Приватизация и её влияние на государственный бюджет (опыт Республики Молдова) Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Перчинская Н.П.

к.э.н., в.н.с. Национального института экономических исследований, Республика Молдова

[email protected]

Додон С.В.

аспирант Национального Института Экономических Исследований, Республика Молдова

[email protected]

ПРИВАТИЗАЦИЯ И ЕЁ ВЛИЯНИЕ НА ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ (ОПЫТ РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА)

Ключевые слова: приватизация, государственный бюджет, коррупция, Республика Молдавия.

Приватизация является методом перераспределения активов и функций из государственного сектора в частный сектор. В новейшей истории приватизация была принята многими различными политическими системами и распространилась во всех регионах мира. Процесс приватизации может быть эффективным способом достижения фундаментальных структурных изменений по формализации и установлению прав собственности, которые непосредственно создают сильные личные стимулы.

Приватизация применяется широко странами с переходной экономикой, которые подвергаются комплексу структурных преобразований, предназначенных для разработки рыночных институтов. Они включают в себя либерализацию экономики, цены устанавливаются под воздействием рыночных сил, а не центральной организацией планирования. В дополнение к этому снимаются торговые барьеры, происходит реструктуризация предприятий и финансового сектора, таким образом, стимулируется макроэкономическая стабилизация и движение частного капитала. Процесс перехода обычно характеризуется изменением и созданием принципиально различных правительственных учреждений и стимулированием привлечения частных предприятий, рынков, независимых финансовых институтов.

Свободная рыночная экономика в значительной степени зависит от четко определенных прав собственности, благодаря которым люди делают индивидуальные решения в своих собственных интересах. Значимость прав собственности была акцентирована экономистом Эрнандо де Сото, который утверждал, что свободная рыночная экономика генерирует рост, потому что широкое распространение прав формальной собственности обеспечивает массивный недорогой обмен, способствуя тем самым специализации и повышению производительности1. Наряду с созданием сильных стимулов, которые стимулируют производительность, приватизация может повысить эффективность, обеспечить финансовую помощь, поощрить более широкое применение прав собственности, а также повысить доступность кредитов для частного сектора.

Современная идея приватизации как метод экономической политики была реализована впервые Федеральной Республикой Германии в 1957 году, когда правительство продало контрольный пакет акций концерна «Фольксваген» частным инвесторам. Следующий большой шаг в приватизации пришёлся на 1980-е годы: Маргарет Тэтчер провела приватизацию «Телеком Британия», имела место и приватизация крупных банков во Франции. Позднее приватизация распространилась и на другие континенты и конкретные страны - Японию и Мексику - приватизация государственных предприятий связи.

Падение коммунистического режима в странах Восточной Европы и бывшего Советского Союза содействовало

мировому процессу приватизации. В последнее время Китай, Куба, а также многие другие развивающиеся страны

2

приступили к реализации приватизации с целью стимулирования своего экономического роста .

Существует много теоретических, экономических выгод, связанных с процессом приватизации. Один из главных стимулов приватизации - убеждение в необходимости уменьшения вмешательства государства в экономику, основанное на представлении об избыточности государственного сектора и его чрезмерной бюрократизации. Многие страны склоняются к реструктуризации с целью повышения эффективности, которая может быть достигнута за счет приватизации.

Частный сектор реагирует на рыночные стимулы, в то время как государственный сектор часто имеет неэкономические цели. Другими словами, государственный сектор не очень мотивирован максимизировать производство и эффективно распределять ресурсы, что приводит правительство к высоким расходам и низким доходам на предприятиях.

1 Сото Э. де. Иной путь: Невидимая революция в третьем мире: [Исслед. нелегал. экономики в Перу: / Пер. с англ. Б. Пин-

скер; авт. введ. М.В. Льоса]. 1995.

2

Пул Р.В. Приватизация экономического развития. Процесс приватизации. 1996. - С. 1-18.

Приватизация смещает акцент с политических целей на экономические, что приводит к развитию рыночной экономики1. В результате приватизации роль государства в экономике снижается, таким образом уменьшаются шансы правительства негативного влияния на экономику.

Наряду с созданием стимулов приватизация даёт право собственности для большей доли населения. Учитывая уровень установленных прав собственности, люди получают мотивацию к труду, к инвестированию в свою собственность, поскольку они непосредственно вознаграждаются за свои усилия. Кроме того приватизация приводит к увеличению прямых иностранных инвестиций, которые потенциально могут быть существенным фактором экономического роста.

Иностранные инвестиции приносят положительные результаты - получение перспективных технологий, луч-

2

ших управленческих навыков, доступ к международным производственным сетям .

Методы приватизации

Страны мира используют различные методы приватизации государственных активов в зависимости от начальных условий экономики страны и экономических идеологий политических партий. Процесс приватизации часто легко осуществляется для мелких предприятий, однако он становится сложнее, когда речь заходит о поиске соответствующих покупателей для крупных предприятий.

Одним из основных методов приватизации является продажа государственных предприятий частным инвесторам. Государство должно просто решить, какие учреждения должны быть приватизированы, и за счет использования каких рыночных механизмов частные инвесторы могут приобрести акции конкретной фирмы. Выгода от этого метода приватизации состоит в получении необходимых доходов для государства, одновременном переходе приватизированных предприятий в руки инвесторов, имеющих стимулы, средства инвестирования и реструктуризации. Данный метод с успехом использовала Ямайка в приватизации своего Национального Коммерческого Банка за счет продажи акций отечественных инвесторов. Несмотря на слаборазвитый финансовый рынок правительство Ямайки эффективно приватизировало этот банк менее чем за три месяца, количество акционеров на Ямайке увеличилось в пять раз. Крупнейший в стране банк оказался в руках частного сектора, который сейчас отвечает рыночным условиям

Другой широко используемый метод приватизации был известен как ваучерная приватизация. В соответствии с данным методом правительство повсеместно обеспечивает граждан ваучерами, которые могут быть проданы другим инвесторам или обменены на акции других организаций при приватизации. Хотя этот метод не приносит доходов для государства, однако он помогает приватизировать государственные предприятия в течение короткого периода времени. Многие страны, в том числе Канада и Россия, использовали на практике данный метод. Наиболее известная программа ваучерной приватизации была разработана в Чешской Республике, где из-за угрозы возвращения коммунистической партии, правительство решило осуществить быстрый процесс приватизации. В этой стране за символическую цену были проданы гражданам ваучеры, которые имели возможность претендовать на долю в конкретной фирме или инвестировать в недавно созданные инвестиционные фонды. Цель инвестиционных фондов заключалась в консолидации ваучеров, устранения риска для граждан, мотивирования реструктуризации предприятия. В Чешской Республике была проведена массовая ваучерная приватизация. Однако хотя большая часть государственных предприятий была приватизирована в течение короткого периода времени, в целом процесс не считался успешным из-за отсутствия институциональных изменений, неразвитости экономической, а также слабого развития банковского сектора3.

Внутренняя приватизация является еще одним способом приватизации. Государственные предприятия продаются менеджерам (по очень низкой цене), знакомым со спецификой конкретной фирмы и её структурой. Здесь предусмотрены минимальные доходы для государства. Этот метод создает определенные стимулы, но стимулы гораздо сильнее, когда предприятия продаются стратегическим инвесторам. Новые владельцы часто не имеют необходимых ресурсов для инвестирования и реструктуризации.

Словения известна своим внутренним процессом приватизации. Здесь значительная часть государственных активов была распределена между государственными институциональными инвесторами (в частности, пенсионными фондами), в то время как остальная - продана работникам. Этот процесс привел к отсутствию стратегических инвесторов, что и привело к ограниченному успеху приватизации в Словении.

Приватизация в Венгрии. Венгрия была страной с наибольшим долгом в регионе (в пересчете на душу населения) и, следовательно, хотела реализовать быстрый процесс приватизации, что увеличило бы государственные доходы. Правительство открыло продажу государственных предприятий стратегическим инвесторам, в том числе иностранным. Результатом стал приток иностранного капитала, который привел к необходимым технологическим улучшениям и повышению конкуренции. Банковский сектор был главной мишенью иностранных инвесторов. Всемирный банк объяснил хороший экономический рост в Венгрии во второй половине прошлого десятилетия избранным способом приватизации. В таких странах как Аргентина, Мексика и Перу доходы от приватизации были основным источником бюджетных доходов. Однако вместо того, чтобы использовать полученные для сбалансирования текущего бюджета, страны использовали их для погашения задолженности4.

1 Пул Р.В. Приватизация экономического развития. Процесс приватизации. 1996. - С. 1-18.

2

Всемирный банк. Первые десять лет: Анализ и уроки для Восточной Европы и бывшего Советского Союза. - Вашингтон: Всемирный банк, 2002.

3 Там же.

4 Там же.

Приватизация в Республике Молдова началась после длительного периода подготовки. Учредительным документом программы реформы собственности стал закон о приватизации, принятый в июле 1991 года. В марте 1993 года была утверждена программа массовой приватизации, нормативно-правовую базу которой составили более 50 законов и законодательных актов.

Согласно принятой Европейским банком реконструкции и развития классификации моделей последовательной массовой приватизации постсоциалистических стран («российская», «армянская», «литовская», «чехословацкая», «польская») Республика Молдова относится к странам, использовавшим чехословацкую модель. К этой группе относятся Болгария, Греция, Румыния, Словакия, Молдова, имеющие схожие условия осуществления процесса массовой приватизации, а именно:

• приватизация осуществлялась в основном за боны народного достояния (БНД), которые были зарегистрированы, но их продажа запрещалась. Они выдавались согласно схеме распределения по стажу работы. Передача могла осуществляться только между родственниками или после смерти. Участниками процесса приватизации в республике стали 3,1 млн. граждан или 89% владельцев БНД. Из них 2,6 млн. подписались на акции 1139 средних и больших предприятий и около 500 тысяч приняли участие в приватизации 1096 малых предприятий на аукционе с молотка и открытых конкурсах .

• граждане могли инвестировать свои боны только через приватизационные инвестиционные фонды (ПИФы), прямое инвестирование было невозможным. Осуществлению программы массовой приватизации в очень короткие сроки предшествовало создание инфраструктуры приватизации - 43 инвестиционных фондов и 10 трастовых компаний, посредством которых было вложено 65% выданных гражданам Республики Молдова БНД и приватизировано собственности стоимостью 1,214 млрд. леев в ценах на 01.01.1994 г.

В процессе инвестирования бонов народного достояния приватизационные инвестиционные фонды, Ассоциация профессиональных участников рынка ценных бумаг, используя условную пропорцию обмена 1 лей - 1000 условных денежных единиц, выдали сертификаты акций, которые являлись временным документом, подтверждающим подписку на акции фонда.

Всего в республике Молдова было разработано и принято 4 Государственные программы приватизации. Первая -приватизация преимущественно за боны народного достояния. Начало данного процесса 1993-1994 гг. Вторая - массовая приватизация за БНД и денежные средства 1995-1996 гг. Третья и четвёртая - 1997-2000 гг. Все программы приватизации определяют способы и объекты приватизации, средства для приобретения государственного имущества,

предоставляемые участникам льготы, способы финансовой поддержки приватизированных предприятий и развития

2

рынка недвижимости .

Первая Государственная программа приватизации (1993-1994) включала механизмы процесса приватизации, порядок и способы её проведения, особенности приватизации в различных отраслях экономики. Началу процесса приватизации предшествовала большая подготовительная работа: разработка и утверждение необходимых нормативных актов, формирование инфраструктуры приватизации (единая система информационного обеспечения, информационные издания, консультационные и посреднические фирмы, органы по проведению аукционов и конкурсов, инвестиционные фонды, холдинговые (трастовые) компании и др. Сферой приватизации являлись все отрасли экономики и объекты культурно-социального назначения. Всего было приватизировано за боны народного достояния 2235 предприятий, из которых - 1526 (68%) - в 1995 г.

Вторая Государственная программа приватизации (1995-1996) предусматривала завершение процесса приватизации за БНД и развертывание приватизации с использованием денежных средств, что должно было обеспечить доминирование частного сектора в экономике

Третья программа приватизации (1997-1998) завершает приватизацию общественного (публичного) имущества преимущественно за денежные средства и реформирование аграрного сектора. В ее основу была положена новая методика оценки государственного имущества и установления исходной продажи цены объектов, внедрен механизм реализации активов, не используемых в технологическом процессе предприятий.

В массовом процессе приватизации приняли участие более 3,2 миллионов граждан Молдовы. Боны были выданы более 2235 предприятиям промышленного комплекса, сферы торговли и бытового обслуживания, агропромышленного комплекса. Было приватизировано около 90 процентов государственных квартир.

В ходе осуществления данной программы приватизации было признано право собственности Молдовы на имущество 10 винзаводов, расположенных на территории Российской Федерации. Начался процесс реорганизации этих и других предприятий в акционерные общества и подготовка их к приватизации. Намеченные к продаже более 100 объектов на аукционах проданы не были из-за отсутствия покупателя.

Программа третьей ступени приватизации (1996-1997 гг.), положила начало денежной приватизации в Молдове. Так, 1042 объектов, включенных в третью программу, были разделены на три группы. В первую группу вошли 510 предприятий и автономные активы, которые могли быть приватизированы без специального одобрения парламента. Во вторую группу входили 39 предприятий, продажа которых требовала создания индивидуальных планов приватизации, утвержденных парламентом. Последняя группа включала 180 недостроенных зданий, продажу остатков государственного пакета акций в 313 предприятиях.

1 Официальная информация Агентства публичной собственности при Министерстве экономики Республики Молдова. -

http://www.app.gov.md/md/info

2

Перчинская Н., Доду К. Фондовый рынок Молдовы. - Кишинэу, 2011. - С. 315.

В связи с медленной реализацией программа 1996-1997 гг. продлевалась несколько раз. К 2000 году, после первого продления сроков действия программы, были приватизированы только 295 предприятий и 10 объекты незавершенного строительства.

В 2001 году, когда программа была продлена во второй раз, парламент республики упростил процедуру приватизации, разрешив правительству утверждать индивидуальные планы приватизации без парламентского рассмотрения. Впоследствии, правительство объявило, что собирается принять другие методы приватизации, чтобы увеличить прозрачность процесса приватизации. С 2001 года был продан государственный пакет акций 59 из 482 предприятий, перечисленных в программе приватизации 2001 г., что составляет меньше, чем 6 процентов от общей стоимости государственного акционерного капитала из всей программы приватизации.

Программа приватизации предусматривала полную и неполную приватизацию за счёт бонов. Применялись и нестандартные решения: к примеру, 50 процентов предприятий из обрабатывающей промышленности были предоставлены бесплатно поставщикам сырья. Аптеки были приватизированы только с участием работников в этой области.

Невыполнение согласованных обязательств по инвестициям и иными договорными обязательства привело к отмене 28 договоров о приватизации1.

В настоящее время акционерные общества сталкиваются с последствиями приватизации на базе бонов: появилось огромное число миноритарных акционеров (около двух миллионов человек), которые не участвуют в управлении компаниями. В то же время, это создало мощную группу мажоритарных акционеров с доминирующим положением в управлении, что наносит ущерб миноритарным акционерам. В отношении защиты прав миноритарных акционеров Молдова заняла 118 место (из 148 стран) в Отчете о глобальной конкурентоспособности 2013-2014 гг.

Для того чтобы понять влияние приватизации на государственный бюджет необходимо отследить эволюцию бюджетного сальдо и темпы приватизации (таблица 1).

Представленные в таблице данные свидетельствуют о прогрессивном увеличении прибыли от приватизации государственных активов. В корреляции с государственным бюджетным сальдо прослеживается непропорциональная зависимость. Следует отметить, что доходы от приватизации достигли своего пика в 2008 году, в период, когда в мире появились первые симптомы всеобщего кризиса. Затем наблюдается тенденция их сокращения, в то время как дефицит растёт.

Необходимо сделать акцент на недобросовестности проведения приватизации в Молдове. Это отслеживалось как при массовой приватизации, так и в настоящее время. Для наглядности ниже будут представлены несколько примеров. Так, в результате торгового и инвестиционного конкурса осуществилась приватизация государственного имущества, 24.12.2008 между Агентством публичной собственности при Министерстве экономики (далее Агентство) и Daranian Holdings Company Limited был заключен договор купли-продажи уникального имущественного комплекса -Гостиничного комплекса «Кодру» с общей площадью 12 599,6 квадратных метров по цене 50 300 000 леев.

Таблица 1

Динамика бюджетного сальдо и доходов от приватизации

Дефицит (-), профицит (+) млн.лей

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2009

2010

2011

2012

2013

111.1

-358.9

269.7

70.7

578.4

-126.1

-123.6

-630

-3837

-1786

-1961

-1843

-1752

Доходы от приватизации

млн.лей

457.7

182.5

111.3

176.2

394.4

406.3

1226

241.3

334.6

348.1

304.7

320.6

Л ■_ ■_ I ■ ■ ■ ■ ■

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20

R

I Дефицит (-); профицит (+) млн.лей | Доходы от приватизации млн.лей

Источник: Министерства финансов Республики Молдова. - www.miiifm.md

1 Официальная информация Агентства публичной собственности при Министерстве Экономики Республики Молдова. http://www.app.gov.md/md/info

27.02.2009 агентство продало компанию и соответствующий земельный участок по нормативной цене в 1 029 738 леев. В результате продажи данного имущества пострадали государственные интересы, материальный ущерб составил 13 831 964 леев. Генпрокуратура подала в суд заявку для объявления недействительности актов, которые были заключены с законодательными нарушениями.

Общий размер бюджетных потерь в результате подобных действий трудно даже представить. По словам президента Transparency International (TI) Молдова, Лилии Каращук, несмотря на то, что в последнее время были вложены миллионы евро на антикоррупционные программы, результаты оказались очень слабо заметными, потому что нельзя бороться с коррупцией в тоталитарном государстве. Основные черты деловой среды Молдовы: кумовство, конфликт интересов, монополия и нарушения прав человека.

Выводы

1. Негативные последствия мирового финансового кризиса отразились на интенсивности запланированных продаж крупных объектов 2011-2013 гг. В 2013 году произошло снижение планируемой начальной стоимости реализуемых пакетов акций из-за скачкообразного курса доллара и евро и повышенной осторожности крупных иностранных инвесторов в отношении экономики нашей страны.

2. Для осуществления дальнейшего процесса приватизации в настоящее время необходимо активно привлекать как местных, так и зарубежных инвесторов. С этой целью следует:

• предоставлять льготные кредиты участникам приватизационного процесса;

• создавать гарантии со стороны правительства в отношении политики и постоянно совершенствовать законодательную базу приватизации.

3. Правительству необходимо Молдовы повысить прозрачность процесса принятия решений, особенно в отношении плана администрирования государственных предприятий и коммерческих компаний (раздел «приватизация и сдача в аренду»). Правительство должно играть более активную роль в контроле над осуществлением национальной стратегии по борьбе с коррупцией.

4. Приватизацию не следует использовать для финансирования новых государственных расходов и погашения долгов. Приватизация должна позволять оплачивать часть существующей задолженности, при этом снижая процентные ставки и повышая уровень инвестиций.

5. При снижении размера государственного сектора правительство снижает общие расходы и начинает собирать налоги со всех предприятий, которые в настоящее время приватизированы. Этот процесс должен положить конец порочному кругу чрезмерного заимствования и постоянному увеличению государственного долга.

6. Необходимо разумно выбирать объекты для приватизации, т.к. если продать предприятия с высокой рентабельностью, то в государственный бюджет поступят значительные средства, однако исчезнут ежегодные доходы, которые регулярно пополняли бюджет.