CC BY
89
УДК 340
ПРИОРИТЕТНЫЕ ПРАВОВЫЕ ЦЕННОСТИ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА (НА ПРИМЕРЕ ФОРМИРОВАНИЯ ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ КОНЦА XIX - НАЧАЛА XX в.)
© Нина Сергеевна ЦИНЦАДЗЕ
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат исторических наук, доцент кафедры гражданского права, e-mail: [email protected]
Рассматривается история формирования единого водного законодательства дореволюционной России через призму ценностно-правового подхода. Автор исходит из того, что одним из правообразующих факторов являются первостепенные для государства и общества в тот или иной период исторического развития социальные ценности, которые в результате диалога государства и общества подвергаются законодательному оформлению.
Ключевые слова: правовые ценности; аксиология права; кодификация; водное законодательство; аграрный кризис.
Правообразование - это длительный процесс, подчиненный объективным законам. Одним из правообразующих факторов являются первостепенные для государства и общества в тот или иной период исторического развития социальные ценности. Они, в свою очередь, соотносятся с актуальными интересами и потребностями. Набор и иерархия интересов и ожиданий не одинаков у разных социальных и политических групп.
Для того чтобы социальные ценности обрели правовую форму, они должны отражать мнение большинства и согласовываться с политикой правящей политической элиты, которая законодательно их закрепит и гарантирует. Интересным для нас представляется проиллюстрировать это положение на примере обсуждения вопроса о формировании и развитии водного законодательства в предреволюционной России. Ведь право всегда исторично и национально [1].
О необходимости кодификации водного законодательства отечественные государственные и общественные деятели, ученые и юристы особенно активно стали говорить на рубеже XIX-XX вв. Это было вызвано тем, что водные источники под влиянием неразумной расчистки леса стали истощаться, реки - мелеть, пашни и луга - засыпаться песками, распространение которых стало настоящим бичом сельского хозяйства. Эти
1 Исследование выполнено при финансовой под-
держке Министерства образования и науки Российской Федерации (соглашение № 14.B37.21.0953).
негативные процессы обострились и стали заметны для современников именно к концу XIX в., в особенности после катастрофического неурожая 1891-1892 гг. [2]. В фондах Российского государственного исторического архива хранится интересное размышление коллежского секретаря Мышкина о средствах борьбы с засухой. Оформленное в виде записки, оно датировано летом 1901 г. и адресовано в Министерство земледелия и государственных имуществ. Чиновник вспоминал о том, что было время, когда в стране отсутствовал Лесоохранительный закон2 и всем он «казался диким (лес мой и я могу им распоряжаться)». Однако, как отмечал автор записки, «в настоящее время закон об охране лесов существует, и все находят, что это хорошо». В связи с этим Мышкин писал: «Недалеко то время, когда будут существовать законы об использовании ручьев и рек, о разработке карнизов для искусственного орошения сперва полей, потом лугов, потом садов и виноградников и даже лесов» [3, л. 6]. Однако российское законодательство о порядке водопользования к тому времени отличалось бессистемностью, запутанностью и явно не соответствовало запросам времени.
Государственный деятель, правовед К.П. Победоносцев еще в середине 1860-х гг. указывал на то, что в России не было развито т. н. «водяное право». По его убеждению, вода и водные источники в силу своих физи-
2 Лесоохранительный закон или «Положение о сбережении лесов» был принят в 1888 г. в качестве V книги «Лесного устава» Российской империи.
ческих свойств представляли особый объект права, прежде всего, вещного, определявший их юридические свойства. Он считал, что необходимо на законодательном уровне определить взаимные права и обязанности владельцев прибрежных водных источников к воде, которая служит хозяйственным нуждам. Он отмечал изменчивость течения рек в связи с естественными и искусственными причинами. Среди естественных причин К.П. Победоносцев называл изменения климата, рельефа местности, а среди искусственных - результаты хозяйственной деятельности в виде устройства мельниц, запруд, рыбных заколов и пр. Суды, как замечал правовед, были наполнены делами о подтоплении земель и мельниц, которые ввиду неопределенности не заканчивались и почти всегда возобновлялись весной и осенью после очередных подтопов. Отсутствие четкой регламентации в данной сфере правоотношений порождало судебный произвол и запутанность [4].
Экономист, историк и юрист И.Н. Миклашевский отмечал скудость и неполноту отечественного водного законодательства, касающегося лишь вопросов судоходства и сплава, но не урегулирования водопользования частными лицами. По его мнению, широкие государственные мелиоративные мероприятия, развернувшиеся в стране после губительной засухи и неурожая 1891-1892 гг., неизбежно, сталкиваясь с проблемами водопользования, значительно тормозились из-за отсутствия единого водного законодательства [5]. Он ратовал помимо разработки водного законодательства и за введение т. н. «водных судов», которые разрешали бы спорные вопросы использования вод в хозяйственных целях [6, с. 106].
Специально водному праву была посвящена книга профессора Московского университета, юриста Е.А. Нефедьева. Он задался вопросами о том, кому принадлежат права на реки: частным владельцам или государству? Может ли вода быть объектом права собственности? [7]. Проанализировав отечественное законодательство, правовед заключал, что в российском праве господствовали положения о праве прибрежных владельцев на реки, иногда ограниченном в интересах государства (например, при Петре I) [7, с. 13]. Относительно субъекта прав на судоходные
и сплавные реки, как отмечал Е.А. Нефедьев, в юридической литературе того времени высказывались полярные точки зрения: К.А. Не-волин, П.В. Полежаев, Д.И. Мейер, Н.Л. Дювернуа и другие считали их государственным имуществом, изъятым из частного оборота; К.П. Победоносцев, К.Н. Анненков и другие -частным имуществом с правами пользования водой, рыбными ловлями и прочее, но при этом открытым для общественного пользования [7, с. 17]. Судебная практика Сената подтверждала мнение последних о том, что реки не изъяты из гражданского оборота [7, с. 19]. Е.А. Нефедьев считал корректнее называть право собственности государства на водные источники «верховным обладанием» [7, с. 21]. Водные источники, по мнению юриста, следовало относить к объектам, не изъятым из имущественного оборота [7, с. 23]. Он полагал, что вода, разделяя судьбу главной вещи, т. е. прибрежного участка земли, являлась объектом права собственности прибрежного владельца [7, с. 27]. Во всех случаях использования воды для общественных и государственных нужд, по мнению Е.А. Нефедьева, должен был устанавливаться сервитут [7, с. 28].
Гидролог Е.В. Оппоков сетовал на отсутствие в российском законодательстве норм, обязывавших береговых владельцев и владельцев мельниц очищать русла рек от засорения для свободного течения воды в реках. К тому же он считал необходимым ввести практику предоставления государственных разрешений на устройство мельниц, регламентирование на законодательном уровне их гидротехнических параметров с целью предотвращения злоупотреблений частных владельцев [8].
Правовед Д.С. Флексор полагал, что вследствие увеличения народонаселения, потребления воды для нужд сельского хозяйства и промышленности, необходимо было водные правоотношения из области частноправовых перевести в публично-правовую плоскость и закрепить это законодательно. Он считал целесообразным ввести государственную собственность на водные ресурсы. Для этого, как замечал юрист, понадобилось бы имевшееся на тот период разрозненное, противоречивое законодательство о водах, содержавшее нормы в различных томах «Свода законов Российской империи» и ряде
иных правовых актов, упорядочить и систематизировать [9]. Большие надежды на регламентацию водных правоотношений он возлагал на результаты правительственной экспедиции, организованной в 1894 г. Министерством земледелия и государственных имуществ под председательством сенатора, генерал-лейтенанта А.А. Тилло для изучения главнейших рек Европейской России [10]. Главной задачей экспедиции являлось всестороннее обследование верховьев главнейших рек Европейской России, включая изучение лесов, рельефа прилегавшей местности, геологического строения почв, мелких рек, озер и болот, входивших в речную систему. Полученные данные были необходимы для составления объективного представления о водном хозяйстве страны, основанного на реальных и точных фактах, которые могли быть взяты на вооружение при реализации государственной политики, в т. ч. и в сфере использования и охраны водных ресурсов. В составе экспедиции действовали три отделения: 1) лесоводственный (с агрономической и ботанической частями), руководимый профессором лесоведения М.К. Турским; 2) гидрогеологический, начальником которого был старший геолог геологического комитета Министерства земледелия и государственных имуществ С.Н. Никитин; 3) гидротехнический отдел под руководством инженера путей и сообщения Ф.Г. Зброжека, при котором существовала особая геодезическая часть, заведываемая ревизором лесоустройства А.А. Фоком. Метеорологическую часть возглавлял А.А. Тилло. Исследованиями озер и верховьев Волги и Западной Двины руководил профессор географии Д.Н. Анучин. В 1899 г. была учреждена и юридическая часть, которую возглавил юрист М.М. Рейнке. В обязанности этой структурной единицы в составе экспедиции входило сбор действовавших узаконений по водному праву, выяснение отношений земств и землевладельцев к работе экспедиции, популяризация проблем водного законодательства в юридических журналах, а также подготовка проекта правил о сбережении вод.
Руководители экспедиции настаивали на введении прямого административного государственного контроля над водным хозяйством страны. Они полагали, что вполне можно и нужно было поступиться частными интере-
сами в целях сохранения водных запасов страны. Среди первейших общих мер они называли законодательное регулирование водного хозяйства в масштабах страны, разработку и введение единого водного законодательства, закрепление на уровне закона правил государственного надзора и охраны водных источников. А. А. Тилло, М. К. Турский, С.Н. Никитин и Ф.Г. Зброжек были уверены в том, что без прочной и ясной законодательной базы проектируемые ими практические меры по преодолению кризиса в данной сфере были бы неэффективны и дискредитированы в самом начале их осуществления. Они предлагали закрепить на законодательном уровне защиту водоохранных лесов, упорядочить лесоохранительное законодательство, укрепив надзор за его исполнением и ужесточив ответственность за нарушение [11, с. 19-20].
Проанализированная М.М. Рейнке судебная практика окружных судов и Сената по спорным водным правоотношениям показала, что большая часть дел возбуждалась по искам о примыкании плотины к чужому берегу, подтопе лугов располагавшимися ниже мельницами, о праве пользования прогонами и проездами к воде. Споры о неправильном пользовании водой рассматривались уездными членами суда и оставались без апелляции. Важным является то, что право собственности на реки и озера, право пользования находившейся в ней водой не рассматривались как самостоятельное право, а лишь как составная часть права на береговую землю [11, с. 1-2].
На обсуждения земств и частных землевладельцев Курской, Орловской, Тульской, Рязанской, Тамбовской, Пензенской и Симбирской губерний, наиболее пострадавших от неурожая и голода 1891-1892 гг., юридической частью были поставлены 11 вопросов, касавшихся проблем водопользования. В итоге были получены ответы от 42-х уездных и 3-х губернских земских собраний, а также от 184-х корреспондентов. Большая часть высказавшихся по предлагаемым к обсуждению вопросам отметила насущную необходимость для государства и общества издания единого закона, регламентировавшего использование и охрану водных источников. Многие из них подчеркивали общегосударственное значение водоохранных мер, требо-
вавшее подчинение частных интересов интересам публичным. Они предлагали законодательно запретить вырубку лесов по оврагам и лощинам, установить по берегам рек заповедные полосы определенной ширины, на которых не должны были вырубаться леса и производиться распашки, ввести меры по укреплению оврагов, обводнению и облесению логов, устройству запруд, отрегулировать мельничное право. Некоторые настаивали на ужесточении юридической ответственности за нарушение водного законодательства, введение волостных комитетов в составе земств [11]. Скептически настроенные земские деятели, имея в виду недостаток денежных средств у большей части крестьянства и последуемые за введением подобного закона стеснения в пользовании водными ресурсами, полагали, что достаточно было обойтись расширением функций земств в области издания предписаний об охране вод.
Половина опрошенных земств и землевладельцев считала, что разработка и введение в стране единого водоохранного закона является слишком важным и ответственным мероприятием, требующим много времени и затрат как умственных, так и финансовых. В связи с этим они соглашались с предложением юридической части о введении временных правил и предписаний, действие которых распространялось бы только на семь черноземных губерний. Параллельно с запретами современники предлагали использовать и поощрительные меры: расширение мелиоративного кредита, проведение разъяснительных бесед среди крестьянства, устройство праздников древонасаждения и пр.
Разработчики проектов прекрасно осознавали трудности реализации намеченных задач. Они указывали на пренебрежение к рациональному водопользованию со стороны большей части землевладельцев и крестьян, недостаточность крестьянских наделов, экстенсивный способ хозяйствования. М.М. Рейнке подчеркивал, что только объединение усилий правительства, земств, ученых и неравнодушных к проблеме общественных деятелей позволит обеспечить успешную работу по составлению проекта будущего закона [11, с. 2].
Учитывая мнения и пожелания местного населения, длительный характер подготовки и трудность введения водного устава, необ-
ходимость дополнительных исследований нечерноземных губерний, финансовые аспекты этого государственного мероприятия, юридическая часть подготовила два документа: «Проект временных правил о сбережении вод» и предварительный проект «Положения о сбережении вод», в разработке которых участвовали не только юристы, но и ученые-агрономы. В качестве образца юристами экспедиции использовался проект прусского «Водного устава», составленный в 1893 г.
Первый проект был ориентирован только на проблемные с точки зрения состояния водных ресурсов черноземные губернии и направлен на подготовку общества к кодифицированию водного законодательства. Состоящий из 17-ти статей, он предусматривал возложение обязанности по охране вод на местные Лесоохранительные комитеты и на водных инспекторов-инструкторов. Общее руководство водоохранными мероприятиями предлагалось поручить специально созданному при Министерстве земледелия и государственных имуществ Гидрологическому комитету. Кроме того, уездные земские управы наряду с губернскими земскими управами, Министерствами земледелия и государственных имуществ, путей и сообщений, удельным ведомством наделялись правом заявлять Лесоохранительным комитетам ходатайства о необходимости признания вод защитными. Таким образом, проект «Временных правил о сбережении вод» был составлен по образцу «Положения о сбережении лесов» 1888 г. и мыслился его разработчиками как составная часть лесного устава [11].
Проект «Положения о сбережении вод», представлявший основу для водного устава, состоял из преамбулы, трех глав и 36-ти статей, которые предусматривали распространение действий закона на все воды черноземных губерний Европейской России, установление мер, защищавших воды от истощения и высыхания, а также поощрявших собственников, рационально ведущих водное хозяйство. По аналогии с «Положением о сбережении лесов» 1888 г. вводилась категория защитных вод, которые должны были выкупаться правительством и подлежать действию водоохранных мер. При этом за собственниками сохранялось право пользования водами для питья и водопоя скота, а
также по истечении 10-ти лет их выкупа у казны с компенсацией за произведенные улучшения. Все воды, признанные Водоохранными комитетами защитными, освобождались от уплаты государственных и земских поземельных сборов [11, с. 50].
Общий надзор за исполнением данного «Положения» возлагался на Министерство земледелия и государственных имуществ. Непосредственно управление защитными водами должны были осуществлять Водоохранные комитеты под председательством губернатора. В состав комитетов входили представители исполнительной и судебной властей, земских учреждений, местных частных землевладельцев, водные ревизоры-инструкторы. Подробно регламентировались правила и процедура признания водных источников защитными, порядок обжалования частными лицами решений Водоохранительных комитетов. Отдельными нормами проекта закона вводился государственный надзор за деятельностью ведомств и отдельных должностных лиц [11, с. 52].
Предложения о создании специального государственного органа, в ведении которого находились бы вопросы научного, технического и юридического регулирования водных запасов страны, прозвучавшие еще в период деятельности межправительственной экспедиции 1894-1900 гг. под руководством генерала А. А. Тилло, были реализованы на практике [12]. В 1904 г. для регулирования и охраны водного хозяйства страны, выработки его законодательных основ в составе Главного управления землеустройства и земледелия (далее - ГУЗиЗ), преемника Министерства земледелия и государственных имуществ, был образован Гидрологический комитет. В его состав входили представители от Императорского двора и уделов, Министерства внутренних дел, Министерства юстиции, Министерства финансов, Министерства путей и сообщений, военного министерства, Императорского русского географического общества, департамента земледелия, лесного департамента ГУЗиЗ, специалисты по гидротехнике, геологии, сельскому хозяйству, лесоводству, юристы. Первым председателем нового структурного подразделения ГУЗиЗ стал С.Н. Никитин. На заседаниях Гидрологического комитета продолжилось обсужде-
ние конкретных проблем водного и сельского хозяйств, их правовых основ.
Так, на заседании Гидрологического комитета весной 1905 г. дискутировался вопрос о влиянии вырубки лесов и осушения болот в районе Бологое Седлецкой железной дороги на судоходные условия рек Волги и Двины. В итоге обсуждения члены комитета пришли к выводу о вреде вырубки лесов и дренажа болот для рек [13, с. 53]. В 1908 г. на одном из заседаний комитета С.Н. Никитин сообщал о возрастающем оскудении водоносности Центральной России, что было связано. по его мнению, с быстрым ростом населения и неравномерным расходованием вод. Важной задачей Гидрологического комитета он считал обсуждение юридических вопросов, касающихся сохранения и упорядочения водного хозяйства страны. Результатом такой деятельности должна была стать разработка общего водного закона страны, регулирующего условия частного и общественного водопользования подземными и наземными водами, судоходными и несудоходными реками. Имевшееся к тому времени водное законодательство страны, как полагал С.Н. Никитин, страдало неполнотой: оно касалось лишь судоходных и сплавных рек, в то время как все несудоходные притоки, составлявшие источники их питания, были предоставлены в бесконтрольное распоряжение частных лиц, вплоть до права произвольного преграждения течения русла рек. По убеждению С.Н. Никитина, «реки -предмет ведения и охраны государства». Без законодательного ограничения прав частных землевладельцев на расход водных ресурсов, по его убеждению, никакие мелиоративные меры были бы неэффективны [14].
Очень важную информацию о подготовке к систематизации водного законодательства страны к середине 1910-х гг. сообщил на заседании Гидрологического комитета 31 мая 1914 г. Д.С. Флексор. В частности, он констатировал отсутствие в России единого и самостоятельного водного законодательства. Вопросы водопользования, как он отмечал, нормировались некоторыми узаконениями в связи с лесным, мелиоративным и санитарным хозяйствами. Основное место в правовом регулировании водного хозяйства занимал лесоохранительный закон 1888 г. и дополнения к нему 1901 г., мелиоративный за-
кон от 20 мая 1902 г. о проведении канав через чужие земли, несколько статей уголовного и строительного законодательства. Он объявил о подготовке проекта общего Водного устава страны, который существенно ограничивал частное водопользование с целью обеспечения сохранности и водности рек [15, с. 255].
Внимание правительства к состоянию природных ресурсов и перспективам нормативного регулирования их хозяйственного использования было уделено и в рамках работы «Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности», учрежденного в 1902 г. под председательством министра финансов С.Ю. Витте. По итогам проведенных работ по сбору и систематизации мнений местных комитетов обнаружилось, что ряд из них предлагали издание закона или иных обязательных постановлений о запрещении проведения канав по склонам рубок, корчевок, распашки берегов рек, пастьбы скота по склонам оврагов. Некоторые считали, что лес и кустарники на склонах рек и оврагов, посаженные для мелиорации, необходимо было признавать защитными, а также усилить контроль над соблюдением лесоохранительного законодательства и даже ужесточить наказание за порубку лесных насаждений. В противовес им часть комитетов предлагали премировать денежными и почетными наградами тех, кто по своей инициативе проводил укрепление оврагов, освободить их на некоторый срок от уплаты налогов. Часть комитетов предлагала издать законы, которые обязывали бы земледельцев укреплять пески в течение определенного периода, а также пересмотреть лесоохранительный закон и ввести в него пункты, запрещавшие рубку, корчевку леса на песчаных землях, рубку деревьев на склонах, скатах и берегах рек, усилить контроль за исполнением данных ограничений и наказание за их нарушение. Кроме того, важными мерами признавались запрет пастьбы и выгона скота на песчаных участках, покрытых травой, признание защитными лесонасаждений, имевших цель предупредить распространение песков, законодательное введение правил оптимального лесного хозяйства. Некоторые комитеты считали, что действенной будет организация общественных работ по облесению и укреплению песков [16].
Комплексному анализу института сельскохозяйственной собственности был посвящен труд Д.С. Флексора, который представлял собой систематизацию взглядов местных комитетов 49-ти губерний Европейской России на данную проблему, организованных в рамках работы данного Особого совещания. Отмечая правовые основы сельскохозяйственной собственности, многие комитеты указывали на низкий уровень правовой культуры крестьянского населения. Он выражался в неуважительном отношении к частной собственности на природные ресурсы, будь то земля, лес, воды, рыбные ловли и др. Вообще, по мнению Д.С. Флексора, проблема сельскохозяйственной и иной собственности в России стояла очень остро по причине неразвитости правосознания граждан, недолгого времени существования в стране данного правового института, живучести крепостнических пережитков, низкого уровня экономического благосостояния основной массы населения - крестьянства. Все это влияло на низкий уровень законности в области природопользования и природоохраны. Среди мер, способствовавших поднятию общей правовой культуры и культуры частной собственности, он называл укрепление норм гражданского права в регулировании правоотношений в сельскохозяйственной сфере, распространение его действий и на крестьянскую среду.
По мнению правоведа, необходимо было пересмотреть межевое законодательство, которое во многом к тому времени устарело. Эта отрасль законодательства, как отмечал Д.С. Флексор, находилась на стыке частного и публичного права. Помимо этого предлагалось улучшить способы перехода прав на землю, дополнив купчие крепости планами на земельные участки, введение ипотечной системы. Для того чтобы гарантировать охрану и неприкосновенность собственности на ключевые для сельского хозяйства природные ресурсы, многими комитетами предлагалось усилить действие норм административного и уголовного права. В частности, некоторые комитеты считали полезным для общего блага ужесточить меры юридической ответственности за самовольные захваты земель, порубки и потравы, заменив меры компенсационного характера на меры ограничения личной свободы правонарушителей.
На заседаниях комитетов высказывались мысли о государственном регулировании водного хозяйства. Появлялись предложения о защите водных источников от загрязнения, в особенности фабричными стоками и нефтью. Многие полагали важным подвергнуть жесткой государственной регламентации и правила рыбной ловли посредством введения в действие Общего устава рыболовства. Некоторые члены комитетов настаивали на усилении правительственного контроля за охотой [17].
Д.С. Шилкин, обобщив высказанные мнения по вопросу о причинах неудовлетворительного состояния водного хозяйства страны, отмечал, что проблемы кроются в законодательстве, которое или вовсе не касается этих сторон общественной жизни, или регулирует их недостаточно подробно. Нормативное регламентирование водопользования в части ограничения прав частных владельцев на прибрежные воды, по мнению местных комитетов, необходимо в виду небрежности и малокультурности населения [18, с. 93-94]. Аналогичные высказывания были зафиксированы П. И. Рудченко относительно гужевых водных путей [19, с. 202-203].
Деятельность Гидрологического комитета в 1904-1917 гг. активизировала научную и юридическую общественность в вопросе о необходимости разработки и введения в России единого водного законодательства. Важным мероприятием государства стало учреждение в 1907 г. межведомственной комиссии для пересмотра законодательства по водному праву под председательством сенатора И.И. Карницкого. На данную комиссию возлагалась сложная задача систематизации, анализа и разработки Водного устава страны. В состав комиссии входили компетентные в своих вопросах представители от Министерства внутренних дел, ГУЗиЗ, Министерства путей и сообщения, Министерства торговли и промышленности, Министерства юстиции. Среди юристов-членов данной комиссии можно отметить Н.М. Рейнке, М.М. Рейнке, Ю.Л. Геппнера, Ф.А. Вальтера, И.Д. Морду-хай-Болтовского, А.Н. Гейне, В.Э. Гревса.
В отличие от предыдущих комиссий, занятых теоретическими вопросами разграничения частноправовых и публично-правовых начал в собственности на водные ресурсы, как указывал инженер С.П. Максимов, цель
деятельности комиссии И.И. Карницкого должна была состоять в примирении государственных, общественных и частных интересов в вопросах водопользования [20, с. 3]. Экономист и статистик В.Г. Варзар предостерегал коллег о недовольстве, которое может возникнуть вследствие объявления всех водных ресурсов собственностью государства. Он считал, что давностные права собственности, приобретенные на водные источники должны быть сохранены в полном объеме. По мнению же Д.С. Флексора, главный вопрос состоял не в том, чьей собственностью являются воды, а в том, «какия необходимы, в интересах общаго блага, ограничения собственности и как разрешить вопрос о вознаграждении прибрежных владельцев» [20, с. 8-9]. И.И. Карницкий замечал, что вода не может быть предметом права собственности, а может быть предметом пользования, поэтому он призывал членов комиссии не заострять внимание на выявлении частноправовой или публично-правовой природы прав на воду, а наоборот, - сосредоточиться на практических проблемах разных ведомств -участников работы комиссии. По его мнению, квази-собственность на воду всегда будет ограничена правами третьих лиц. При этом и право собственности, и право пользования должны быть одинаково защищены законом [20, с. 10-11]. По замыслу участников комиссии будущий Водный устав должен был содержать правила об охране водных источников от загрязнения, о запрещении распашки земель, пастьбы скота на склонах рек, источников, балок, оврагов; о распространении мелиоративного закона 1902 г. и на работы по укреплению оврагов и сыпучих песков; о законодательном нормировании условий и порядка образования водных товариществ для совместного выполнения гидротехнических работ [20, с. 12-13]. С.П. Максимов также добавлял к этому вопрос о правах на мельницы, которые, по его словам, в большинстве случаев являлись правом захвата [20, с. 17]. К тому же участники работы комиссии обращали внимание на необходимость при разработке Водного устава учитывать нормы проекта Гражданского уложения [20, с. 20].
Основными идеями-ценностями разрабатываемого проекта Водного устава, как было отмечено председателем комиссии, были
идея о верховном праве собственности государства на все водные источники в стране, идея о необходимости ограничения в общественных интересах частных прав на них с выплатой вознаграждения на основании правил о принудительном возмездном отчуждении береговых прав для государственных и общественных нужд [21, с. 5]. Источниками для разработки первого отечественного Водного устава стали проанализированные юристом В.М. Нечаевым кодифицированные в 1880-1900-е гг. водные законы Франции, Гессена, Бадена, Эльзас-Лотарингии, Пруссии и Саксонии; материалы множества комиссий о водном законодательстве в России, которые стали образовываться еще с 1838 г. и материалы которых даже доходили до Государственного Совета, но так и не были претворены в жизнь; свод заключений местных комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности времен С.Ю. Витте. Как замечал В.М. Нечаев, весь этот огромный массив документов и материалов был разнообразен, запутан и с трудом поддавался переработке. Особенно затрудняло работу по систематизации материалов, по словам юриста, то, что в Западной Европе административно-правовое регулирование водопользования предшествовало частноправовому регулированию, в России же - наоборот [21, с. 5].
Д.С. Флексор настаивал на том, чтобы в условиях повышенного спроса на водные ресурсы акцент в водном праве необходимо было перенести из гражданского законодательства в сферу публично-правовых отношений. Права на воду владельца прибрежного участка земли необходимо признать ограниченными правами третьих лиц. При этом не следует и отказываться от конструкции права собственности на воду собственника прибрежного участка земли, т. е. от т. н. берегового права [21, с. 10]. Проект «Гражданского уложения» фиксировал право собственности только на закрытые воды в пределах земельного участка, находящегося в частной собственности, а на проточные воды распространялось только право пользования [21, с. 14]. И.И. Карницкий считал, что текущие воды являются общественным достоянием и должны подвергаться публичному регулированию [21, с. 22].
По мнению С.Н. Никитина, следовало бы включить в закон главу о подземных водах и
источниках, о водоснабжении городов, селений и земельных угодий [21, с. 24]. По заявлению председателя комиссии необходимо было не только установить административно-правовые основы Водного устава, но и частноправовые, регулировавшие взаимоотношения между частными владельцами [22, с. 3]. На заседаниях комиссии обсуждались также вопросы учреждения специальных государственных органов надзора по охране вод [23, с. 2-3], защиты рек от промышленных загрязнений, мочки льна, конопли и кожи [23, с. 7], запрета распашки склонов рек и оврагов [23, с. 23] и др. На 7-м заседании подробно рассматривались проект нормы статей об оросительных и обводнительных мероприятиях [24], на 8-м - о вододействующих заведениях, т. е. о различных гидромеханических установках [25].
Таким образом, было подготовлено 48 статей будущего Водного устава. Из анализа содержания журналов заседаний комиссии И.И. Карницкого явствует желание его членов угодить и государственным, и частным интересам в сфере водопользования, слишком большое внимание уделялось вопросам определения правовой природы собственности на воды, наблюдались смешение частноправовых и публично-правовых начал будущего водного законодательства, увлечение мелкими деталями, споры о семантическом оформлении тех или иных норм закона. В итоге хоть проект Водного устава был подготовлен к 1914 г. он так и не был внесен на рассмотрение Государственной Думы - Первая мировая война и последовавшие за ней трагические для страны события, по сути, перечеркнули долгие годы тщательной и профессиональной работы членов комиссии И.И. Карницкого. Приверженность либеральным ценностям, положенным в основу проекта данного устава не дала возможность его разработчикам полностью признать за ним публично-правовую природу. По мнению одного из современников В.В. Еропкина, консенсуса не удалось достигнуть и по причине отсутствия единства государства и общества в решении этой проблемы, и в силу «индифферентного и невежественного ее понимания» государством [26, л. 163].
Очень важно, чтобы государство, в чьих руках находится правотворческая функция, вовремя уловило социальный запрос общест-
ва и претворило его в жизнь. Для общества главное - уметь донести свои запросы и желания до публичной власти. В стране должен действовать диалог между государством и обществом, отлаженный механизм сотрудничества. На примере попыток формирования водного законодательства России предреволюционной поры, становится очевидным, что политико-правовые ценности во многом обусловлены запросами общества и государства, а их практическая реализация зависит от типа государства, модели его взаимоотношений с обществом, государственной воли политической элиты. Периодически в России обсуждались вопросы кодификации водного законодательства, однако в силу того, что водные ресурсы еще не были так сильно истощены, попытки не увенчались успехом. О демоэкологических проблемах развития страны государственные и общественные деятели [27-30] и, в особенности, ученые [31-33] стали говорить на рубеже Х1Х-ХХ вв. Усилившийся к началу XX в. аграрный кризис, перенаселение Европейской части России, истощение земельных, лесных и водных ресурсов государства поставили вопрос о нормативном регулировании водопользования на повестку дня. По объективным причинам и эти попытки не были доведены до конца. Вновь они получили «второе рождение» спустя полвека, в течение которых действительно было не до водных ресурсов: события 1917 г., Гражданская война, «большой террор», Великая Отечественна война 1941-1945 гг., тяжелый период послевоенного восстановления. Правовые ценности благоприятной окружающей среды, рационального водопользования нормативно были закреплены в 1970-е гг., когда возрос интерес к проблеме охраны окружающей среды и стала возможным кодификация водного законодательства: в 1970 г. были разработаны Основы водного законодательства СССР, а в 1972 г. был принят Водный кодекс РСФСР, закреплявший государственную собственность на все водные ресурсы в стране.
По справедливому замечанию правоведа
Н. Неновского, в процессе правообразования и в особенности правореализации оценивается само право [34, с. 175]. Как свидетельствуют приведенные материалы, современники крайне негативно оценивали действовавшее
водное законодательство и привлекали к этой проблеме внимание государства. История формирования водного законодательства в России показывает, что первоначально общественные отношения по поводу водных источников и водных ресурсов преимущественно складывались как частноправовые. Лишь после проявления негативных демо-экологических последствий аграрных преобразований второй половины XIX в. (высокие темпы естественного прироста населения, сокращение лесных, сенокосных и выгонных угодий, обмеление рек, распространение песков, рост оврагов и пр.) правительство и общество осознали необходимость ограничения частноправовых принципов в данной области взаимодействий общества и природы, что проявилось в попытках трансформации их в публично-правовые. Так социальные ценности превратились в одни из приоритетных правовых ценностей, впервые воплощенных лишь в 1970-е гг. Ценностные критерии, лежащие в основе ценностей, всегда историчны. Отношение к ценностям меняется: если раньше водные источники не ценились, то в период обострения аграрного и экономического кризиса они приобрели явный аксиологический характер, что нашло отражения в подготовке проекта Водного устава Российской империи.
1. Цинцадзе Н.С. Концептуальные аспекты аксиологической теории права // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2013. Вып. 5 (121). С. 251-259.
2. Цинцадзе Н.С. Демографические и экологические аспекты подготовки и проведения крестьянской реформы 1861 года в оценках современников: автореф. дис. ... канд. ист. наук. Тамбов, 2009.
3. РГИА (Российский государственный исторический архив). Ф. 426. Оп. 1. Д. 411.
4. Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Ч. 1. Вотчинные права. М., 2004.
5. Миклашевский И.Н. Водное законодательство и право в России // Русская мысль. 1895. № 8.
6. Миклашевский И.Н. Водное законодательство и право в России // Русская мысль. 1895. № 9.
7. Нефедьев Е.А. Очерки по водному праву. Право на реки общаго пользования. Очерк 1. Субъекты права. М., 1899.
8. Оппоков Е.В. О необходимости нормирования наибольшей высоты уровня прудов при водяных мельницах и других вододействую-
щих заведениях // Журнал министерства юстиции. 1905. № 3. С. 157-172.
9. Флексор Д.С. Действующее законодательство по водному праву. Спб., 1912.
10. Докладная записка экспедиции по изследова-нию источников главнейших рек Европейской России. Спб., 1898.
11. Рейнке М.М. Труды Экспедиции по изследо-ванию источников главнейших рек Европейской России. Об охране водных богатств. Обзор по работам юридической части за 18981901 гг. Спб., 1902.
12. Цинцадзе Н.С. Демоэкологические и экологоправовые проблемы развития аграрного социума России во второй половине XIX века (по материалам специальных правительственных экспедиций 1892-1894 гг. под руководством В.В. Докучаева и 1894-1900 гг. под руководством А.А. Тилло) // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2012. Вып. 1 (105). С. 212-219.
13. Гидрологический комитет. Журнал заседания 13 марта 1905 г. Спб., 1905.
14. Извлечение из Журналов заседаний Гидрологического комитета. 1908 г. Спб.,1909.
15. Журнал заседаний Гидрологического комитета Главного правления землеустройства и земледелия. 1914 г. Пг., 1915.
16. Скрипицын В.А. Природныя препятствия сельскому хозяйству. Свод трудов местных комитетов по 49 губерниям Европейской России. Спб., 1903.
17. Флексор Д.С. Охрана сельскохозяйственной собственности. Спб., 1904.
18. ШилкинД.С. Водное хозяйство. Спб., 1904.
19. Рудченко П.И. Гужевые водные пути. Спб., 1904.
20. Высочайше учрежденная при Министерстве юстиции Особая междуведомственная комиссия для пересмотра законодательства по водному праву. Журнал № 1 заседаний 2 и 11 мая 1907 г. Спб., 1907.
21. Высочайше учрежденная при Министерстве юстиции Особая междуведомственная комиссия для пересмотра законодательства по водному праву. Журнал № 2 заседаний 4 февраля и 4 марта 1909 г. Спб., 1909.
22. Высочайше учрежденная при Министерстве юстиции Особая междуведомственная комиссия для пересмотра законодательства по водному праву. Журнал № 3 заседаний 18 марта 1909 г. Спб., 1909.
23. Высочайше учрежденная при Министерстве юстиции Особая междуведомственная комиссия для пересмотра законодательства по водному праву. Журнал № 4 заседаний 8, 15 и 22 апреля 1909 г. Спб., 1909.
24. Высочайше учрежденная при Министерстве юстиции Особая междуведомственная ко-
миссия для пересмотра законодательства по водному праву. Журнал № 7 заседаний 18 и 25 ноября 1909 г. и 13 и 27 января 1910 г. Спб., 1910.
25. Высочайше учрежденная при Министерстве юстиции Особая междуведомственная комиссия для пересмотра законодательства по водному праву. Журнал № 8 заседаний 2, 9 и 16 декабря 1909 г. и 27 января 1910 г. Спб., 1910.
26. РГИА. Ф. 426. Оп. 1. Д. 153.
27. Канищев В.В., Цинцадзе Н.С. Восприятие государственной властью эколого-демогра-фических проблем развития аграрного общества во второй половине XIX - начале XX века // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2011. Вып. 8 (100). С. 273-283.
28. Цинцадзе Н.С. Демографические и экологические последствия крестьянской реформы 1861 г. в Тамбовской губернии (по материалам межведомственных комиссий 1870-х и 1900-х гг.) // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2010. Вып. 7 (87). С. 240-247.
29. Цинцадзе Н.С. Особенности экологических и демографических проявлений аграрного кризиса в черноземных и нечерноземных губерниях Европейской России в восприятии современников: сравнительный анализ по материалам российской публицистики второй половины XIX века // Диалог со временем. 2012. Вып. 38. С. 353-363.
30. Цинцадзе Н.С. Демографические и экологические особенности развития пореформенного аграрного общества Европейской России (по материалам мемуарной литературы) // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2012. Вып. 10 (114). С. 204-308.
31. Цинцадзе Н.С. Демоэкологические аспекты аграрного кризиса центрально-черноземных губерний Российской империи в осмыслении ученых второй половины XIX - начала XX в. // Природа и общество: на пороге метаморфоз. Серия Социоестественная история / под ред. Э.С. Кульпина-Губайдуллина. Вып. 34. М., 2010. С. 152-166.
32. Цинцадзе Н.С. Взгляды В.В. Докучаева на экологические аспекты аграрного развития Европейской части России во второй половине XIX - начале XX века // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 5 (11).
Ч. 4. С. 201-203.
33. Цинцадзе Н.С. Взгляды ученых второй половины XIX - начала XX века на демоэкологи-ческий кризис в аграрной сфере России // Ис-
торические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. № 8 (22). Ч. 2. С. 208-210.
34. Неновски Н. Право и ценности: пер с болг. М., 1987. С. 175.
Поступила в редакцию 17.04.2013 г.
UDC 340
PRIORITY LEGAL VALUES OF STATE AND SOCIETY (ON EXAMPLE OF FORMATION OF WATER LEGISLATION OF RUSSIA IN LATE 19th - EARLY 20th CENTURIES)
Nina Sergeyevna TSINTSADZE, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of History, Associate Professor of Civil Law Department, e-mail: [email protected]
The article deals with the history of the formation of a single water legislation prerevolutionary of Russia through the prism of values and legal approach. The author starts from the fact that one of the law-factors are paramount for the state and society in a particular period of historical development of social values that result from dialogue between the state and society are legal form.
Key words: legal values; axiology of law; codification; water law; agricultural crisis.
УДК 343.1
ПУБЛИЧНОСТЬ КАК ПРИНЦИП УГОЛОВНОГО ПРОЦЕССА РОССИИ
© Александр Александрович СОЛОВЬЕВ
Воронежский государственный университет, г. Воронеж,
Российская Федерация, аспирант, кафедра уголовного процесса, e-mail: [email protected]
Рассматривается принцип публичности, который распространяет свое действие на все производство по уголовному делу, ориентируя его на достижение одной из задач уголовного процесса - установление истины. Он обеспечивает сбалансированность и надлежащую реализацию двух направлений уголовно-процессуальной деятельности: 1) по защите интересов частных лиц; 2) по защите интересов общества и государства.
Ключевые слова: принцип публичности; судопроизводство; независимость суда; правосудие.
Уголовное и уголовно-процессуальное право входят в систему т. н. публичных отраслей права, которые, в отличие от частных, направленных на защиту интересов отдельных лиц, регулируют отношения, обеспечивающие общий (государственный, общественный) интерес. Соответственно, деятельность по их реализации в форме уголовного судопроизводства является деятельностью публичной, а публичность является одним из его принципов. Данное требование направляет уголовно-процессуальную деятельность, прежде всего, на защиту интересов всего общества. В его основе лежит стремление законодателя возложить именно на государство одну из наиболее важных функций - охрану правопорядка. Относительно уголовного процесса этот принцип означает выполнение соответствующими государственными органами деятельности по возбуждению, рас-
смотрению и решению уголовных дел с целью установления истины в деле в интересах общества и государства независимо от усмотрения заинтересованных лиц [1, с. 142].
Общие положения принципа публичности получили свое закрепление в ч. 2 ст. 21 УПК РФ, которая предусматривает, что в каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель принимают предусмотренные УПК РФ меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. Кроме этого, данный принцип получил свое нормативное регулирование и в других правовых нормах (ст. 20-28.1, 37-41, 73 УПК РФ и др.), что, на наш взгляд, является пробелом в действующем законодательстве и нуждается в устранении. Нужно предусмотреть от-
