CC BY
29
Правовое регулирование
принятие решений о приватизации акций, находящихся в собственности российской федерации
е. ю. гавршина,
заместитель начальника судебно-правового отдела правового управления
Российского фонда федерального имущества
Одной из важнейших структурных частей приватизационного законодательства является совокупность норм, устанавливающих процедуру принятия и согласования уполномоченными государственными органами решений о приватизации государственного имущества. Такие нормы являются публичными и отражают существенные признаки приватизационного процесса: его системность, многоэтапность1 и плановость.
Как следует из пояснительной записки к проекту Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ2 «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее — Закон о приватизации 2001 г.), законопроект был призван ввести системность в процесс приватизации государственного имущества. Указанный принцип, по мнению законодателей, выражается в создании механизма взаимодействия Правительства РФ, утверждающего прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на очередной год, Государственной Думы РФ, рассматривающей указанный прогнозный план в составе документов и материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной год и утверждающей отчет о результатах приватизации федерального имущества, а также федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, представляющих свои предложения по внесению имущества в прогнозный план.
Системность и многоэтапность как признаки приватизационного процесса присущи не только
1 Тяпкина Е. А. Автореферат диссертации на тему «Правовые проблемы приватизации государственных предприятий» на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2003.
2 Собрание законодательства РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
российскому законодательству. Степень проявления указанных признаков зависит прежде всего от планируемой степени участия государства в приватизационных процессах. Несмотря на то, что подходы государства к регулированию процессов приватизации в каждой стране имеют свои особенности, условно их можно разделить на две основные группы: подходы, при которых государство возглавляет процессы реструктуризации и приватизации, и подходы, при которых государство лишь создает необходимые условия для указанных процессов3. В странах, где преобладает первый подход, — Чехия, Румыния, Литва, Эстония — роль государства чрезвычайно велика и не ограничена полномочиями по одобрению отраслевыми министерствами или приватизационными фондами (агентствами) планов приватизации предприятий. Характерной чертой приватизационных процессов в указанных странах является участие в процессе приватизации множества государственных органов. При этом в процесс реструктуризации и приватизации рыночные механизмы вовлечены достаточно слабо, и очевидно, что такие государства еще не в полной мере отказались от плановой, жестко централизованной командно-административной экономической системы.
В странах, использующих второй подход, — Польша, Венгрия, Германия и Словения — в приватизационные процессы активно вовлекаются не только государственные министерства и учреждения, но и различные рыночные институты: инвестиционные фонды, группы менеджмента, фондовые биржи. При этом приватизация является не жестко регламентированным государством процессом, а одним из рыночных механизмов, ставших частью единой государственной политики,
3 Privatization through restructuring / edited by Andreja Bohm and Uros Korze. — Ljubljana: CEEPN, 1994. (CEEPN worcshop series; no. 4).
направленной на развитие рыночной экономики, свободной конкуренции и фондового рынка. Роль государства ограничена полномочиями собственника государственных предприятий и государственных долей акций, а также функциями по созданию правовых основ приватизации. Такой подход к определению роли государства в приватизации позволяет более успешно решать основные задачи указанного процесса: создание слоя эффективных собственников, способных управлять приобретенными предприятиями и пакетами акций, предотвращение массовых банкротств и привлечение дополнительных инвестиций в экономику. При этом признаки системности и многоэтапности приватизации проявляются в значительно меньшей степени, чем при первом подходе.
В настоящее время Россию можно отнести к странам, использующим первый подход. Однако предпринимаемые у нас попытки более активного вовлечения в приватизационные процессы рыночных институтов и инструментов, в том числе профессиональных участников рынка ценных бумаг, со временем могут приблизить существующую приватизационную систему в России ко второму подходу.
Действующее в настоящее время российское законодательство о приватизации не устанавливает как обязанности государственных органов на основании таких предложений принимать решение о приватизации, так и исчерпывающего перечня оснований, по которым указанные предложения могут быть отклонены. Из этого можно сделать вывод о том, что действующий порядок принятия решения о включении конкретных объектов в прогнозный план (программу) приватизации предполагает свободное волеизъявление публичного собственника в лице уполномоченных государственных органов.
Подобный вывод подтверждается нормами постановления Правительства РФ от 26.12.2005 № 806 «Об утверждении правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и внесении изменений в правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества»4 (далее — Правила разработки прогнозного плана). В соответствии с п. 3 Правил разработки прогнозного плана разработка плана осуществляется в соответствии с основными направлениями внутренней политики Российской Федерации, определенными Президентом РФ, принятыми Президентом РФ решениями в сфере приватизации федерального имущества, а также принятыми Правительством РФ программами социально-экономического развития Российской
4 Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 150.
Федерации и задачами приватизации, определенными Правительством РФ при подведении итогов приватизации федерального имущества за предыдущий год. Указанным нормативным актом, в отличие от ранее действовавших Правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества, утвержденных постановлением Правительства РФ от 19.08.2002 № 6175, подготовка отраслевыми министерствами, а также Российским фондом федерального имущества обоснований целесообразности приватизации конкретных объектов федеральной собственности не предусматривается. Согласно действующим Правилам разработки прогнозного плана подготовка перечней государственных унитарных предприятий и акций акционерных обществ, подлежащих включению в проект прогнозного плана (программы) приватизации отнесено к компетенции Федерального агентства по управлению федеральным имуществом. Указанные перечни направляются отраслевым федеральным агентствам, которые вправе по установленным Правилами формам представить свои предложения об исключении конкретных объектов из проекта программы приватизации с обоснованием нецелесообразности их приватизации.
В действующем Законе о приватизации 2001 г. впервые появилась отдельная глава II, посвященная процедуре планирования приватизации. Вместе с тем нельзя говорить о том, что плановость как принцип приватизации впервые был закреплен, а именно в действующем Законе о приватизации: п. 3 ст. 4 Федерального закона от 21.07.1997 № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»6 (далее — Закон о приватизации 1997 г.) также предусматривал составление прогнозных перечней федеральных государственных унитарных предприятий, которые планируется преобразовать в открытые акционерные общества, а также перечней открытых акционерных обществ, акции которых подлежат продаже, и иных перечней. Однако ст. 4 Закона о приватизации 1997 г., содержащая названные выше положения, предполагала издание отдельного федерального закона о государственной программе приватизации государственного имущества, которая и должна была содержать указанные прогнозные перечни, а такой закон в период действия Закона о приватизации 1997 г. так и не был принят.
таким образом, можно говорить о том, что, несмотря на то, что нормы о планировании прива-
5 Собрание законодательства РФ 2002. № 34. Ст. 3305.
6 Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3595
тизации не являются новеллой Закона о приватизации 2001 г., именно после принятия названного Закона плановость как принцип приватизации получила реальное воплощение.
Создание законодательного, работающего на практике механизма планирования приватизации имеет как плюсы, так и минусы. Переход на плановую основу, с одной стороны, позволяет государству упорядочить приватизационные процессы, планируя первоочередную приватизацию низкодоходных объектов или пакетов акций, не позволяющих оказывать реального влияния на принятие решений в акционерных обществах, а также равномерно распределять предстоящие доходы от продаж. Вместе с тем, с другой, негативной стороны планирования приватизации, приватизационные процессы становятся предсказуемыми для лиц, пытающихся противодействовать приватизации конкретных объектов. так, практика свидетельствует о повышении числа банкротств и увеличении числа случаев вывода ликвидных активов акционерных обществ, акции которых планируются к продаже в очередном году. Очевидно, что проведение на момент продажи в отношении акционерного общества, акции которого приватизируются, процедуры банкротства, равно как и ввод активов, не только значительно снижает рыночную стоимость таких акций, но и сводит практически к нулю инвестиционную привлекательность пакета. При этом акционерное общество, зная приблизительные сроки продажи акций (соответствующий год), имеет возможность «подготовиться», растянуть во времени реализацию механизма снижения стоимости акций через банкротство или вывод активов, заключить все необходимые сделки по выводу активов более чем за шесть месяцев до начала процедуры банкротства, что позволяет создать впечатление действительных финансовых затруднений и отсутствия связи между процессом приватизации и банкротства. кроме того, получение заблаговременной информации о продаже крупного пакета акций в процессе приватизации снижает котировки акций на фондовых биржах, в связи с чем рыночная цена таких акций также снижается.
Одной из ключевых проблем, существующих на этапе принятия решений о приватизации акций, равно как и на этапе подготовки акций к продаже, является проблема получения полной и достоверной информации о финансово-хозяйственной деятельности и составе имущества акционерного общества. Прежде всего это касается сведений, необходимых для принятия решений о внесении акций и иного имущества в прогнозный план (программу) приватизации, а также позднее — на этапе расчета нормативной и начальной цены, а также для публикации информационных со-
общений в порядке, предусмотренном ст. 15 Закона о приватизации 2001 г. Если при приватизации имущественных комплексов государственных унитарных предприятий доступ государства к информации обо всех аспектах деятельности предприятия практически не ограничен, то в случае приватизации акций все обстоит совершенно иначе: государство является не собственником имущества эмитента, а лишь акционером, права которого на получение информации о деятельности эмитента законодательно ограничены. Так, в соответствии со ст. 89-91 Федерального закона от26.12.1995 № 208-ФЗ7 «Об акционерных обществах» (далее — Закон об акционерных обществах) общество обязано обеспечить акционерам доступ к учредительным, бухгалтерским и иным документам, перечень которых приведен в ст. 89 указанного Закона.
Однако в силу п. 1 ст. 91 Закона об акционерных обществах к документам бухгалтерского учета и протоколам заседаний коллегиального исполнительного органа имеют право доступа акционеры (акционер), имеющие в совокупности не менее 25 % голосующих акций общества. Учитывая, что, по меньшей мере, треть пакетов акций, планируемых к продаже в каждом году, составляют менее 25 %, проблема получения всей информации, необходимой для подготовки обоснований целесообразности приватизации, а также подготовки акций к продаже (в том числе для проведения независимой оценки), является трудноразрешимой.
В связи с этим представляется целесообразным дополнить ч. 2 п. 1 ст. 89 Закона об акционерных обществах положениями, согласно которым общество должно обеспечивать представителям публично-правовых образований доступ ко всем своим документам не только в случае использования специального права на участие публично-правового образования в управлении указанным обществом, как это установлено в настоящее время, но и в любом случае наличия в собственности государства или муниципальной собственности пакета акций акционерного общества. Одновременно необходимо внести соответствующие дополнения в Закон о приватизации 2001 г., указав, какие именно документы должен представить эмитент для подготовки к внесению акций в прогнозный план (программу) приватизации, а также установив перечень информации и документов, представляемых эмитентом, акции которого внесены в прогнозный план (программу) приватизации, для проведения независимой оценки, а также для публикации информационных сообщений и проведения иных мероприятий, необходимых для подготовки акций к приватизации.
7 Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 1.
На первый взгляд, такое дополнение поставит государство как акционера в привилегированное положение по сравнению с иными акционерами, не имеющими подобной возможности ознакомиться со всеми документами общества. Вместе с тем государственное управление имуществом, равно как и приватизационные процессы, имеют двойственную правовую природу: в указанных процессах государство действует не только в своих интересах как собственник управляемого или приватизируемого имущества, но и в публичных интересах. Таким образом, реализация в процессе приватизации также публичных интересов создает возможность обособленного правового регулирования приватизационных процессов.
В соответствии с пп. 2, 3 ст. 15 Закона о приватизации 2001 г. информационное сообщение о продаже федерального имущества, в том числе акций, подлежит опубликованию в средствах массовой информации, определенных Правительством РФ, не менее чем за тридцать дней до дня осуществления продажи. Иной порядок публикации информационных сообщений о проведении отдельных видов продаж может быть предусмотрен только в Законе о приватизации 2001 г. В частности, в соответствии с п. 4 ст. 22 Закона о приватизации 2001 г. информация о продаже акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг должна быть опубликована в соответствии с правилами установленными организатором торговли. Следует отметить, что в соответствии с ранее действовавшим Законом о приватизации 1997 г. информационное сообщение должно было публиковаться не позднее, чем за 45 дней до объявленной в нем даты проведения продажи. Однако столь длительный срок с момента публикации до проведения продажи не только не согласовывался со сроком, обычно принятым в гражданском обороте (п. 2 ст. 448 Гражданского кодекса РФ устанавливает тридцатидневный срок), но и не позволял продавцу учитывать конъюнктуру рынка, поскольку за 1,5 месяца цена акций могла претерпевать значительные изменения. Таким образом, сокращение срока в действующем законе о приватизации отвечает интересам как продавца, так и покупателя, а также свидетельствует о сближении норм приватизационного и гражданского законодательства.
Таким образом, ныне действующее приватизационное законодательство предполагает многоэтапную схему принятия решений о проведении приватизации объектов федеральной собственности, в том числе, акций. В указанной схеме задействованы все
высшие органы государственной власти Российской Федерации: Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, а также иные органы. При этом законодательство о приватизации не содержит дифференцированного подхода к принятию решений о приватизации: подобные решения принимаются в едином порядке, одинаковом в отношении всех объектов, независимо от их стоимости и инвестиционной привлекательности. Вместе с тем очевидно, что реализация такой системы в ряде случаев приводит к тому, что затраты на подготовительные процедуры во много раз превышают выручку от приватизации акций. В связи с этим целесообразно дифференцировать порядок принятия решений о приватизации, определив экономически обоснованные категории имущества, порядок принятия решений о приватизации которых является упрощенным. Поскольку очевидно, что такой порядок должен применяться к низколиквидному имуществу, основной целью приватизации которого служит избавление от излишней и не приносящей доходы государственной собственности, применительно к приватизируемым пакетам акций таким критерием может стать незначительная величина уставного капитала акционерного общества в совокупности с незначительностью пакета акций (менее 25 %, т. е. менее блокирующего). Основным отличием такого упрощенного порядка от ныне действующего должно стать отсутствие необходимости внесения имущества в прогнозный план (программу) приватизации, приватизация его на основании распоряжения федерального органа исполнительной власти по управлению федеральным имуществом, которое одновременно должно быть решением об условиях приватизации такого имущества. Это позволит не только значительно ускорить процесс избавления от действительно неликвидной и не нужной государству собственности, но и сконцентрировать внимание государственных органов, участвующих в формировании прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества, на более значимых объектах федеральной собственности, что должно повысить уровень принимаемых в соответствующей сфере решений.
Таким образом, действующий Закон о приватизации содержит большее количество норм публичного права, регламентирующих процедуру принятия решения о приватизации, причем по сравнению с ранее действовавшими законами о приватизации количество органов, задействованных в принятии таких решений, увеличивается, процедура усложняется, а уровень принятия решений повышается.
