CC BY
433
УДК 342.951:35.088
Буткевич Сергей Анатольевич Butkevich Sergey A.
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник, заместитель начальника по учебной и научной работе
Крымский филиал Краснодарского университета МВД России (295053, Симферополь, ул. Академика Х.Х. Стевена, 14)
candidate of sciences (law), senior researcher, deputy head for educational and scientific work Crimean branch of the Krasnodar university of the Ministry of the interior of Russia (14 Stevena st., Simferopol, 295053)
E-mail: butkevich-sa@mail.ru
Принципы деятельности войск национальной гвардии России: оценка проблемных моментов
Principles of activity of the troops of the national guard of Russia: assessment of problematic issues
В статье раскрыты сущность и содержание основных принципов деятельности войск национальной гвардии России — государственной военной организации, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина. Детально охарактеризовано правовое и организационное обеспечение каждого из указанных принципов, сформулированы предложения по их реальному наполнению и внедрению в деятельность войск национальной гвардии.
Ключевые слова: безопасность, войска национальной гвардии, единоначалие, законность, соблюдение прав и свобод человека, принципы, централизация управления.
The article reveals essence and content of the basic principles of activity of the troops of the national guard of Russia — the state's military organization designed for ensuring state and public security, protection of the rights and freedoms of man and citizen. Detailed characterization of the legal and organizational support for each of these principles, formulated proposals for their actual content and implementation into of activity of the troops of the national guard.
Keywords: security, forces of the national guard, unity of command, legality, respect for human rights and freedoms, principles, centralization of management.
Несмотря на значительный вклад ученых и практический интерес к проблемам деятельности сил охраны правопорядка (А.М. Бандурка, Ю.Н. Демидов, В.В. Денисенко, Ю.В. Дубко, М.П. Киреев, В.В. Коноплев, С.А. Кузниченко и др.), вопросы определения и реализации принципов деятельности воинских формирований с правоохранительными функциями требуют самостоятельного изучения. Указанные обстоятельства обусловили выбор тематики нашей научной разведки и свидетельствуют о ее актуальности и своевременности для дальнейшего развития методологических основ правоохранительной функции государства.
Разумеется, преобразование внутренних войск МВД России в войска национальной гвардии обусловлено не только новыми угрозами
государственной и общественной безопасности [1], но и необходимостью купирования гибридных вызовов безопасности страны в контексте антироссийской риторики, включая инспирирование «цветных революций».
В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 3 июля 2016 года № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» [2] (далее — ФЗ № 226) войска национальной гвардии осуществляют свою деятельность на основе принципов законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина,единоначалия и централизации управления. Кроме того, комплектование войск национальной гвардии военнослужащими осуществляется по экстерриториальному принципу (пункт 1 ч. 2 ст. 22). Как видно, ни-
каких новелл Закон не содержит, все принципы спроецированы из федерального закона от 6 февраля 1997 года № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации».
Итак, разработчики законопроекта ограничились пятью основными принципами. В де-
ятельности внутренних войск (национальных гвардий) других стран постсоветского пространства, как правило, учитываются первые четыре принципа (см. табл.), а необоснованное расширение их перечня обычно приводит к декларативности положений соответствующих законов [3, с. 37—50].
Таблица
Основные принципы деятельности внутренних войск, национальных гвардий
стран — участниц СНГ
Принципы / Государство Кыргызская Республика Республика Армения Республика Беларусь Республика Казахстан Республика Молдова Республика Таджикистан Российская Федерация* Туркменистан Украина
Верховенство права +
Законность + + + + + + + +
Соблюдение (уважение) прав и свобод человека и гражданина + + + + + + + +
Единоначалие + + + + + + + + +
Централизация управления + + + + + + +
Гуманизм + + + +
Социальная справедливость +
Призыв на военную службу по экстерриториальному принципу + +
Точное и строгое исполнение Конституции и иных нормативных правовых актов +
Беспрерывность +
Открытость для демократического гражданского контроля +
Прозрачность +
Ответственность (святость гражданского долга) + +
Независимость от деятельности политических партий и иных общественных объединений (беспартийность) + +
Обязательность защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства от противоправных посягательств +
Субординация(подчиненность) +
Единство подходов к организации службы +
Верность Родине, народу и президенту +
Постоянная боевая и мобилизационная готовность +
Соблюдение воинской дисциплины +
Сохранение государственной тайны +
■ внутренние войска МВД России, войска национальной гвардии России
*
В статье 3 ФЗ № 226 закреплено, что правовую основу деятельности войск национальной гвардии составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, федеральные конституционные законы, ФЗ № 226, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере деятельности войск национальной гвардии, и иные нормативные правовые акты РФ, регулирующие деятельность войск национальной гвардии. Следовательно, согласно с принципом законности должны регламентироваться полномочия войск национальной гвардии (общие, специальные, в чрезвычайных ситуациях), приемы, способы, формы и методы деятельности, правовой статус их личного состава, то есть все действия должны регулироваться, основываться на законах, подзаконных нормативных правовых актах, а также нормах морали. На наш взгляд, соблюдение данного принципа приобретает особую важность при обеспечении режима чрезвычайного положения и правового режима контртеррористической операции (см. ст. 13 ФЗ № 226), когда требования по соблюдению принципов верховенства права и законности личным составом сил охраны правопорядка интенсифицируются. Именно поэтому актуализируются проблемы недопущения злоупотребления дискреционными полномочиями задействованным личным составом [4, с. 113], даже при совершении провокационных действий со стороны правонарушителей (преступников, противника) [5, с. 53; 6, с. 77], а также исключительность легитимности и соразмерности применения контрмер в отношении виновных лиц.
В то же время действия личного состава войск национальной гвардии должны быть облечены в правовую форму и осуществляться только в определенной последовательности, обоснованно и оправданно. При этом механизм применения различных мер принуждения (мер безопасности, пресечения, ответственности, восстановления) должен иметь не только законодательное закрепление, но и быть морально поддержанным и одобряемым обществом как единственно возможный способ обеспечения охраны объектов государственной и общественной безопасности.
Анализируя систему научных взглядов на дефиницию «законность», А.О. Долгопят предлагает понимать под ней реализацию справедливых действующих правовых предписаний
субъектами права [7, с. 35]. Однако предложенную категорию сложно отнести к сфере юриспруденции. Поэтому считаем, что препятствиями для реализации принципов деятельности войск национальной гвардии не должны становиться: морально-этические проблемы при формировании ценностных ориентиров личного состава [8, с. 215; 9, с. 102—103]; социально-политические реформы и (или) финансовый кризис в стране; пробелы в праве или декларативность отдельных положений нормативных правовых актов, регулирующих деятельность войск национальной гвардии.
Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина вместе с принципом законности является основным и актуальным для всех сфер деятельности войск национальной гвардии, и усложнение оперативной обстановки не является исключением. Следует отметить, что данный принцип может быть реализован только в пределах интеллигибельно-упорядоченного общества с прогнозируемым и контролируемым уровнем развития преступности, состояния государственной и общественной безопасности и т. п. [10, с. 75]. Эти факторы выступают в комплексе и приобретают особую значимость при усложнении оперативной обстановки, когда права и свободы человека могут ограничиваться в связи с введением чрезвычайных правовых режимов и, соответственно, дополнительных мер государственного принуждения. В таких условиях определенные ограничения необходимы для нормализации ситуации, локализации и ликвидации (минимизации) последствий чрезвычайных обстоятельств, восстановления нарушенных прав и свобод человека, законных интересов общества.
Таким образом, смещение баланса прав и обязанностей в сторону приоритета полномочий войск национальной гвардии не приведет к деформации их ответственности, как это бывает в обычных условиях, а, наоборот, усилит ее и потребует от военнослужащих эффективных, рациональных, последовательных, целенаправленных и своевременных действий и мероприятий, направленных на защиту объектов национальной безопасности. Учитывая изложенное, ФЗ № 226 целесообразно дополнить статьей, устанавливающей ответственность личного состава войск национальной гвардии, в том числе командующего, за выполнение задач, возложенных на данную военную организацию (см., например, части 1 и 4 ст. 10, ст. 18 Закона Республики Таджикистан «О Национальной гвардии Республики Таджикистан», ст. 20 За-
отраспЕВЫЕ проблемы юридической науки и практики
кона Республики Молдова «О войсках карабинеров (внутренних войсках) Министерства внутренних дел»), а также их обязанности (см., например, ст. 16 Закона Республики Беларусь «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Республики Беларусь», ст. 12 Закона Украины «О Национальной гвардии Украины», ст. 12 Закона Туркменистана «О внутренних войсках Туркменистана» и др.).
Другими словами, цель деятельности войск национальной гвардии — защита определенных объектов национальной безопасности и нормализация оперативной обстановки в случае ее усложнения (участие совместно с ОВД в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения; участие в борьбе с терроризмом и обеспечении правового режима контртеррористической операции; участие в борьбе с экстремизмом; участие в территориальной обороне РФ; охрана важных государственных объектов и специальных грузов в соответствии с утвержденным Правительством РФ перечнем; содействие пограничным органам ФСБ в охране государственной границы РФ). Хотя эта деятельность носит ограничительный характер, она по своей сути, генезису, принципам и целям является правовой, поскольку осуществляется только в рамках права и в установленной форме с основной целью — защитить права и свободы человека и гражданина.
В свою очередь, принципы централизации управления и единоначалия подразумевают паритет решений старшего начальника (командира) и предложений руководителей дифференциальных уровней, участвующих в совместных действиях, мероприятиях. В подтверждение наших выводов Е.Ф. Яськов констатирует, что соотношение этих принципов похоже на проявление закономерности, так как во всех сферах человеческой деятельности, на всех уровнях управления при принятии административного решения руководитель-единоначальник все же прибегает к помощи коллективного разума [11, с. 28] (в некотором роде вотум. — С.Б.).
Единоначалие и централизованное руководство являются формами организации и функционирования аппарата управления. Каждая из этих форм имеет ряд относительно самостоятельных свойств независимо от того, к какому типу организации они применяются. Говоря о сочетании этих двух форм организации и функционирования аппарата управления, прежде всего имеем в виду, что между формой принятия управленческого решения и качеством
этого решения прослеживается определенная связь. Однако о такой связи речь может идти только в философском аспекте. Реальное соотношение этих двух форм функционирования возможно только в процессе деятельности, когда она становится инструментом в повседневной управленческой практике в форме нормативно закрепленных правил поведения субъектов управления. Проблематика рассматриваемых вопросов обусловлена не только наличием антагонизмов в научных мнениях и неоднозначностью определений понятий функций управления, но и реформированием структур социальных систем и реализацией функций управления [12, с. 319].
Сегодня в отдельных странах постсоветского пространства (Грузия, Республика Молдова, Украина и др.) инициативность принятия административных решений обусловлена децентрализацией всего управленческого процесса в связи с их стремлением приблизиться к европейским стандартам и сформировать новую доктрину административного права. Это предполагает ведущую роль принципа субсидиарно-сти, предусматривающего решение определенных задач на местах, а в случае неспособности их решения — привлечение дополнительных сил и средств. При этом руководители на местах будут нести персональную ответственность за принятые ими решения и их результаты, а перечень возможной инициативности должен определяться законодательством. По нашему убеждению, внедрение данного принципа в деятельность государственных военных организаций и воинских формирований с правоохранительными функциями недопустимо.
Руководство войсками национальной гвардии осуществляет Президент РФ, который определяет задачи органов управления, объединений, соединений и воинских частей войск национальной гвардии, утверждает их структуру и состав (до оперативно-территориального объединения включительно), штатную численность военнослужащих и предельную численность федеральных государственных гражданских служащих войск национальной гвардии и др. (ст. 6 ФЗ № 226). А управление войсками национальной гвардии осуществляет директор Федеральной службы войск национальной гвардии РФ — главнокомандующий войсками национальной гвардии [13].
Бесспорно, единоначалие в сочетании с централизованным управлением в процессе планирования и непосредственного руководства требует от начальника (командира) оператив-
ной, эффективной и рациональной (пере)ори-ентации для осуществления соответствующей деятельности, умения прогнозировать ход и развитие событий, ответственного отношения к принятию решений, учета мнений и предложений коллег, требовательности к каждому исполнителю. Кроме того, в определенных случаях допустимы разумная инициатива и креативность при обсуждении прогнозируемых событий и реальной оперативной обстановки.
Для усовершенствования деятельности в данной области можно обратиться к законодательству стран постсоветского пространства, которое регулирует общественные отношения в сфере деятельности национальных гвардий (внутренних войск). Например, главой 4 Закона Республики Казахстан «О Национальной гвардии Республики Казахстан» определены полномочия Правительства, министра внутренних дел, министерства обороны, местных исполнительных, иных государственных органов и организаций по государственному регулированию в сфере деятельности Национальной гвардии (входит в единую систему ОВД). А статьями 8—11 Закона Республики Таджикистан «О Национальной гвардии Республики Таджикистан» урегулированы общие основы руководства этим самостоятельным воинским формированием специального назначения, полномочия Президента, командующего Национальной гвардией и ее главного штаба. Считаем рациональным заимствование данных норм для внедрения в национальное правовое поле.
Что касается комплектования войск национальной гвардии военнослужащими по экстерриториальному принципу, то в соответствии с ним в РФ осуществляется пополнение войск (сил) личным составом за счет призывных контингентов, проживающих вне районов дислокации (формирования) воинских частей и соединений. Соблюдение данного принципа позволяет пополнять последние личным составом в нужном количестве и требуемого качества на всей территории страны, создавать региональные командования войск вне зависимости от плотности населения. В ряде стран данный принцип может сочетаться с территориальным принципом комплектования для территориальных войск [14].
Украинский опыт наглядно иллюстрирует, что воинские формирования, используемые в мирное время, не должны превращаться в опричников, карательные батальоны, высокоэффективный инструмент физического уничтожения оппозиционных сил и всех инакомыслящих
граждан. Именно поэтому принципы деятельности войск национальной гвардии должны: иметь правовое оформление, то есть быть закрепленными в федеральном законодательстве, поскольку каждый из них должен применяться для решения конкретных стратегических или тактических задач; соответствовать целям, задачам и функциям органов управления, объединений, соединений, воинских частей, военных образовательных организаций высшего образования и других организаций, входящих в состав войск национальной гвардии, и отражать конкретные связи между ними; основываться на определенных общественных правоотношениях, возникающих в их деятельности.
Обобщая изложенное, отметим, что соблюдение рациональной корреляции и реализации указанных принципов является одним из приоритетных заданий Федеральной службы войск национальной гвардии РФ, решение которой способствует успешному выполнению задач и функций этого федерального органа исполнительной власти, влияет на эффективность, результативность, оперативность и своевременность их реализации. Принципы деятельности войск национальной гвардии — это фундаментальные, исходные идеи, основы и правила, закрепленные в общеправовой доктрине и нормах права, которые отражают закономерности развития общественных отношений при осуществлении полномочий войск национальной гвардии и направлены на достижение целей деятельности последних.
Примечания
1. Чепрасов К.В. Создание национальной гвардии как ответ на гибридные вызовы безопасности России // Вопросы безопасности. 2016. № 2.
2. Российская газета. 2016. 6 июля.
3. Савочкина Д.О. Административно-правовое обеспечение деятельности Национальной гвардии Украины: дис. ... канд. юрид. наук. Днепропетровск, 2015.
4. Бандурка А.М., Кузниченко С.А. Концепция чрезвычайных административно-правовых режимов в законодательстве Украины // Проблемы правоохранительной деятельности. 2005. № 1.
5. Токарчук РЕ. Некоторые вопросы соблюдения принципов Уголовного кодекса Российской Федерации в разъяснениях пленумов Верховного Суда РФ // Вестник Сибирского юридического института МВД России. 2009. № 3.
6. Журба О.Л. Принципы взаимодействия следственных и оперативных подразделений при возбуждении уголовных дел о торговле людьми // Вестник
Краснодарского университета МВД России. 2015. № 2 (28).
7. Долгопят А.О. К вопросу о понятии и содержании законности // Общество и право. 2014. № 2 (48).
8. Буткевич С. А., Коноплева А.А. Морально-психологическое обеспечение деятельности органов внутренних дел в особых условиях (общетеоретический анализ) // Вестник Краснодарского университета МВД России. 2016. № 1 (31).
9. Обринская Е.К. Организационно-правовое оформление патриотического воспитания населения в Республике Крым как аспект обеспечения национальной безопасности Российской Федерации // Развитие государственности и права в Республике Крым: реалии и перспективы: материалы Всероссийской научно-практической конференции. Краснодар, 2016.
10. Алексеев С.С. Теория права: учебник. М., 1994.
11. Яськов Е.Ф. Проблемы развития теории и практики управления в сфере правопорядка. М., 1992.
12. Костюченко Н.И. Проблемы теории управления и общих функций управления на примере определения понятия «управленческое решение» как общей функции управления // Общество и право. 2015. № 4 (54).
13. Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г № 157. М., 2016.
14. Лузиков В.К. Территориальный и экстерриториальный принципы в формировании Красной армии // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2010. № 5 (85).
Notes
1. Cheprasov К.У. Création of the National Guard as a response to Russia's security challenges of hybrid // Security issues. 2016. № 2.
2. Rossiyskaya gazeta. 2016. July 6.
3. Savochkina D.O. Administrative-legal providing of activity of the National Guard of Ukraine: dissertation ... candidate of legal sciences. Dnepropetrovsk, 2015.
4. Bandurka A.M., Kuznichenko S.A. Concept of emergency administrative and legal regimes in legislation of Ukraine // Problems of law enforcement. 2005. № 1.
5. Tokarchuk R.E. Some issues of compliance with principles of the Criminal Code of the Russian Federation in the clarification of Supreme Court of the Russian Federation // Bulletin of the Siberian institute of Russian MIA. 2009. № 3.
6. Zhurba O.L. Principles of interaction of the investigative and operative subdivisions during initiating criminal cases on human traffic. // Bulletin of the Krasnodar university of Russian MIA. 2015. № 2 (28).
7. Dolgopyat A.O. To the question of the concept and contents of the rule of law // Society and law. 2014. № 2 (48).
8. Butkevich S.A., Konopleva A.A. Moral and psychological provision of the interior organs activity in special conditions (general theoretical analysis) // Bulletin of the Krasnodar university of Russian MIA. 2016. № 1 (31).
9. Obrinskaya E.K. Organizational-legal registration of patriotic education of population in the Republic of Crimea as an aspect of ensuring the national security of the Russian Federation // Development of the statehood and law in the Republic of Crimea: realities and prospects: materials of All-Russian scientific-practical conference. Krasnodar, 2016.
10. Alekseev S.S. The theory of law: textbook. Мoscow, 1994.
11 .Yas'kovE.F. Problems of development of theory and practice of management in sphere of law and order. Мoscow, 1992.
12. Kostiuchenko N.I. Problems of management theory and general management functions on the example of definition of notion «management decision» as general management function // Society and law. 2015. № 4 (54).
13. Issues of the Federal service of the troops of the national guard of the Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation from April 5, 2016 № 157. Мoscow, 2016.
14. Luzikov V.K. Territorial and extraterritorial principles in formation of the Red army // Bulletin of the University of Tambov. Series: Humanities. 2010. № 5 (85).
