CC BY
189
УДК 351.72
ПРИНЦИПЫ РЕГИОНАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И ОСОБЕННОСТИ ИХ ПРАВОВОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ
© 2011 И. Б. Лагутин
зав. каф. уголовного права и процесса, канд. юрид. наук, доцент e-mail: [email protected]
Курский государственный университет
В статье исследуется правовое закрепление принципов регионального финансового контроля. Автор анализирует все уровни правового закрепления принципов финансового контроля: международный, федеральный, субъекта Российской Федерации и муниципальный. Автор добавляет существующую систему принципов дополнительными принципами.
Ключевые слова: принцип, региональный финансовый контроль, контрольносчетные органы.
Любая деятельность, связанная с управлением, будь то государство, муниципальное образование или частная организация, всегда должна базироваться на определенных основах. Несомненно, такие основы должны быть и у регионального финансового контроля. В качестве таких основ выступают принципы, заложенные в Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодексе Российской Федерации, законодательстве субъектов Российской Федерации, подзаконных актах муниципальных образований. Немаловажное значение для понимания принципов регионального финансового контроля в нашей стране имеют также специальные документы, принятые Ассоциацией контрольно-счетных органов России (АКСОР), среди которых можно отметить «Декларацию принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации». Однако этот документ не является нормативным актом, а носит лишь рекомендательный характер для членов-участников АКСОР.
Вообще понятие «принцип» (от лат. principium - основа, начало) - это основное, исходное изложение какой-нибудь теории, учения, мировоззрения, теоретической про-граммы1. То есть это то, что является первоосновой какого либо явления, процесса, института, научного подхода и т. д.
Важно отметить, что принципы, заложенные в основе правовых институтов, имеют свои отличия от общих принципов, заключающиеся в том, что они не должны базироваться только на научной основе, а первостепенное значение имеет именно правовое закрепление этих принципов.
Можно сказать, что если принципы, заложенные в основе контрольной деятельности, закреплены в нормативных правовых актах, то они по своей сути являются правовыми принципами . Это правда, но не вся. Так, свои принципы имеют и те правовые институты, которые лишь находятся в процессе становления. Однако процесс становления правового института обязательно должен происходить на основе каких-то общих принципов, свойственных данной деятельности, но в связи с тем, что нормативная база данного института полностью не сформировалась, не все принципы получили свое правовое закрепление. К таким институтам можно отнести и региональный финансовый контроль.
В теории государства и права принято различать два основных подхода к пониманию сущности принципов права:
• первый подход утверждает, что принцип права - это основополагающее положение, закрепленное в нормативном правовом акте, либо формально выраженная идея, пронизывающая весь нормативный массив (в теории права выделяется даже специальный вид норм, закрепляющих правовые принципы, - «нормы-принципы»);
• второй подход указывает на то, что принцип - это не нормы, а основные руководящие положения правящей силы государства, соответственно, они имеют политическую основу, а не нормативную.
Необходимо отметить, что на современном этапе развития нашего государства во многих сферах оба этих подхода имеют место. Применительно к сфере финансов государства и муниципальных образований можно отметить, что в качестве принципов выступают положения Конституции РФ, принципы бюджетного права, а также так называемые «основные направления бюджетной политики», выдвигаемые в ежегодном Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации.
В системе регионального финансового контроля, который находится в стадии становления, по нашему мнению, также преобладает смешанный подход. Так, часть принципов финансового контроля непосредственно закреплена в нормативных правовых актах: Конституции Российской Федерации, Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой ИНТОСАИ , и других. Оставшуюся часть принципов,
4
часто называемых по-разному , можно, например, найти в различных мнениях, суждениях, высказываниях, встречающихся в научных публикациях и в СМИ, выступлениях Президента Российской Федерации, председателя Правительства Российской Федерации, глав субъектов Российской Федерации, представителей руководства Счетной палаты Российской Федерации, Контрольно-счетной палаты города Москвы, а также руководства Ассоциации контрольно-счетных органов и Союза контрольно-счетных органов муниципальных образований и многих других. Для сотрудников региональных финансово-контрольных органов мнения известных и компетентных людей по вопросам их профессиональной деятельности иногда имеют решающее значение при определении своих основных направлений развития.
В основе финансового контроля как института финансового права, так и регионального финансового контроля заложены три группы принципов.
1. Общеправовые принципы.
2. Принципы финансового права.
3. Принципы общегосударственного финансового контроля.
К общеправовым принципам, которые заложены в основе регионального финансового контроля, можно отнести:
- принцип законности;
- принцип равенства граждан перед законом и судом;
- принцип разграничения законодательной, исполнительной и судебной властей и многие другие5.
Эти принципы характерны не только для финансового права, но и для всех других отраслей российского права. Как справедливо отмечает М. В. Карасева, принципы
финансового права необходимо разграничивать и «не путать с общеправовыми прин-
^ 6
ципами, характерными для всех отраслей права» .
Важно отметить, что «принципы финансового права - это основополагающие начала, ключевые идеи, выражающие сущность финансового права»7. В большей степени эти принципы не имеют правового закрепления, но при этом они достаточно подробно раскрываются в доктрине российского финансового права. Принципы финансового права и не должны всегда быть закреплены в нормативных правовых актах (в от-
личие от принципов бюджетного права и бюджетного процесса), так как они закладывают собой общие основы не только для определенного правового института, но и для всей системы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Применительно к региональному финансовому контролю можно утверждать, что большинство его принципов так и не нашли своего отражения в действующих нормативных правовых актах. Это обстоятельство, к сожалению, не позволяет в полной мере реализовать такой универсальный принцип финансового контроля, как объективность. Реализация данного принципа напрямую зависит от детальной правовой регламентации всех элементов системы регионального финансового контроля, а правовое закрепление принципов контроля, несомненно, один из важнейших её элементов.
Первым, кто обратился в финансовом праве к вопросу о принципах, был Е. А. Ровинский8. Так, в качестве элемента системы юридических норм он выделил «определяющие принципы и организацию единой финансовой системы»9. Н. И. Хими-чева выделяет не принципы финансового права, а «принципы финансовой деятельности
10 Тг
государства и органов местного самоуправления» . К ним она относит следующие.
1. Принцип федерализма (сочетание общефедеративных интересов с интересами субъектов Федерации).
2. Принцип единства финансовой политики и денежной системы (самостоятельность субъектов Федерации не должна выходить за рамки основ федеральной финансовой политики).
3. Принцип равноправия субъектов Федерации (на каждого из субъектов Федерации в равной мере распространяется федеральное финансовое законодательство).
4. Принцип самостоятельной финансовой деятельности органов местного самоуправления (самостоятельность в утверждении и исполнении местных бюджетов).
5. Принцип разделения законодательной (представительной) и исполнительной власти (законодательно закрепленное разделение полномочий между законодательной (представительной) и исполнительной властью)11.
В дополнение к указанным принципам М. В. Карасева отмечает, что к общеотраслевым принципам финансового права можно отнести следующие:
1. Принцип финансового федерализма (тем самым М. В. Карасева сужает принцип федерализма в рамках финансового права, но это делает его более конкретным).
2. Принцип финансовой самостоятельности муниципальных образований.
3. Принцип единства финансовой политики и финансового регулирования.
4. Принцип единства денежной системы Российской Федерации.
5. Принцип сбалансированности интересов субъектов финансового права12.
Итак, можно сказать, что принципы финансового права необходимы региональному финансовому контролю, так как позволяют установить общие требования в системе разграничения полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в сфере финансов и в сфере контрольных отношений.
Применительно к региональному финансовому контролю основными принципами выступают принципы финансового контроля, так как именно они не только устанавливают основы для контрольной деятельности, но и выдвигают минимальные требования к структуре и организации контрольных органов.
Первая группа принципов содержится в Лимской декларации руководящих принципов контроля. Они по своей сути являются универсальными принципами и должны учитываться при создании, организации и деятельности всех внешних финансово-контрольных органов стран-участников ИНТОСАИ независимо от их правового статуса.
В Лимской декларации закреплены следующие универсальные принципы.
• Независимость контроля, в основе которой заложены базовые правовые основы деятельности внешнего органа финансового контроля (финансовая самостоятельность контрольного органа; более длительные, по сравнению с парламентами, сроки полномочий руководителей органов контроля; закрепление статуса в Конституции). Применительно к органам регионального финансового контроля реализация принципа независимости должна выражаться не только в правовом закреплении основных направлений их деятельности (требований к структуре и правовой форме), но и в обязательном выделении в соответствующем бюджете отдельной строки расходов на содержание органа внешнего финансового контроля, что часто не соблюдается. Однако не всегда наличие всех необходимых условий для эффективного осуществления контрольно-счетным органом своих полномочий может гарантировать полную их независимость от органов исполнительной или исполнительно-распорядительной власти, что на региональном и местном уровне встречается достаточно часто. Для того чтобы добиться независимости, предлагаются самые различные идеи. Иногда встречаются достаточно революционные, суть которых заключается в создании отдельной контрольной ветви власти наравне с судебной властью. Это позволит существенно повысить статус как самих контрольно-счетных органов, так и их сотрудников. Однако сложность такой реформы заключается в том, что непонятно, кто в таком случае будет контролировать самих контролеров и кто защитит подконтрольные органы от незаконных посягательств (если такие будут) при проведении контрольных мероприятий.
• Объективность и компетентность - это неукоснительное соблюдение сотрудниками контрольных органов установленных правил проведения ревизий и проверок, наличие у них необходимой профессиональной компетенции (образование, опыт и прочее). Реализация данного принципа напрямую связана с необходимостью постоянного совершенствования знаний, умений и навыков сотрудников контрольных органов, повышения их квалификации. Осуществление этого принципа возможно при условии наличия первоначальной квалификации (профильное образование13, опыт работы), а также в процессе взаимодействия сотрудников контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Данный принцип тесно переплетается с первым, так как наделение контролеров «особым статусом» требует от них «особых знаний, умений, навыков». Следовательно, можно вывести простое правило: чем выше статус контрольного органа, тем более высокие требования должны предъявляться к его сотрудникам. Более того, можно сказать, что реформирование системы финансового контроля нужно начинать не с создания новых или реорганизации старых органов, а с подготовки «новых кадров» для будущей «новой системы» государственного и муниципального финансового контроля.
• Гласность - это постоянная связь контрольных органов с общественностью и средствами массовой информации. Для региональных органов финансового контроля важную роль должно играть не просто опубликование отчетов и планов работы брошюрами по 100 экземпляров, а полноценное освещение своей деятельности в сети Интернет путем создания специальных сайтов контрольно-счетных палат. Здесь необходим централизованный подход в виде создания единой базы данных о деятельности всех органов финансового контроля Российской Федерации.
В отношении муниципальных органов финансового контроля можно отметить, что с 2006 года в России проводится конкурс интернет-сайтов «Прозрачный муниципалитет. Контрольные органы в Интернете» (организаторы - Институт муниципального управления, электронный журнал «Энциклопедия местного самоуправления» и газета «Местное самоуправление»)14.
По отношению к Лимской декларации руководящих принципов контроля А. А. Джагарян выделяет дополнительные универсальные принципы государственного контроля.
1. Принцип конституционной законности, предполагающий, что «организация и осуществление государственного контроля должны быть основаны на законе, подзаконные и ведомственные нормативные правовые акты не могут противоречить законодательно установленным положениям»15. Однако этот принцип является общеправовым, так как свойственен всем юридическим процессам. Контрольная сфера, естественно, не исключение.
2. Принцип соразмерности, обусловливающий три требования к государственному контролю: 1) взвешенный подход к построению организационной системы управления и контроля (организационная соразмерность); 2) установление необходимого и достаточного государственного контролирующего присутствия в общественных отношениях и сбалансированности полномочий органов одной ветви власти по контролю за другими ветвями (функциональная соразмерность); 3) передача контролирующим органам такого объема полномочий, который адекватен стоящей перед ними задаче в конкретной сфере общественных отношений (компетенционная соразмерность)16.
3. Принцип стабильности проявляется в создании единых для всех контрольных органов сущностных характеристик, направленных на обеспечение надлежащего организационного обеспечения и функционирования государственного контроля. А. А. Джагарян выделяет институциональную стабильность - законодательное закрепление недопустимости внесения изменений в организационную основу государственного контроля; функциональную стабильность - недопустимость произвольного перераспределения контрольных полномочий; реализационную стабильность - запрет произвольного прерывания инициированного в надлежащей процедуре контрольного
17
мероприятия .
Можно сказать, что появление дополнительных универсальных принципов, предлагаемых А. А. Джагаряном (за исключением законности), вызвано сложностью в организации в целом системы общегосударственного финансового контроля в Российской Федерации. Несомненно, правовое закрепление принципов соразмерности и стабильности сможет положительно повлиять на развитие системы регионального финансового контроля в нашей стране.
Однако важно отметить, что, помимо универсальных принципов, в основе финансового контроля должны быть заложены и особые прикладные принципы, относящиеся не к организации контрольных органов, а непосредственно к их деятельности. Вместе с тем не все из них имеют правовое закрепление, но они по своей сути также выступают в качестве универсальных принципов. Найти такие принципы можно в трудах некоторых отечественных ученых по финансовому праву. Так, Е.Ю. Грачева к прикладным принципам относит:
- результативность18;
- четкость и логичность предъявляемых контролерами требований;
- неподкупность субъектов контроля;
- обоснованность и доказательность информации, приведенной в актах проверок и ревизий;
- превентивность (предупреждение вероятных финансовых нарушений);
- презумпцию невиновности (до суда) подозреваемых в финансовых преступлениях лиц;
- согласованность действий различных контролирующих органов и др.19
Первостепенное значение для регионального финансового контроля имеет исследование конституционных принципов. Как справедливо отмечает А. А. Джагарян,
«конституционные принципы, охватывая своим содержанием как организацию государственного контроля, так и реализацию государственной контрольной функции, оказывают непосредственное воздействие на характер складывающихся государственных контрольных отношений, выступая в качестве императивных требований к законодательным, судебным и исполнительным органам государственной власти, определяя надлежащий правовой режим взаимоотношений контролирующих и подконтрольных субъектов»20. При этом важно отметить, что конституционные (уставные) принципы закладывают правовые основы для всех существующих на региональном и местном уровне ветвей власти, например, закрепляют контрольные полномочия законодательной власти в сфере финансов. Однако эти принципы не имеют столь необходимой для финансового контроля конкретики, так как не содержат требований к организации, структуре, деятельности органов контроля, без чего реализация даже законодательно закрепленных полномочий практически невозможна.
Ко второй группе принципов можно отнести специальные принципы регионального финансового контроля, которые лежат в основе именно финансового контроля, при этом они частично закреплены в нормативных правовых и иных актах. Специальные принципы должны быть непосредственно направлены на совершенствование организации и деятельности самих внешних органов регионального финансового контроля.
А. А. Джагарян к специальным принципам государственного контроля относит:
1) принцип социально-целевого единства контрольной функции; 2) принцип полноты и распределения контрольных полномочий по горизонтали и вертикали; 3) принцип определенности распределения контрольных полномочий; 4) принцип сбалансированного обеспечения основных и компетенционных прав; 5) принцип презумпции добросовестности подконтрольных субъектов; 6) принцип недопустимости вмешательства контролирующего органа в оперативную деятельность проверяемого; 7) принцип системности; 8) принцип объективности; 9) принцип эффективности; 10) принцип рациональности; 11) принцип транспарентности; 12) принцип общественного содействия; 13) принцип подконтрольности суду; 14) принцип ответственности контролирующих субъектов.
По нашему мнению, единые для всех финансово-контрольные органы принципов финансового контроля должны быть закреплены в специальном федеральном законе «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации». Что касается регионального финансового контроля, то присоединяемся к мнению тех, кто выступает за необходимость принятия федерального закона «Об общих принципах организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации»21. Однако важно отметить, что действие такого закона в будущем необходимо будет расширить и на внешние контрольные органы муниципальных образований. Если этого не сделать, то вслед за федеральным законом «Об общих принципах организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации» необходимо будет принимать дополнительные законы «Об общих принципах контрольно-счетных органов муниципальных образований» уже на уровне каждого субъекта Российской Федерации, что более сложно. В этой связи рациональнее, по нашему мнению, принять федеральный закон «Об общих принципах организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Российской Федерации».
Принципы регионального финансового контроля можно встретить в проекте федерального закона «Об общих принципах организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации». Так, статьей 2 устанавливается, что «основными принципами деятельности контрольно-счетного органа являются законность, объективность, независимость, гласность».
Более полный перечень принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации (как универсальных, так и специальных) закреплен в специальном документе, который называется «Декларация принципов деятельности контрольносчетных органов Российской Федерации», принятом IV Конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 г. Данная декларация закрепляет следующие принципы деятельности всех внешних контрольно счетных органов.
1. Принцип законности (п. 2.1 Декларации принципов деятельности контрольносчетных органов Российской Федерации), который предполагает: 1) обязательное законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, которое необходимо для качественной реализации возложенных на них задач; его основой должны стать федеральный закон «Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации» и определение в конституции (уставе), законе о бюджетном процессе субъекта Российской Федерации или уставе муниципального образования роли и места контрольно-счетных органов в бюджетном процессе; 2) строгое и точное соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов действующего законодательства при реализации возложенных на них полномочий.
2. Принцип независимости (п. 2.2 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации). Выражается в организационной, функциональной и финансовой независимости контрольно-счетных органов, предполагающей:
- формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций;
- наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица;
- избрание высших должностных лиц контрольно-счетных органов на срок, превышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представительной) власти;
- право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля и отклонять необоснованные запросы на проведение контроля со стороны других органов;
- свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольно-счетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством);
- утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольно-счетных органов;
- политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия.
3. Принцип объективности (п. 2.3 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации), предполагающий:
- строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения государственных и муниципальных служащих, установленным процедурам проведения контроля;
- организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности;
- недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсутствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких-либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т.п.) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий;
- беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.
4. Принцип системности (п. 2.4 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации), включающие в себя:
- единство правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего государственного и муниципального финансового контроля;
- четкое разграничение функций органов внешнего и внутреннего финансового контроля, отсутствие дублирования в выполнении возложенных на них задач, взаимодействие между ними в процессе осуществления контроля;
- планирование деятельности, предусматривающее охват наиболее значимых объектов контроля, а также эффективную реализацию всех форм контроля: предварительного, текущего и последующего;
- периодичность проведения контроля на одних и тех же объектах, в том числе контроля за устранением ранее выявленных нарушений;
- четко определенную и нормативно закрепленную организацию взаимоотношений с органами исполнительной власти и местного самоуправления;
- доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего государственного и муниципального финансового контроля.
5. Принцип гласности (п. 2.5 Декларации принципов деятельности контрольносчетных органов Российской Федерации), который проявляется:
- в открытости деятельности контрольно-счетных органов, что предусматривает информированность общества о результатах их деятельности;
- обязательном предоставлении итоговых (годовых) и текущих отчетов органов регионального финансового контроля структурам, которым они подотчетны (законодательным, представительным органам), а также другим органам, например осуществляющим надзор за их деятельностью;
- регулярном опубликовании в средствах массовой информации отчетных материалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер по устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей конфиденциальные сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством);
- обязательном законодательном закреплении процедуры обнародования результатов контроля.
6. Принцип ответственности (п. 2.6 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации), предполагающий:
- добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим профессиональным обязанностям, обстоятельность в выборе методики контроля, соблюдение установленных стандартов (процедур) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий, учет всех обстоятельств и факторов при вынесении суждений и оценок;
- глубокое понимание того, что за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей каждый сотрудник контрольно-счетного органа несет уголовную, административную, дисциплинарную и иную предусмотренную законом ответственность.
В. В. Бурцев справедливо указывает на то, что принцип ответственности может быть рассмотрен, как минимум, в трех аспектах22:
а) ответственность контролеров;
б) ответственность контролируемых;
в) ответственность третьих лиц (включая принимающих решения, т.е. обладающих исполнительными полномочиями, государственных органов).
В отношении ответственности контролеров Бурцев обращает внимание на то, что все органы государственного и муниципального финансового контроля, а также их
сотрудники за ненадлежащее выполнение возложенных на них контрольных функций и задач должны нести ответственность (экономическую, административную и дисциплинарную). Он указывает, что «ответственность должна быть формально установлена за выполнение каждой контрольной функции, ясно очерченной и формально закрепленной за конкретным субъектом. В противном случае субъект не будет в должной мере осуществлять контроль. Ответственность также способствует более обоснованным, практичным (выполнимым) и действительно необходимым и полезным рекомендациям по совершенствованию объектов контроля»23.
7. Принцип профессионализма (п. 2.7 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации). Включает в себя:
- необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников контрольно-счетных органов, опыт и квалификацию, отвечающие особенностям проверяемой области (объекта) и поставленным задачам;
- установление для специалистов контрольно-счетных органов всех уровней необходимых квалификационных требований, включая минимальный образовательный ценз;
- постоянное профессиональное совершенствование сотрудников контрольносчетных органов, поддержание необходимого уровня знаний путем обучения на курсах повышения квалификации, участия в профессиональных семинарах и конференциях, ознакомления с новейшей литературой и т.д.;
- содействие руководителей контрольно-счетных органов профессиональному росту своих сотрудников, создание для этого необходимых условий.
8. Принцип соблюдения профессиональной этики (п. 2.3 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации), предполагающий:
1) соответствие поведения сотрудников контрольно-счетных органов как общим требованиям к государственным и муниципальным служащим, так и особым требованиям, обусловленным спецификой деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, закрепленным в Этическом кодексе сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации (принят II Конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 3 декабря 2001 года);
2) соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов в своей профессиональной деятельности всех закрепленных в нормативных правовых актах и общественных документах объединений органов внешнего финансового контроля принципов.
На наш взгляд, перечень принципов, заложенных в декларации, не является полным, так как в нем не учтены такие принципы:
1. Принцип структурности финансово-контрольных органов, а именно установление общих минимальных требований к структуре внешнего органа финансового контроля как субъекта Федерации, так и муниципального образования.
2. Принцип завершенности. Каждое контрольное мероприятие должно завершаться специальным актом, в котором должны содержаться описание фактов, выявленных в результате контрольного мероприятия, дана им оценка и указано, какие действия необходимо сделать для исправления выявленных нарушений. Данные акты должны быть опубликованы.
3. Принцип самостоятельности. Контрольный орган субъекта Российской Федерации и муниципального образования создается как самостоятельный орган (с закрепленными правами юридического лица) и прописан отдельной строкой в соответствующем бюджете. При этом в нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации и муниципального образования должны быть предусмотрены нормы, закрепляющие все вопросы по материально-техническому и финансовому обеспечению,
кадровому и иному делопроизводству контрольного органа, обеспечивающие гарантии его независимости.
4. Принцип сотрудничества. Деятельность региональных органов внешнего финансового контроля должна быть направлена не только на реализацию своих непосредственных целей, но и на взаимодействие с другими контрольно-счетными палатами своего региона (обмен опытом, помощь в проведении контрольных мероприятий (совместные проверки) и пр.). Этот принцип должен реализовываться также при взаимодействии с правоохранительными органами, при участии в деятельности Ассоциации контрольно-счетных органов России и Союза муниципальных контрольно-счетных органов.
5. Принцип передачи полномочий - передача контрольному органу субъекта Федерации полномочий по проверке бюджетов муниципальных образований и контрольным органам муниципальных районов полномочий по проверке поселений, входящих в состав муниципального района, в части осуществления контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении бюджета, установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а также в части экспертизы проектов бюджетов и внешней проверки отчетов об исполнении бюджетов поселений.
6. Принцип плановости. Вся финансовая деятельность государства, включая финансовый контроль, должна развиваться на основе единой системы нормативных правовых актов, принятие и внесение изменений в которые должны происходить запланировано и обусловливаться необходимостью усовершенствования действующей финансовой системы. Учеными принцип плановости трактуется по-разному. Так, под плановостью в работе внешних органов финансового контроля понимается также обязательное составление и четкое соблюдение контрольно-счетным органом плана контрольных мероприятий на год или квартал. Ещё Е. А. Ровинский одним из первых при определении понятия советского финансового права и предмета его регулирования использовал принцип «плановой аккумуляции и планового распределения государственных средств при помощи финансовой системы»24. Впоследствии Р. О. Халфина, вступая в дискуссию с Е. А. Ровинским, критикует его за то, что он не раскрывает своего утверждения о применении «принципа плановой аккумуляции и планового распределения государственных средств» и не указывает, является ли он единственным при ее построении.
7. Принцип непрерывности. При реорганизации субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (объединении, изменении правовой формы и прочее) не должны даже временно приостанавливаться финансово-контрольные мероприятия, связанные с движением бюджетных средств и использованием публичного имущества.
По нашему мнению, принцип плановости не может применяться к организации внешних финансово-контрольных органов. Он должен быть основой для реформирования регионального финансового контроля в нашей стране, то есть система финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований должна развиваться по строго определенному плану и не быть подвержена постоянным реформам. Для реализации принципа плановости нужно установить цель или конечный результат, которого необходимо достичь региональному финансовому контролю в нашей стране.
Несомненно, система принципов регионального финансового контроля обязательно должна быть закреплена в специальных нормативных правовых актах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Это важнейшее условие эффективной реализации принципов.
В современной правовой системе можно найти примеры вышеуказанных законов и подзаконных актов не на уровне Федерации, а именно на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований25.
Закон Волгоградской области от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» закрепляет следующие основные принципы регионального финансового контроля:
- скоординированность действий органов финансового контроля с целью исключения дублирования в их деятельности;
- законность;
- объективность;
- независимость;
- гласность при условии соблюдения государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайны.
Исходя из данного закона, можно понять источники появления закрепленных принципов. Так, принцип законности - это общеправовой принцип, свойственный всем отраслям права. Объективность, независимость, гласность - это принципы, закрепленные в Лимской декларации руководящих принципов контроля. Помимо общеизвестных принципов (законность, объективность, независимость, гласность), закон в качестве принципа определяет скоординированность действий всех финансовоконтрольных органов Волгоградской области26. Последний принцип, по нашему мнению, выступает в качестве особого прикладного принципа, вызванного необходимостью введения единых подходов к финансовому контролю на территории Волгоградской области. При этом важно отметить, что другие принципы, которые закреплены в Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, закон Волгоградской области не учитывает, но в принципе и не обязан.
Закон Нижегородской области от 09.03.2010 № 36-3 «О государственном финансовом контроле в Нижегородской области» разделяет основные принципы на принципы организации и принципы осуществления государственного финансового контроля.
Принципами организации государственного финансового контроля являются:
1) разграничение полномочий между федеральными органами государственного финансового контроля и органами государственного финансового контроля в Нижегородской области;
2) разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации и законодательством Нижегородской области разграничением полномочий органов законодательной (представительной) и исполнительной власти Нижегородской области;
3) скоординированность действий органов государственного финансового контроля.
Принципами осуществления государственного финансового контроля являются законность, объективность, независимость, гласность, системность и плановость27.
Подводя итог, можно сказать, что принципы регионального финансового контроля базируются на универсальных и прикладных принципах общегосударственного финансового контроля, частично закрепленных в нормативных правовых актах государства и муниципальных образований. Но при этом нельзя не отметить, что в их основе также заложены общие принципы финансового права, бюджетного права. Следовательно, можно сделать вывод о том, что, как и многие другие, принципы регионального финансового контроля выступают в качестве особых правовых принципов.
Принципы регионального финансового контроля не должны противоречить: международным принципам финансового контроля; конституционным принципам Российской Федерации и конституционным (уставным) принципам субъектов Российской
Федерации; принципам бюджетного права Российской Федерации; принципам законодательства об организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований; принципам законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации; уставным принципам муниципальных образований.
I Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999.
С. 595.
Так, например, А. А. Джагарян указывает на то, что «конституционные принципы государственного контроля являются по своей природе принципами правовыми» (Джагарян А. А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М., 2008. С. 79).
3 ИНТОСАИ (ШТ08А1) - международная организация высших органов финансового контроля основана в 1953 г. В неё входит более 180 стран. Счетная палата Российской Федерации является членом ИНТОСАИ с 1995 г. ИНТОСАИ имеет свои территориальные отделения: Организацию высших органов контроля государственных финансов Латинской Америки и Карибского региона (0ЬАСЕБ8), создана в 1965 году; Организацию африканских высших органов контроля государственных финансов (АБЯ08А1), создана в 1976 году; Арабскую организацию высших органов контроля государственных финансов (АВАВ08А1), создана в 1976 году; Азиатскую организацию высших органов контроля государственных финансов (А80БА1), создана в 1978 году; Ассоциацию высших органов контроля государственных финансов Южнотихоокеанского региона (8РА8А1), создана в 1987 году; Организацию высших органов контроля государственных финансов Карибского региона (САЯ0БА1), создана в 1988 году; Европейскую организацию высших органов контроля государственных финансов (БиЯ08А1), создана в 1990 году.
4 В научной литературе и публикациях практических работников встречается понятие «основы для деятельности органов финансового контроля».
5 Подходов к классификации общеправовых принципов в различных отраслях права встречается достаточно много.
6 Финансовое право / отв. ред. М. В. Карасева. М., 2006. С. 53.
7 Там же. С. 52.
8 См. подробнее: Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 21-30.
9 Ровинский Е. Предмет советского финансового права // Советское государство и право. 1940. № 3. С. 46.
10 Финансовое право / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 1997. С. 49-52.
II См. подробнее: Финансовое право / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 1997. С. 4952.
12 См. подробнее: Финансовое право / отв. ред. М. В. Карасева. М., 2006. С. 53-54
13 В России на современном этапе в системе высшего профессионального образования нет специальности или направления подготовки «Государственный и муниципальный финансовый контроль», хотя в дореволюционной России контрольные органы имели возможность обучать свои будущие кадры. Так, начиная с 1837 года Государственному контролю было разрешено содержать в Санкт-Петербургском коммерческом
училище воспитанников из детей чиновников и служителей контроля «для приготовления их к службе по счетной части».
14 По итогам 2009 года победителями конкурса стали сайты контрольно-счетных органов следующих муниципальных образований: Петропавловск-Камчатский, Тазов-ский муниципальный район, Волгоград, Воронеж, Сургут и город Волжский // http://www.ach-fci.ru/Chambers/Petropav-Kamchat/News/2010-01-12 (03.01.2010).
15 Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М., 2008. С. 89.
16 См. подробнее: Там же. С. 93-94.
17 Там же. С. 97.
18 Для финансового контроля необходимо уточнение принципа результативности, а именно: результативность должна выражаться в завершенности контрольных мероприятий. Все контрольные действия должны завершаться составлением соответствующих документов (представлений или предписаний), в которых должна даваться оценка фактов, выявленных в процессе проведения таких мероприятий.
19 См.: Грачева Е. Ю. Правовое регулирование государственного финансового контроля. М., 2000. С. 23.
20 Джагарян А. А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М., 2008. С. 79.
21 Необходимо отметить, что такая ситуация существовала на момент подготовки рукописи. Проекты такого закона уже давно существуют, но они до сих пор не приняты.
22 Бурцев В. В. Основные принципы организации государственного финансового контроля в современных условиях // Финансовый менеджмент. 2001. № 1.
23 Там же.
24 Ровинский Е.А. Предмет советского финансового права // Советское государство и право. 1940. № 3. С. 46.
25 См., например, Закон Волгоградской области от 4.12.2008 г. № 1800-0Д «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» // Волгоградская правда. 10.12.2008. № 231-232 и Решение Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 05.07.2005 г. № 171 -р «Об утверждении Положения о муниципальном финансовом контроле в Петропавловск-Камчатском городском округе».
26 Подчеркиваем, что принцип скоординированности в работе финансовоконтрольных органов является ключевым, так как способствует созданию единой системы регионального финансового контроля в нашей стране.
27 Ст. 2 закона Нижегородской области от 09.03.2010 № 36-3 «О государственном финансовом контроле в Нижегородской области» // Правовая среда. 12.03.2010. № 26 (1148) (приложение к газете «Нижегородские новости». 12.03.2010 № 42 (4414)).
