ш «О Государственном совете безопасности Туркменистана» //
Ведомости Меджлиса Туркменистана. 2008. № 4.
6 См.: Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1102 «О Совете обороны Российской Федерации» (утратил силу) // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3699.
7 См.: Указ Президента РФ от 3 марта 1998 г. № 220 «О некоторых мерах по совершенствованию государственного управления в области обороны и безопасности» // СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1155.
8 См.: ВозжениковА.В. Государственная система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации // Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под ред. А.А. Прохожева. М.: Изд-во РАГС, 2002. С. 187.
9 См. также: Законодательное обеспечение национальной безопасности Украины: сравнительно-правовое исследование / Под ред. В.М. Редкоуса. Орск: Изд-во ОГТИ, 2005. С. 66-67.
10 Пункт 7 ст. 4 Закона Туркменистана от 23 октября 2008 г № 219-III «О Государственном совете безопасности Туркменистана».
ПРОБЛЕМА ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.И. РОМАНЬКОВ,
адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права
Московского университета МВД России
Аннотация. Проведен сравнительно-правовой анализ законодательных актов ряда субъектов Федерации, которые легализуют возможность делегирования законодательных полномочий на региональном уровне, закрепляют процессуальные нормы, определяющие порядок реализации этой процедуры. Представлено обоснование правомерности делегирования законодательных полномочий «снизу вверх», а равно делегирования нормотворческих полномочий представительному органу местного самоуправления. Доказывается целесообразность разработки и принятия модельного федерального закона о порядке делегирования органам исполнительной власти субъектов Федерации законодательных полномочий.
Ключевые слова: делегирование, полномочия, порядок делегирования.
DELEGATION OF LEGISLATIVE POWERS PROBLEM IN RUSSIAN FEDERATION SUBJECTS
A.I. ROMANKOV, The graduated in a military academy of chair of the constitutional and municipal right of the Moscow university of the
Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. The comparative-legal analysis of legal acts of number of federal subjects which legalize the possibility of Delegation of legislative powers on regional level, fix procedural norms defining the realization order of the present procedure is carried out in the article. Delegation of legislative powers legality ground is submitted «bottom-up», as well as delegation of rulemaking powers to representative body of local government. The suitability of investigation and adoption of model federal law about the delegation order by legislative powers of Russian Federation subjects to executive authorities.
Key words: delegation, powers, a delegation order.
Действие в федеративном государстве одновременно двух правовых систем — федеральной и региональной — объективно указывает на возможность делегации законодательных полномочий легислатурами субъектов Федерации региональным органам исполнительной власти. Несмотря на то что делегация законодательных полномочий не является предметом регулирования на федеральном уровне, законодательство ряда субъектов Федерации — Республики Саха (Якутии), Северной Осетии — Алании, Адыгеи, а также Краснодарского края, Вологодской и Ростовской областей не только закрепляют возможность делегации правотворческих полномочий как законодательными, так и иными органами государственной власти, но и определяют порядок этой процедуры.
Закон Республики Саха (Якутия) от 26 марта 1993 г. № 1415-ХП «О нормативных правовых актах Республики Саха (Якутия)» устанавливает, что органы государственной власти и управления Республики Саха (Якутия) вправе делегировать часть своих полномочий по изданию нормативных правовых актов нижестоящим органам (ст. 21).
Закон Республики Адыгеи от 9 октября 1998 г. № 92 «О нормативных и иных актах Республики Адыгеи» содержит ст. 5 «Делегирование нормотворческих полномочий», включающую пять частей, которым соответствует аналогичное количество относительно самостоятельных правовых норм, раскрывающих основную цель этой статьи. В статью одновременно включены как материальные, так и процедурно-процессуальные установления. Согласно материально-правовым положениям ч. 1 ст. 5, делегирование нормотворческих полномочий может происходить:
Ф внутри системы органов государственной власти Адыгеи;
Ф между органами государственной власти Адыгеи и федеральными органами государственной власти;
Ф между органами государственной власти Адыгеи и органами местного самоуправления.
Этот закон по кругу субъектов, которые наделяются правом принятия нормативных правовых актов в порядке делегированного законодательства, отличается от закона Республики Саха (Якутии).
Части 2—5 ст. 5 Закона Республики Адыгеи «О нормативных и иных актах Республики Адыгеи» содержат процедурные механизмы осуществления отмеченных в пп. 1—3 материальных норм: указание на конкретное нормотворческое полномочие, какому органу и на какой срок делегируется (ч. 2); положение об органе, которому делегировано то или иное нормот-ворческое полномочие, не вправе его делегировать другому органу (ч. 3); обязанность органа, издающего нормативный правовой акт в порядке реализации делегированного полномочия, сослаться на нормативный правовой акт, которым ему делегировано соответствующее полномочие (ч. 4). Кроме того, согласно ч. 5 «в нормативном правовом акте о делегировании должен быть определен порядок компенсации дополнительных материальных и финансовых затрат, кото-
рые потребуются для осуществления делегированного нормотворческого полномочия».
Закон о нормативных и иных актах Республики Северная Осетия — Алания от 18 марта 2002 г. № 4-РЗ аналогичен положениям Закона Республики Адыгеи. В то же время он содержит одно материально-правовое положение. Согласно п. «в» ч. 1 ст. 5 Закона Республики Северная Осетия — Алания делегирование нор-мотворческих полномочий может происходить в том числе «между органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления Республики Северная Осетия — Алания».
Изучение законодательства субъектов Федерации указывает на разное отношение региональных законодателей по отношению к этой проблеме. Большинство региональных законодателей сохраняют молчание по этому вопросу, хотя каких-либо прямых или косвенных запретов относительно невозможности использования данного института ни конституции (уставы), ни специальные законы о нормативных правовых актах субъектов Федерации не содержат. Целесообразно издать федеральный рекомендательный нормативный акт или модельный закон по этому вопросу.
Следует критично отнестись к предложенному коллективом Института законодательства и сравнительного правоведения проекту модельного закона «О нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации». В законопроекте нет даже упоминания о делегации законодательных полномочий; возможность передачи правотворческих полномочий предоставлена иным субъектам нормотворчества. Согласно ч. 1 ст. 8 орган исполнительной власти субъекта Федерации вправе делегировать часть своих правотворческих полномочий другим правотворческим органам, если это не противоречит конституции или уставу, а также законам субъекта Федерации. Одновременно в ч. 2 предусматривается запрет относительно субделегации правотворческих полномочий1.
Очевидно, что в праве делегирования органами исполнительной власти нельзя отказывать, и в этой связи положения законопроекта следует поддержать. Однако такой избирательный подход к проблеме делегированного законодательства не вполне обоснован и не соответствует потребностям современной конституционной практики. Высказанные десять лет назад предложения авторитетных специалистов в современных условиях требуют корректив. Делегированное законодательство связано прежде всего с делегацией законодательных полномочий. Именно этот аспект и должен получить юридическое оформление в специальном законодательном акте. Очевидно также, что региональные законодательные акты (законы о нормативных правовых актах) проблемы не решают, и в этом случае предпочтение следует отдать специальному законодательному акту. Таким актом мог бы стать модельный закон
В условиях федеративной государственности, как это характерно в том числе и для России, возникает
еще один аспект делегированного законодательства. Если в классическом представлении делегирование законодательных полномочий осуществляется по линии «парламент — правительство» (в этом случае делегирование законодательных полномочий осуществляется по горизонтали), то в новых условиях и применительно к федеративному государству — по линии «федеральный центр — субъект Федерации» и «субъект Федерации — федеральный центр». В последнем случае речь идет о передаче права на осуществление отдельных полномочий по предметам совместного ведения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации федеральному органу государственной власти, каковым по логике вещей может быть Федеральное Собрание РФ.
Передавая с согласия центра «личную» проблему в совместное ведение, регион, с одной стороны, получает поддержку государства: можно ставить вопрос о совместном финансировании решений, получать дополнительный административный ресурс и т.п. А с другой — центр получает право регулировать федеральными нормативными актами те вопросы, которые ранее были исключительной компетенцией региона. Тем самым увеличивается степень контроля центра, укрепляется единство правового и экономического пространства страны.
И хотя этих аргументов недостаточно для обоснования вертикального «среза» делегированного законодательства, тем не менее очевидно, что применительно к федеративной государственности России просматривается еще одна из форм осуществления делегированного законодательства — передача субъектом Федерации принадлежащего ему законодательного права парламенту (делегирование «снизу вверх») по вопросам, которые составляют предмет исключительного ведения субъекта Федерации. Это, в частности, может касаться проблемы освоения природных ресурсов, строительства и пр., которые выходят за рамки отдельного субъекта Федерации и имеют общефедеральное значение.
Применение института делегированного законодательства соответствует природе конституционного принципа разделения властей, реализация которого в условиях федеративного государства обусловливает особый режим взаимоотношений не только высших федеральных органов государственной власти, но и режим отношений между разными уровнями властей — федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Представляет интерес вопрос о делегировании нор-мотворческих полномочий законодательным органом субъекта Федерации органу местного самоуправления. Как отмечается в специальной литературе, нельзя исключать того, что местное самоуправление может выступать как «оппонент» государства (интересы отдельных поселений, территорий и государства могут расходиться). Однако, выстраивая модель взаимоотношений государственной власти и органов местного
самоуправления, государство должно исходить из того, что последнее является главным его «союзником» на местах. Реальное местное самоуправление оказывает позитивное влияние на государственную власть2.
Делегирование снимет проблему чрезмерной централизации, поскольку право законодательствовать будет передаваться на тот уровень, на котором точнее будет урегулирована проблема, полно будет обеспечена его ресурсная составляющая, большее доверие она вызовет у населения территорий и пр.
Предрасположенность органов местного самоуправления к такой деятельности обусловлена сложившейся ситуацией. Согласно существующим официальным данным, в России не менее 70% работы местных органов власти занимает решение вопросов, связанных с осуществлением государственных функций в разных отраслях хозяйства. Функциональная эволюция местного самоуправления такого рода, безусловно, усиливает государственную природу муниципальных институтов, сращивая местные дела с общегосударственными, но в то же время ставит муниципальные органы в административную и финансовую зависимость от государства.
Правовая основа делегации нормотворческих полномочий на муниципальный уровень содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», полностью вступившем в силу 1 января 2009 г.
На основе федерального права принимаются региональные законы, конкретизирующие нормы модельного акта3. Необходимость придания этим эпизодическим действиям в условиях становления местного самоуправления характера устойчивой практики позволяет присоединиться к мнению о закреплении в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возможности при определенных условиях и хотя бы в течение ограниченного определенным временем переходного периода становления местного самоуправления взаимного делегирования полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.
1 См.: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Науч.-метод. пособие / Отв. ред. А.С. Пигол-кин. М., 1988. С. 208.
2 См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.
3 Так, в Иркутской области действует ряд законов, которыми органы местного самоуправления были наделены отдельными государственными полномочиями: от 25 ноября 2005 г. № 86-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по осуществлению лицензирования розничной продажи алкогольной продукции», от 10 октября 2005 г. № 62-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию».
