CC BY
21я.
ДИСКУССИОННАЯ ТРИБУНА
УДК 342.52
Артем Александрович Гамалей,
адъюнкт Дальневосточного юридического института МВД России (г.Хабаровск), капитан милиции
ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ) ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ В ХАБАРОВСКОМ И КРАСНОЯРСКОМ КРАЯХ
С конца 1980-х гг. наша страна взяла курс на построение демократического правового государства и перешла к реформированию органов государственной власти. Конституция Российской Федерации 1993 г. (в ст. 3) провозгласила принадлежность власти в государстве ее многонациональному народу, который осуществляет ее непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Органы государственной власти образуют конституционно закрепленную систему, состоящую из отдельных органов государства, которая организована и функционирует на основе общих принципов, характерных для демократического правового государства. Одним из элементов данной системы являются законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Деятельность данных органов государственной власти субъекта Россий-
ской Федерации базируется, прежде всего, на общих принципах, лежащих в основе любого правового явления: народовластия, демократизма, гуманизма, равноправия, приоритета прав и свобод человека и гражданина, разделения властей, единства системы органов государственной власти.
Данные принципы служат отправными началами в регулировании общественных связей и отношений, в процессе нормотворчества и реализации норм права.
Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ статьей 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - ФЗ «Об общих принципах...») определены общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Под термином «общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» следует понимать основополагающие начала, на которых базируется и функционирует система органов государственной власти в субъекте Российской Федерации. К числу таких принципов относятся:
- государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
- распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
- верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
- единство системы государственной власти;
- разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
- разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
- самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоупр авления.
Помимо перечисленных доктрина конституционного права выделяет также ряд специфических принципов деятельности региональных парламентов, которые прямо не закреплены в федеральном законе, но вытекают из анализа его норм.
1. Непрерывность деятельности (здесь и далее выделено нами. - А.Г.) законодательных (представительных)
органов субъекта Российской Федерации. Данный принцип был впервые введен английским парламентским обычаем, который требовал, чтобы король, если это было необходимо, раз в год созывал парламент для предъявления претензий и срочного разрешения дел. Однако созывать каждый год новый парламент было не по правилам. Если же король считал, что необходимости в созыве парламента нет, он мог и не созывать его.1 В отличие от этого современный парламент представляет собой постоянно действующий институт, который время от времени полностью или частично обновляется, заседает в течение определенного времени.
Непрерывность деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации закрепляется в п.1 ст.4 ФЗ «Об общих принципах.», согласно которому законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом законодательной власти субъекта Российской Федерации, а также в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. В качестве примера можно привести положение ст. 25 Устава Хабаровского края: «Дума является однопалатным
постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Хабаровского края»2. Подобное положение закреплено п. 2 ст. 28 Устава Красноярского края.3
Можно выделить следующие гарантии реализации принципа непрерывности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации:
- законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации старого созыва прекращают свою деятельность с момента начала работы законодательных (представительных) органов нового созыва. Данное правило установлено в ч. 4 ст. 26 Устава Хабаровского края, в соответст-
Голоса молодых -
в’' Ж/
Дискуссионная трибуна “
вии с которым срок полномочий депутата начинается со дня его избрания депутатом Думы и прекращается со дня официального опубликования результатов выборов в Думу, при условии избрания не менее двух третей от установленного числа депутатов Думы нового созыва. Устав Красноярского края в п.п.1, 2 ст. 35 формулирует эту гарантию несколько иначе: «Депутат Законодательного Собрания края обретает депутатские полномочия в день своего избрания. Срок полномочий депутата Законодательного Собрания края истекает в день созыва первого заседания вновь избранного Законодательного Собрания края ... созывается в срок до 14 дней со времени избрания не менее двух третей депутатов Законодательного Собрания края от их общего установленного для Собрания числа». Согласно же ч. 2 ст. 27 Устава Хабаровского края «первое заседание Думы созывается не позднее чем через 35 дней со дня выборов»;
- в случае досрочного прекращения
полномочий законодательного (пред-
ставительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации внеочередные выборы в новый законодательный (представительный) орган
назначаются не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий законодательного (пред-
ставительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 5 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах ...»). Более жесткое требование содержится в п. 6 ч. 2 ст. 11 Избирательного кодекса Хабаровского края, согласно которому в случае досрочного прекращения полномочий Думы или депутатов Думы, влекущего за собой неправомочность Думы, выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий4;
- своевременность назначения выборов. Данная гарантия заключается в том, что в законодательстве субъектов Российской Федерации закрепляются,
во-первых, конкретные сроки проведения выборов в законодательные (представительные) органы и, во-вторых, перечень органов, уполномоченных назначать выборы в данные органы. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 11 Избирательного кодекса Хабаровского края выборы депутатов Думы нового созыва назначаются Думой. Решение о назначении выборов должно быть принято не позднее, чем за 65 дней до дня истечения срока, на который был избран соответствующий орган. Однако согласно ст.12 Избирательного кодекса Хабаровского края в случае, если Законодательная Дума не назначает выборы в установленные сроки, а также в случае отсутствия уполномоченного на то органа или должностного лица выборы назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией:
1) в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия депутатов Думы;
2) не позднее чем через 120 дней со дня досрочного прекращения полномочий депутатов Думы, влекущего за собой неправомочность органа.
2. Принцип срочности деятельности законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, сущность которого заключается в том, что данный орган избирается строго на определенный срок, устанавливаемый основным законом субъекта Российской Федерации. Максимальный срок предусмотрен в ФЗ «Об общих принципах .» и составляет 5 лет. Закрепление в законодательстве как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации конкретного срока деятельности законодательного (представительного) органа вызвано необходимостью систематического обновления данного органа, контроля за деятельностью парламентария, недопущения его произвола, обеспечения интересов наибольшего числа избирателей. По мнению А.Шайо, «обновление, периодические перевыборы
взаимосвязаны с демократической легитимацией парламента...»5. Однако не все субъекты подобно Красноярскому краю установили максимальный срок деятельности законодательного (представительного) органа власти; в соответствии с законодательством Хабаровского края Законодательная Дума избирается на четыре года.
3. Коллективное обсуждение и принятие решений законодательными (представительными) органами субъекта Российской Федерации. Сущность данного принципа заключается в том, что законодательством субъектов Российской Федерации предусматриваются требования к количественному составу депутатов, присутствующих на заседаниях законодательных (представительных) органов субъекта Российской Федерации. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 11 Закона Хабаровского края от 28 марта 1996 г. №33 «О Законодательной Думе Хабаровского края» и ч. 2 ст. 2 Закона Красноярского края от 8 ноября 2007 г. №3-702 «О Законодательном Собрании Красноярского края» заседание Думы правомочно, если на нем присутствуют не менее двух третей от установленного числа депутатов Думы.
4. Гласность деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (ч.12 ст. 4 ФЗ «Об общих принципах .» и ст. 4 Закона Красноярского края от 8 ноября 2007 г. №3-702 «О Законодательном Собрании Красноярского края»). Данный принцип заключается в том, что заседания законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации проводятся, как правило, открыто, освещаются в средствах массовой информации. Закрытые заседания могут проводиться в исключительных случаях по решению депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
5. Принцип политического многообразия, закрепленный ст. 4 Закона Красноярского края «О Законодательном Собрании Красноярского края», оз-
начает, что каждый депутат имеет право выражать мнение и настаивать на любых своих убеждениях, которые не противоречат действующему законодательству Российской Федерации. Стремление к реализации данного принципа лежало в основе внесения поправок в ФЗ «Об общих принципах ...», который в настоящее время устанавливает, что не менее 50% депутатов законодательных органов субъектов РФ (в двухпалатном законодательном органе - не менее 50% депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться на основе пропорциональной избирательной системы по единому избирательному округу (ч. 4 ст. 4). Это означает, что не менее половины численного состава региональных парламентов будут укомплектованы представителями политических партий, победивших на выборах. В настоящее время законодательство Хабаровского края приведено в соответствие с нормами ФЗ «Об общих принципах ...». В частности, Законом Хабаровского края от 30 июля 2003 г. №127 был введен п.2 в ст.25 Устава Хабаровского края, который (в редакции Закона Хабаровского края от 30.11.2005 г. №310) гласит, что Законодательная Дума Хабаровского края состоит из 26 депутатов, избранных на четыре года, из которых 13 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам и 13 депутатов
- по единому избирательному округу, образуемому на всей территории края, пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах. Также был принят Избирательный кодекс Хабаровского края от 26 ноября 2003 г. №154, и Законом Хабаровского края от 24 декабря 2003 г. №164 внесены соответствующие изменения в Закон Хабаровского края «О Законодательной Думе Хабаровского края».
Реформа избирательной системы направлена на укрепление представи-
Голоса молодых -
в’' Ж/
Дискуссионная трибуна “
тельной власти, демократии и становление подлинной многопартийности в субъектах Российской Федерации. Политические партии, пользующиеся значительной поддержкой народа субъекта Российской Федерации, получат возможность сформировать в региональном парламенте полноценные депутатские объединения: фракции и депутатские группы. Депутатам, выдвинутым по партийным спискам, значительно легче принимать решения, связанные с консолидированными интересами
представляемого ими субъекта, нежели депутатам, избираемым по одномандатным округам. Участие депутатов, избранных по партийным спискам, позволит региональным парламентам более эффективно преодолевать местные разногласия и вырабатывать согласованные коллективные решения.
6. Принцип профессионализма деятельности депутатов законодательных (представительных) органов.
Помимо вышеперечисленных, в ст.4 Закона Красноярского края «О Законодательном Собрании Красноярского края» указаны и другие принципы деятельности Законодательного Собрания -это принципы приоритета прав и свобод человека и гражданина, подконтрольности и подотчетности избирателям, законности, гласности и учета общественного мнения при принятии решений, свободного обсуждения и решения вопросов, ответственности и подотчетности перед Законодательным Собранием создаваемых им органов, избираемых или назначаемых должно-
стных лиц, соблюдения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава края и законов края, невмешательства в компетенцию других органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что деятельность законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации осуществляется на основе общих, основополагающих принципов, установленных Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», однако детальная регламентация данных процессов определяется законодательством субъектов Российской Федерации с учетом их региональных особенностей. Именно данное разграничение, с одной стороны, позволяет добиться наиболее эффективной работы региональных парламентов, с другой - обеспечивает единство системы законодательной власти в России.
1 Шайо, А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) / А.Шайо. - М., 2001.
- С. 125.
2 Устав Хабаровского края. - Хабаровск,
1995. - С.5.
3 Устав Красноярского края. - Красноярск,
1996.- С. 9.
4 Избирательный кодекс Хабаровского края.
- Хабаровск, 2003. - С. 14.
5 Шайо, А.Указ. соч. - С. 127.
