CC BY
294
148
ВЕКТОР РАЗВИТИЯ I—1АУКИ
В-™ 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
Олег
Александрович ЯСТРЕБОВ,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права, директор Юридического института Российского университета дружбы народов
ПРИНЦИПЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ: ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
В статье рассматривается специфика принципов законодательства об административных правонарушениях, которая обеспечивает основу для развития судебной системы, а также проведения судебного разбирательства и сторон. Особое внимание уделяется анализу принципов, изложенных в проекте Общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Обращается внимание на недостаточность корреляции между принципами законодательства об административных правонарушениях и принципами административного судопроизводства. Ключевые слова: законодательство об административных правонарушениях, проведение судебного разбирательства.
O. A. YASTREBOV,
Doctor of Legal Sciences, Professor, Head of Department of Administrative and Financial Law, Head of Legal Institute of People's Friendship University (PFUR)
PRINCIPLES OF THE LEGISLATION ON ADMINISTRATIVE OFFENSES: DEVELOPMENT ISSUES
The article focuses on the specifics of the legislative principles for administrative offenses, which are to provide a foundation for developing the judicial system as well as administering court proceedings and court participants. Special emphasis is laid on the analysis of the principles set out in the Draft of the general part of the Code of Administrative Offences. Attention is drawn to insufficiency of correlation between the principles of the legislation on administrative offenses and principles of administrative proceedings. Significant weight is attached to a number of proposals aimed at optimization of the legislation on administrative offenses, inter alia the principle of denying presumption of innocence as legally binding and the necessity of enshrining the principle of adversary proceeding as well as parties' equality in the Code of Administrative Offences are deemed to be well reasoned.
Keywords: legislation on Administrative Offences, administrative liability, administrative offense, principle of legality, principle of presumption of innocence, the principle of parties' equality, the principle of the free exercise of material and procedural rights by the parties to the legal proceedings.
© О. А. Ястребов, 2015
в
МШН1Ж Ястребов О.А УЮ
УНИВЕРСИТЕТА Принципы законодательства об административных
имени o.e. кугафина(мгюА) правонарушениях: вопросы совершенствования
Действующее административное законодательство часто оценивается на предмет его соответствия доктринальным построениям, и в данном отношении следует отметить, что закрепление норм-принципов в действующих нормативных правовых актах позволит эффективно реализовать регулятивный потенциал современной доктрины административного права, способствовать установлению и поддержанию оптимального порядка производства по делам об административных правонарушениях.
Под принципами права понимают особого рода идеи, отражающие объективные процессы, протекающие в социальных отношениях1. Как правило, принципами той или иной процессуальной отрасли права называют основополагающие правовые идеи, пронизывающие все процессуальные нормы и институты, определяющие такое построение процесса, который обеспечивал бы вынесение законных и обоснованных судебных решений.
Не вызывает сомнений, что независимость судей, подчинение их только закону, гласность процесса, состязательность и другие демократические принципы судопроизводства создают наиболее благоприятные условия для выяснения обстоятельств дела и установления истины, что обеспечивает эффективную защиту прав и охраняемых законом интересов граждан при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений2.
В теории права классификация принципов осуществляется по такому критерию, как объект регулирования. Согласно данному основанию принципы права традиционно подразделяются на две группы: организационные принципы и функциональные принципы.
Определенные сущностные характеристики законодательства об административных правонарушениях выражены в таких закрепленных действующей редакцией КоАП РФ принципах, как равенство перед законом, обеспечение законности и презумпция невиновности3.
Система принципов, предложенная в проекте Общей части Кодекса об административных правонарушениях, внесенном депутатами Государственной Думы А. А. Агеевым, Д. Ф. Вяткиным, В. Н. Плигиным4, включает: принцип вины; принцип презумпции невиновности; принцип законности; принцип справедливости и соразмерности; принцип гуманизма; принцип равенства; принцип неотвратимости административной ответственности; принцип недопустимости повторного административного наказания за одно и то же административное правонарушение; принцип самостоятельности принятия решений в производстве по делам об административных правонарушениях; принцип обеспечения защиты при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях и судебного контроля
1 Дмитриев С. Д. Общеправовые принципы: Теоретические проблемы конкретизации ^
и реализации : автореф. дис. ... к. ю. н. Волгоград, 2012.
2 Свиридов Ю. К. Судебное доказывание по делам, возникающим из публичных отно-
шений // URL: http://dom-hors.ru/issue/pep/2011-3/sviridov-y.pdf.
Т1 Т1
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 £
№ 195-ФЗ (ред. от 06.04.2015) // СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. щ
Законопроект № 703192-6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Общая часть) // URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaN ew%29?0penAgent&RN=703192-6&02.
i k
НАУКИ Ъ
4
150 ВЕКТОР РАЗВИТИЯ НАУКИ Пзу.
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
решений, принимаемых в производстве по делам об административных правонарушениях; принцип обязательности постановлений по делам об административных правонарушениях. В. Н. Плигин характеризует предложенную систему принципов как очень четкую: «Мы специально включили принципы в Общую часть Кодекса, потому что считаем, что вся сущность права лежит не в конкретных нормах, а в общих стратегических подходах»5. С его мнением не вполне можно согласиться.
Прежде всего следует обратить внимание на недостаточность корреляции между принципами законодательства об административных правонарушениях и принципами административного судопроизводства, закрепленными в ст. 6 Кодекса административного судопроизводства РФ6 и включающими принцип независимости судей; принцип равенства всех перед законом и судом; принцип законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел; принцип осуществления административного судопроизводства в разумный срок и исполнения судебных актов по административным делам в разумный срок; принцип гласности и открытости судебного разбирательства; принцип непосредственности судебного разбирательства; принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда.
Совершенствование института производства по делам об административных правонарушениях предполагает выделение универсальных принципов максимального потенциала, на основе которых должна строиться как организация судебной системы, так и процессуальная деятельность суда и участников процесса. Одним из таких принципов является принцип законности, провозглашенный в ст. 120 Конституции РФ, являющийся предметом исследования как теоретиков права7, так и представителей отраслевых юридических наук8.
Так, С. С. Алексеев под принципом законности подразумевает принцип права, выражающий демократический режим жизни общества и состоящий в требованиях строгого и неукоснительного соблюдения всеми субъектами правового общения законов и основанных на них подзаконных актов, полного и реального осуществления
8
Эксклюзивное интервью «Российской газете» Председателя Комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству Владимира Плигина // Российская газета — Федеральный выпуск. № 6593 (22). 04.02.2015 .
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ // СЗ РФ. 09.03.2015. № 10. Ст. 1391 (вступает в силу 15.09.2015).
Например: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 104 ; Теория права и государства : учебник / по ред. В. В. Лазарева. М., 1996. С. 209—220 ; Шафиров В. М. Законность в правовом государстве // Российская юстиция. 2011. № 4. С. 41—44.
Например: Апостолова Н. Н. О соотношении законности и целесообразности в российском уголовном судопроизводстве // Российская юстиция. 2011. № 1. С. 43—45 ; Арбитражный процесс (в вопросах и ответах). Комментарии, рекомендации, предложения по применению Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации / под ред. В. М. Шерстюка. М., 2004 ; Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 70 ; Гоишаев А. Н. Содержание принципа законности на стадии назначения административного наказания // Административное право и процесс. 2007. № 2. С. 33—36 ; Доля Е. Принцип законности в уголовном судопроизводстве: онтологический, гносеологический и правовой аспекты // Законность. 2010. № 1. С. 3—8 ; Петрова И. Г. Принцип законности в арбитражном судопроизводстве // Юридический мир. 2006. № 3. С. 76—80 ; Фурсов Д. А. Предмет, система и основные принципы арбитражного процессуального права. М., 2000. С. 329.
5
6
7
в
МШН1Ж Ястребов О.А. CI
УНИВЕРСИТЕТА Принципы законодательства об административных |Q|
имени o.e. кугафина(мгюА) правонарушениях: вопросы совершенствования
субъективных прав, надлежащего, обоснованного и эффективного применения права при исключении малейшего произвола в деятельности государственных органов и должностных лиц9.
Следует обратить внимание на то, что сторонники интегративного правопони-мания считают выделение принципа законности не вполне удачным, аргументируя данное мнение тем, что закон является только одним из видов нормативных правовых актов, которые, в свою очередь, представляют собой только одну из форм права. В данном отношении весьма спорным представляется мнение Е. А. Шиловой10 о выделении принципа, согласно которому все субъекты правоотношений обязаны неукоснительно соблюдать положения и требования, содержащиеся во всех нормативных правовых актах, реализуемых в Российской Федерации, т.е. о целесообразности замены принципа законности принципом соответствия международному и внутригосударственному праву.
Универсальный характер принципа законности позволяет распространять его действие на все стадии судопроизводства и на всех участников процесса, т.к. вынести справедливый и основанный на правовых предписаниях судебный акт возможно, если действия суда и действия лиц, участвующих в деле, отвечают требованиям действующего законодательства. Более того, считаем обоснованным устранение позитивной избыточности в системе принципов, зафиксированных в проекте Общей части КоАП РФ: принцип законности по своей универсальной сути охватывает принцип презумпции невиновности в административном праве, что позволяет сформулировать предложение об отказе от легального закрепления принципа презумпции невиновности в КоАП РФ.
Среди функциональных принципов, определяющих основы производства по делам о привлечении к юридической ответственности, следует особо отметить принцип, предусмотренный ч. 3 ст. 123 Конституции РФ: судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. В обсуждаемом проекте Общей части КоАП РФ данный принцип не закреплен, что противоречит Конституции РФ.
Более того, отсутствие легального закрепления данного конституционного принципа в КоАП РФ создает неопределенность в понимании существа судебной деятельности по делам об административных правонарушениях: является ли она судебной деятельностью по отправлению правосудия или представляет собой какую-то иную, квазисудебную деятельность?
Если производство в судах общей юрисдикции по административным делам признается судопроизводством, то принцип состязательности как конституционный принцип любой формы судопроизводства должен быть включен в число принципов КоАП РФ, поскольку подавляющее число административных наказаний налагается именно судом.
Исходя из перечня функциональных принципов, закрепленных действующим законодательством, создается впечатление об ориентации разработчиков проекта Ш
именно на второй подход, при котором выхолащивается сущность правосудной де- л
ятельности и суд подвергается риску трансформации в некое подобие администра- □
тивно-юрисдикционного органа. ^
>
Ш
9 Алексеев С. С. Указ. соч. С. 104. щ
10 См.: Шилова Е. А. Системообразующие принципы административного судопроизвод-
ства // Актуальные проблемы административного, информационного и финансового права в России и за рубежом : сб. науч. трудов. М., 2013. С. 293—302.
I к
НАУКИ Ъ
52 ВЕКТОР Р>ЗВИТИЯ Н>УКИ ПЗу.
Ял—^ 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
Предложение о включении принципа неотвратимости свидетельствует о весьма своеобразном подходе разработчиков к содержанию и сущности данного принципа, являющегося, по мнению большинства его исследователей, основополагающей идеей, неразрывно связанной с отраслью уголовного права. В частности, А. Н. Игнатов, Ю. А. Красиков трактуют идею неотвратимости как принцип уголовной политики11. С точки зрения Э. С. Тенчова, принцип неотвратимости ответственности относится только к уголовно-процессуальной отрасли права12, а И. Э. Звечаровский, например, утверждает, что идея неотвратимости является не принципом права, а задачей органов, применяющих закон, поэтому автор ни в системе принципов права в целом, ни в числе принципов уголовного права ее не рассматривает13. Т. Р Сабитов полагает, что только уголовно-правовая наука рассматривает такие модификации принципа неотвратимости, как неотвратимость наказания и неотвратимость уголовной ответственности14. Вышеизложенное позволяет сделать вывод о нецелесообразности закрепления принципа неотвратимости в системе принципов законодательства об административных правонарушениях.
Сопоставление функциональных принципов, закрепленных в КАС РФ, и проекта Общей части КоАП РФ позволяет констатировать отсутствие в последнем международно признанного принципа правосудия, применяемого в том числе и при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а именно принципа осуществления судопроизводства и исполнения судебных актов в разумный срок. При определении разумного срока рассмотрения дел об административных правонарушениях необходимо учитывать такие обстоятельства, как правовая и фактическая сложность административного дела, поведение участников судебного процесса, достаточность и эффективность действий разрешающего дело органа, которые осуществляются в целях своевременного рассмотрения дела, а также общая продолжительность судопроизводства по рассматриваемому делу.
Представляется обоснованным закрепление в КоАП РФ вышеназванного принципа и распространение его на деятельность всех органов, осуществляющих административную юрисдикцию по делам об административных правонарушениях. В отношении органов исполнительной власти считаем целесообразным внести предложение об отказе от конкретизации их перечня в КоАП РФ в силу высокой степени его динамичности.
Кроме того, в новую редакцию КоАП РФ должны быть максимально полно включены иные функциональные принципы судопроизводства, в противном случае деятельность суда по рассмотрению и разрешению этих дел теряет характер правосудной. Так, в настоящее время при разрешении дел об административных
Игнатов А. Н., Красиков Ю. А. Курс российского уголовного права : в 2 т. М., 2001. Т. 1. Общая часть. С. 10.
Тенчов Э. С. Принципы уголовного права и их влияние на дифференциацию и индивидуализацию ответственности за преступления // Нормотворческая и правоприменительная техника в уголовном и уголовно-процессуальном праве / под ред. Л. Л. Крутикова. Ярославль, 2000. С. 23.
Звечаровский И. Э. Современное уголовное право России: понятие, принципы, политика. Красноярск, 2001. С. 39—40.
Сабитов Т. Р. О принципе неотвратимости ответственности в российском уголовном законодательстве // Вестник Томского гос. педагог. ун-та. 2006. № 11. С. 64.
11
12
13
в
Ш©Т1М]Ш1Ж Ястребов О. А.
УНИВЕРСИТЕТА Принципы законодательства об административных
имени o.e. кугафина(мгюА) правонарушениях: вопросы совершенствования
правонарушениях весьма активно реализуется такой принцип привлечения к административной ответственности, как принцип индивидуализации, который выражается в том, что при привлечении лица к административной ответственности учитываются не только характер правонарушения, степень вины правонарушителя, но и обстоятельства, смягчающие и отягощающие ответственность15.
В рассматриваемом проекте Общей части Кодекса об административных правонарушениях предложено определение административной ответственности как вида юридической ответственности за нарушение предписания или запрета, предусмотренного федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, принятым в соответствии с федеральным законом, или законом субъекта Российской Федерации нормативным правовым актом, если за такое нарушение не установлена уголовная ответственность16.
В отношении легального закрепления в КоАП РФ определения административной ответственности следует отметить преждевременность такого предложения в силу незавершенности научной дискуссии о сущности и содержании данного базового концепта.
Большое значение имеет принцип непосредственности, определяющий способы и методы восприятия судом документированной информации по делу, согласно которому суд при разбирательстве дела обязан исследовать все имеющиеся (представленные) доказательства. Разумеется, суд должен стремиться к тому, чтобы сведения о необходимых для разрешения спора фактах были получены из первоисточников, хотя копии документов или выписки из них не исключаются, и в данной связи особую значимость приобретают вопросы исследования электронных документов.
Среди функциональных принципов, которые должны быть закреплены в законодательстве об административных правонарушениях, следует выделить принцип диспозитивности, который определяет динамику процесса и заключается в возможности участвующих в деле лиц и в первую очередь сторон распоряжаться своими материальными и процессуальными правами. Нормы права, раскрывающие действие данного принципа, направлены на регулирование порядка возбуждения дела, рассмотрения его и окончания, включая исполнение решений суда в зависимости от воли сторон.
Итак, публично-правовой характер дел об административных правонарушениях определяет процессуальные особенности порядка их рассмотрения и оказывает непосредственное воздействие на реализацию как организационных, так и функциональных принципов; совершенствование законодательства об административных правонарушениях обусловливает необходимость оптимизации и легального закрепления в КоАП РФ обсуждаемых в настоящей статье функциональных принципов судопроизводства. Указанные изменения позволят органам, разрешающим дела об административных правонарушениях, повысить эффективность их деятельности, что, в свою очередь, будет способствовать более полной реализации принципов законодательства об административных правонарушениях.
Например: Решение Арбитражного суда Хабаровского края от 28.04.2015 по делу № А73 — 654/2015 // URL: docs.pravo.ru.
Законопроект № 703192-6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Общая часть) // URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaN ew%29?0penAgent&RN=703192-6&02.
16
