CC BY
38
Временные компромиссы и отложенные проблемы
Особенности современного этапа приватизационной политики являются результатом соперничества и компромисса государственных групп интересов.
Юрий СИМАЧЕВ,
к.т.н., замдиректора Межведомственного аналитического центра
Александр РАДЫГИН,
д.э.н., проф., декан экономического факультета Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
Предпосылки «новой приватизации»
Можно выделить две группы предпосылок к «новой приватизации» в России. Первую группу образуют факторы, несвязанные непосредственное недавним экономическим кризисом и носящие в целом фундаментальный характер:
• двойственность и противоречивость положения государства (как законодателя, регулятора и прямого участника крупных компаний);
• недостаточное развитие условий для справедливой конкуренции и повышения инвестиционной активности частного бизнеса в секторах с высоким прямым участием государства;
• активность крупных компаний с государственным участием по приобретению активов, в том числе по расширению непрофильных активов;
• объективные ограничения в принципиальном повышении качества корпоративного управления в компаниях госсектора;
• множественность субъектов госсектора, ограниченные возможности государства по эффективному управлению их деятельностью.
Однако радикальное изменение содержания государственной политики с 2010 года, акценты на ее структурной составляющей и разгосударствлении крупнейших компаний, отдельных секторов были связаны в большей степени с осознанием проблем, обусловленных недавним кризисом либо получивших в связи с ним особую значимость, среди которых:
• расширение участия (влияния) государства в экономике в кризисный период;
• риск посткризисного усиления участия государства в экономике вследствие неопределенности дальнейшей
судьбы пакетов акций компаний, которые были переданы в залог при предоставлении государственной антикризисной поддержки, при возможном неисполнении этими компаниями своих обязательств; риск усиления модели государственного капитализма;
• четко проявившаяся недостаточная конкурентоспособность ряда крупных компаний госсектора, необходимость их реструктуризации и технологической модернизации;
• необходимость привлечения существенных внебюджетных инвестиций, в том числе для развития важнейших инфраструктурных секторов;
• усилившиеся сомнения в перспективах быстрого посткризисного роста российской экономики, расширение бюджетных расходов социальной направленности, как следствие — необходимость ужесточения бюджетных ограничений (поиска дополнительных бюджетных доходов).
В целом можно заметить, что существенно ужесточившиеся бюджетные ограничения делают неизбежным рассмотрение приватизации на государственном уровне в качестве инструмента получения дополнительных бюджетных доходов, однако наряду с этим вопросы обеспечения структурного эффекта от приватизации для развития российской экономики — также на первом плане «государственной повестки».
По нашему мнению, в пользу структурной направленности приватизационной политики свидетельствуют не только официальные декларации, но и практические действия государства последних двух лет по изменению регулирования приватизации, радикальному сокращению перечня стратегических предприятий, планированию приватизации крупнейших
28
ПРЯМЫЕ ИНВЕСТИЦИИ / № 8 (112) 2011
Михаил КУЗЫК,
к.э.н., руководитель направления Межведомственного аналитического центра
компании госсектора, совершенствованию кор поративного управления в компаниях с государственным участием.
Во-первых, был внесен целый ряд существенных изменений и дополнений в законодательство о приватизации1, в частности:
• переход на среднесрочное планирование приватизации федерального имущества: определена возможность утверждения Правительством РФ прогнозного плана (программы) приватизации на срок от года до трех лет (ранее устанавливалась необходимость ежегодного формирования прогнозного плана);
• предоставление Правительству РФ права принимать решения о приватизации госимущества вне рамок «стандартных» процедур, определенных законодательством о приватизации, «в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, а также модернизации и технологического развития экономики»;
• определение возможности передачи Правительством РФ функций продавца приватизируемого федерального имущества юридическим лицам;
• отмена института нормативной цены подлежащего приватизации имущества — минимальной цены, по которой возможно его отчуждение;
• упрощение приватизации некрупныхобъектовфеде-рального имущества, расширение доступа потенциальных
покупателей к участию в приватизации (определение возможности продажи госимущества в электронной форме; совершенствование процедуры продажи госимущества посредством публичного предложения; уменьшение размера требуемого задатка для участия в аукционе или конкурсе);
• кардинальное расширение требований к обеспечению прозрачности процедур приватизации.
Во-вторых, в контексте расширения базы для приватизации необходимо упомянуть кардинальное сокращение перечня стратегических
предприятии и акционерных обществ2: число фигурирующих в нем организаций за 2010 год сократилось более чем вдвое — примерно \ до 200. При этом можно от-у АХ) метить, что существенная часть исключенных из перечня организаций (порядка чр четверти) так или иначе связана с транспортом и соответствующей инфраструктурой.
В-третьих, были определены планы по приватизации в период 2011-2015 годов пакетов акций 10 российских компаний и банков, занимающих лидирующее положение в отраслях экономики (Роснефть, РусГидро, Федеральная сетевая компания ЕЭС, Совкомфлот, Сбербанк России, Банк ВТБ, Объединенная зерновая компания, Росагролизинг, РЖД, Россельхозбанк)3. Приватизацию акций указанных компаний планируется осуществлять на основании отдельных решений Президента РФ и Правительства РФ, то есть по «индивидуальным» схемам. Было определено, что уменьшение размеров госучастия будет осуществляться не только посредством продажи части принадлежащих государству акций, но и с помощью проведения дополнительной эмиссии с целью привлечения инвестиций в деятельность компании.
В-четвертых, наряду с определением планов и подготовкой к продаже пакетов акций крупнейших государственных компаний и банков важно отметить активизацию процессов подготовки и проведения приватизации широкого круга менее крупных компаний и предприятий госсектора. Так, был кардинально расширен Прогнозный план приватизации федерального имущества на 2010 год: в него были включены порядка 500 организаций, в том числе свыше 200 ФГУПов4. При этом следует особо отметить дополнение перечня рядом весьма крупных АО, действующих в сфере транспорта и транспортной инфраструктуры.
Временные компромиссы
Таким образом, процесс формирования и реализации «новой» приватизационной политики — безусловно, среди приоритетов государства. Однако наряду со всеми позитивными наработками и решениями развивается этот процесс весьма непросто, сопровождается постоянным маневрированием и временными компромиссами.
На наш взгляд, в выработке идеологии «новой приватизации» и формировании соответствующей государственной политики можно условно выделить три различных (но не взаимоисключающих) подхода, так или иначе связанныхс различными группами интересов в системе федеральных органов власти.
Первый из подходов — «бюджетный» — предполагает использование приватизации в качестве, прежде всего, инструмента получения дополнительных бюджетных доходов, а в конечном итоге — обеспечения текущей и среднесрочной макроэкономической стабильности; при этом, впрочем, предполагается существенно ограничить возможности текущего использования поступлений из невозобновляемых
ТРИ КЛЮЧЕВЫХ ПОДХОДА К ПРИВАТИЗАЦИИ
Основные преимущества и риски различных подходов к формированию государственной политики в рамках «новой приватизации»
ПОДХОД ПРЕИМУЩЕСТВА ПРОБЛЕМЫ И РИСКИ
«Бюджетный» Снижение (отсутствие) барьеров для покупателей; целесообразность предпродажной подготовки; ориентация на приватизацию крупнейших компаний; общее сокращение количества ГУПов и ОАО с госучастием Непринципиальность величины приватизируемых пакетов акций, возможность сохранения госконтроля в крупных компаниях; ориентация на продажу «беспроблемных», ликвидных активов; ориентация на относительно близкую перспективу
«Структурный» Усиление инвестиционной направленности использования средств от приватизации; ориентация на привлечение стратегических инвесторов; реальное сокращение доли госсектора в экономике Неясность взаимных обязательств на перспективу; проблемы выбора эффективных стратегических инвесторов; ориентация на привлечение инвестиций преимущественно для сверхкрупных компаний; проблемы эффективного использования привлеченных компаниями внебюджетных средств
«Отраслевой» Развитие и опережающая модернизация крупнейших компаний госсектора; повышение привлекательности крупных госкомпаний для потенциальных инвесторов; обеспечение социальной стабильности Слабая мотивация к развитию секторального регулирования; сохранение (увеличение) прямого участия государства в экономике; риск неконтролируемого «разрастания» компаний с госучастием и ухудшения условий для конкуренции; риски «непрозрачных обменов», «административного торга»
источников, к которым относится и приватизация, на финансирование текущих расходов бюджета. Сокращение масштабов госсектора рассматривается в рамках данного подхода, в том числе как средство уменьшения числа «реципиентов» регулярной господдержки.
Второй подход — «структурный» — предполагает использование приватизации, главным образом в качестве инструмента обеспечения долгосрочной конкурентоспособности компаний — объектов приватизации, а также отдельных отраслей и секторов. В рамках данного подхода ключевое значение имеют не фискальные интересы, а привлечение стратегических частных инвесторов и внебюджетных инвестиций в деятельность приватизируемых компаний (в том числе с помощью проведения дополнительной эмиссии акций, сокращающей долю государства в ее капитале), повышение качества корпоративного управления, улучшение предпринимательского климата и т.п.
Наконец, третий подход — «отраслевой» — ориентирован на обеспечение социальной стабильности, контроль над текущей ситуацией, активизацию через прямое участие государства процессов модернизации отдельных секторов. Данный подход предполагает, по крайне мере на определенный период, сохранение, а в некоторых случаях — усиление прямого влияния государства на развитие отдельных, «чувствительных» для населения и развития всей экономики отраслей и секторов через участие государства в управлении некоторыми крупными и сверхкрупными компаниями. Базовые инструменты —
АКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ ПРИВАТИЗАЦИИ В 2002-2010 ГОДАХ БЫЛА НИЗКОИ
Динамика процесса приватизации федерального имущества в 2002-2010 годах
Млрд руб.
Количество приватизированных ФГУПов Доходы федераль-и пакетов акций АО (левая ось) ного бюджета
ТЗапланировано от приватизации
Фактически приватизировано (правая ось)
__ Запланировано
Фактически получено
500 0
2008 2009
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
определение стратегий развития таких компаний, их инвестиционных проектов и инновационных программ, создание подконтрольных государству (госкомпаниям) интегрированных структур и т.п.
Последствия конкуренции между группами интересов
Каждый из сформулированных подходов имеет значимые преимущества и в то же время сопряжен с определенными проблемами и рисками (см. табл.). Конкуренция за влияние межу выделенными группами интересов приводит к ряду последствий.
Первое — определенная периодичность усиления (или ослабления) влияния групп интересов на принимаемые решения в сфере приватизации, как следствие определенный «дрейф» приватизационной политики. «Нормативно-декларативно» существует приоритет «структурного» подхода, однако в течение 2010-2011 годов наблюдались периоды усиления «влиятельности» других подходов. В определяющей мере это зависит от ситуации (ожиданий) в плане обеспечения сбалансированности бюджета, от возникновения существенных проблем на отдельных «социально-чувствительных» рынках. Так, именно в период обсуждения параметров проекта бюджета (май-июнь) усиливается линия на повышение роли приватизации в формировании дополнительных доходов бюджета, а когда проявляются недостатки в регулировании определенных рынков — усиливается аргументация в необходимости сохранения прямого участия государства в соответствующих крупных компаниях для «компенсации провалов рынка».
Второе — компромиссность принятых решений и зачастую неполнота, иногда — противоречивость реализуемых мер. Здесь можно обратить внимание на следующее:
• позитивное решение о расширении представительства независимых директоров в компаниях с госучастием пока не дополнено принципиально важными мерами по повышению роли и ответственности советов директоров, по изменению порядка назначения высших менеджеров в этих компаниях;
• возможность привлечения инвестиций для развития предприятия в ходе приватизации (разгосударствления) пока существует для узкого круга сверхкрупных компаний, на основе индивидуальных решений, а для других компаний соответствующие инструменты не развиты;
• отказ от использования в качестве организационно-правовой формы госкорпораций сопровождается постановкой задачи по проработке новой формы «юридического лица публичного права»5.
Как следствие возникает необходимость осуществления периодических воздействий на высшем политическом уровне в плане развития приватизационной политики (например, по дальнейшей приватизации крупнейших компаний, работающих в конкурентных секторах).
Третье — это преимущественно скрытый характер лоббирования интересов в рамках приватизации, расширенные возможности принятия индивидуальных решений при неясности нормативных рамок, неразвитость официальной аргументации принятых решений. Мы полагаем, что некоторая «размытость» условий приватизации, особенно крупных компаний, — это, в известной мере, оправданные издержки в силу стремления изменить в разумные
30
ПРЯМЫЕ ИНВЕСТИЦИИ / № 8 (112) 2011
\ТРЕНДЫ И ПРОГНОЗЫ \
Основное внимание, административные ресурсы государства сосредоточе ны на крупных компаниях.-
Определены планы по приватизации в период 2011-2015 годов пакетов акций 10 крупнейших российских компаний и банков.
РИАНОВОСТИ
сроки ситуацию, при наличии высоких административных барьеров, согласования (между группами интересов) четких норм и правил приватизации. Но это же приводит к усилению «соперничества» различных подходов к приватизации и снижению предсказуемости условий приватизации уже на уровне каждой отдельной крупной компании.
Применительно к перспективам приватизации, обеспечению позитивных эффектов для социально-экономического развития, отмечая важность ряда принятых политических решений в этой сфере, необходимо выделить некоторые сохраняющиеся существенные риски.
Во-первых, это риск расширения государственного (квазигосударственного) сектора на фоне приватизационных процессов. Во-вторых, принципиальным для среднесрочной и долгосрочной перспективы представляется риск того, что при недостаточности усилий по развитию отраслевого регулирования приватизация крупных компаний в последующем приведет к усилению неформального воздействия на них со стороны государства. В-третьих, нечеткость условий, критериев приватизации крупных компаний с привлечением для их развития инвестиций, индивидуальность решений в будущем могут создать предпосылки к расхождению государства и собственников таких компаний в представлениях о взаимных обязательствах, к расширению возможностей политиков по апеллированию к части общества, которая традиционно отмечает «несправедливость» и «дешевизну» приватизации.
1 Федеральный закон
от 31 мая 2010 года №106 «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества».
2 Указ Президента РФ от 4 августа 2004 года №1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ».
Включение стратегических предприятий и акций стратегических АО в Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества возможно лишь при условии их исключения из перечня стратегических предприятий и акционерных обществ. 3 См. Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества и основные направления
приватизации федерального имущества на 2011-2013 годы, а также опубликованную Минэкономразвития информацию о планируемых продажах акций крупных компаний, занимающих лидирующее положение в отраслях российской экономики, в 2011-2015 годах (http://www.economy. gov.ru /minec/activity/ sections/ investmentpolicy/
(((ос20101123_08).
4 Изначально в Прогнозном плане приватизации на 2010 год унитарные предприятия отсутствовали вовсе.
5 См. План-график мероприятий по преобразованию и ликвидации госкорпораций и госкомпании «Авто-дор», утвержденный Председателем Правительства РФ 29 декабря 2010 года, №6793п-П13.
Ключевые слова: приватизация, приватизационная политика, группы интересов, федеральное имущество.
Отмеченные выше риски не представляются фатальными — существует широкая совокупность возможных мер для их минимизации. Что касается дальнейших шагов в сфере государственной политики по управлению госсобственностью и приватизации, то, по нашему мнению, важно учитывать ряд аспектов.
Существует несколько спорных представлений (иногда — иллюзий) о наиболее значимых, требующих первоочередного внимания проблемах в сфере управления госсобственностью и приватизации. Комплексная реализация мер, связанных с приватизацией, требует значительных административных затрат и существенного политического ресурса, как следствие — крайне важен выбор приоритетов по направлениям действий, определение их последовательности во времени. В этой связи более важными представляются меры по сокращению экономической роли госсектора в хозяйственных отношениях, приватизации крупных и сверхкрупных компаний, нежели формальное радикальное сокращение его субъектного состава.
В силу разнородности состава госсобственности применение «типовых», универсальных подходов малопродуктивно и сочетается с высокими рисками. По этой же причине можно пытаться (в очередной раз) нормативно определить цель, назначение и функции госсектора, но это, скорее всего, слабо повлияет на принятие практических решений по приватизации компаний в силу неизбежной концептуальности определений. Более рационально — установить необходимость регулярного представления развернутых и структурированных аргументов для сохранения той или иной компании в госсобственности (при отсутствии планов приватизации), обеспечения публичности данных документов и проведения процедуры их регулярной независимой экспертизы.
Наряду с расширением предпосылок для приватизации предприятий принципиальные срочные задачи — создать систему существенных ограничений для разрастания госсектора и входа компаний с госучастием в конкурентные сектора, сформировать стимулы для вывода непрофильных активов, определить процедуры конкурсной продажи активов компаниями с госучастием, ввести мораторий на новые масштабные проекты слияний, объединений, альянсов, создания интегрированных структур с государственным участием.
Приватизационная политика, общая ориентация на сокращение госсектора должны учитываться в отраслевой политике, при этом особенно важна синхронизация с развитием регулирования на отдельных рынках. В этой связи необходимо, чтобы в долгосрочных концепциях, программах реформирования и развития отдельных отраслей и секторов экономики принимали во внимание долгосрочные планы по оптимизации госсектора и на этой основе определяли альтернативные прямому участию государства в компаниях механизмы их реализации.
Наконец, необходимо на федеральном уровне определить основные принципы приватизационной политики на региональном и муниципальном уровнях, при этом в силу существенно различающихся целевых функций, характера проблем и возможных социально-политических рисков такие принципы должны быть достаточно вариативными и не являться полной копией федерального подхода.
