CC BY
235
Х,УК,УК,ШИНОСЙ ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
А. Азизов
ПРИНЦИП ПОЛИТИЧЕСКОГО НЕЙТРАЛИТЕТА НА ПРИМЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ
Ключевые слова: политическая деятельность, общественные движения и объединения, политическая пропаганда и агитация, политический нейтралитет, управление государством
Принцип политического нейтралитета включает в себя запрет на участие в самостоятельной политической деятельности в качестве государственного служащего, запрет на создание в государственных органах структур политических партий, общественных движений и объединений, запрет на материальную поддержку политических партий, на участие в различных политических акциях, на ведение политической пропаганды и агитации (8, 166).
Например, в США в 1939 г. конгресс принял закон Хэтча, который запретил государственным служащим принимать активное участие в политических кампаниях, включая сбор пожертвований и пропаганду, а также использовать служебное положение для действий в пользу какой-либо политической партии. В Великобритании гражданским служащим, работающим в наиболее ответственных государственных учреждениях, запрещено участвовать в деятельности партий, выступать с публичными политическими заявлениями или выдвигать свою кандидатуру. В то же время каждый из гражданских служащих имеет право состоять членом какой-либо партии в частном порядке.
Принцип несовместимости государственной службы и политической деятельности действует также в Бельгии, Греции, Ирландии, Голландии. В других европейских странах, например, в
Германии, Дании, Испании, Франции, Италии, Португалии, право на свободу взглядов государственных служащих лимитируется лишь обязанностью быть сдержанным в их выражении. Право на политическую деятельность (избирательная кампания, депутатский мандат) не ограничивается, т. е. служащий может взять административный отпуск, временно оставить работу и так далее, а по окончании данной деятельности вернуться на государственную службу (4, 32-33).
В России «Закон об основах государственной службы» установил принцип внепартийности государственной службы и запретил государственным служащим использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах Российской Федерации не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Как следует из текста Федерального закона РФ «О политических партиях»: «Лица, замещающие государственные или муниципальные должности и лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, могут быть членами политических партий», однако они «не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии». Указанные лица (за исключением депутатов представительных органов всех уровней власти) «не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей» (9).
Одним из рычагов такого влияния является специализация чиновничества. Дело в том, что при подготовке, принятии и исполнении какого-либо решения, в том числе и политического, специалисты, т. е. лица, которые знают организационные проблемы изнутри, обладают детальными «техническими» знаниями возможностей выполнения и осуществимости предлагаемых решений, имеют огромное преимущество перед неспециалистами. В связи с тем, что проблемы современного управления являются самыми трудными из тех, с которыми приходится сталкиваться любой человеческой организации, опытный чиновник в условиях демократии обладает достаточно большими властными полномочиями.
По многим причинам государственные служащие имеют намного лучшие шансы, чем законодатели или руководители исполнительной власти, на то, чтобы стать специалистами по конкретным проблемам.
Во-первых, сама карьера чиновников делает их специалистами по определенным вопросам (например, образованию, здравоохранению, культуре и т. д.). Они регулярно проходят через систему обучения и оценки профессиональных качеств, тогда как законодатели или руководители исполнительной власти имеют дело со многими проблемами и потому не могут позволить себе специализацию.
Во-вторых, законодатели или руководители исполнительной власти находятся в «боевой готовности» в связи с очередными выборами и поэтому должны тратить значительное время на то, чтобы доставать деньги, планировать и проводить избирательные кампании. В отличие от них государственным служащим обычно запрещено вмешиваться в такие виды деятельности, что предоставляет им возможность полностью тратить свое время и энергию на конкретные вопросы.
В-третьих, многие законодатели и руководители исполнительной власти, как правило, находятся на своих должностях гораздо меньшие сроки, чем государственные служащие. Поэтому политики не имеют столько времени, чтобы суметь в деталях узнать и почувствовать существо тех задач, которые им приходится решать.
Таким образом, как подчеркивает Вольфанг Бруцер, «накопление бюрократией запаса профессиональных знаний открывает перед ней возможность в перспективе применять эти знания как средство господства. <,. > Поэтому управленческий аппарат, движущийся по пути все большей профессионализации и специализации, во всевозрастающей мере приобретает политические функции. В результате этого бюрократизируются и сами политические институты» (2, 145).
Политическое значение чиновничества в значительной степени базируется на его роли главного источника информации и консультанта в процессе выработки политических решений. Во всех современных демократических странах политические руководители-неспециалисты просят совета у специалистов-администраторов. Собственные политические предпочтения чиновников неизбежно влияют на эти советы, и предпочтения государственных служащих становятся политикой.
— 194 ^ НОМАИ донишгох 3
Являясь главным источником информации для политиков, государственные служащие эффективно контролируют информационный поток и тем самым влияют на принимаемые политические решения. Информация же может задерживаться, фильтроваться, засекречиваться и т. д., исходя из интересов и предпочтений бюрократии. Чиновники также нередко используют возможность манипулирования статистическими показателями. К тому же руководитель один, а околоэлитное окружение - многочисленное и часто неплохо сплоченное. Поэтому даже при небольшом рассогласовании во взаимоотношениях по линии «руководитель-аппарат» первый остается в одиночестве, с дозированной» информацией, под сильным прессингом общественного мнения (1, 321).
Еще одна «зона проникновения» чиновников в политику связана с так называемым административным нормированием. Дело в том, что большая часть федеральных нормативных актов (законов, указов, постановлений и т. п.) по необходимости составляется в общих выражениях, их формулировки не могут предусмотреть всех конкретных ситуаций. Вот почему многие административные учреждения вынуждены давать собственное истолкование спущенных сверху норм и правил их применения. Для этого они вырабатывают свои ведомственные нормы, правила, инструкции, которые в деталях расписывают общие ориентиры, установленные законодательной и исполнительной властями. Составляя эти правила, государственные служащие неизбежно становятся участниками процесса формирования и реализации политики.
Многие исследователи отмечают также, что бюрократические ведомства, комитеты парламента и заинтересованные группы сотрудничают между собой в осуществлении бюрократической политики. При этом возникают так называемые «железные треугольники»: правительство -законодатели - лоббистские группы (например: парламентский комитет по банковскому делу - министерство финансов - банк в частном секторе), которые, взаимодействуя, постепенно формируют довольно жесткую группу, блокируя любые проявления общенациональных интересов.
Таким образом, государственная бюрократия осуществляет инсгитуционализацию политического влияния групповых интересов. Как подчеркивает В. П. Макаренко, «группы интересов считают бюрократию
главным каналом влияния на принятие и реализацию политических решенийв свою пользу» (3,7). Это приобретает форму «квазиполитики» - прямого влияния аппарата на политические решения.
Бюрократия не просто втягивается в процесс принятия политических решений, транслируя групповые интересы и влияния на центры политической власти, но и может превратиться в самостоятельную политическую силу со своими корпоративными интересами. В этом случае бюрократия приобретает изначально не свойственные ей функции политического руководства, заполняя собой образовавшийся по тем или иным причинам политический вакуум, и способна навязать обществу свои собственные интересы, выдавая их за государственные.
Бюрократическая организация, как любой социальный институт, имеет определенную профессиональную стратификацию и своего рода правовую систему, систему формальных и неформальных правил. Очевидно, что государственные, публичные, правительственные организации более формальны и статичны, однако бюрократические организации, тем не менее, под воздействием множества факторов трансформируются для укрепления собственного бюрократического статуса и повышения эффективности управления. Нередко трансформация совершается в интересах организации и расходится с интересами общества.
В процессе трансформации под воздействием ряда факторов возникают неформальные структуры, действующие наряду с формальными. Это может быть вызвано исторической средой и социокультурным окружением -традициями, ценностями, образом мыслей, присущим общественности, социальной стратификацией, интересами групп, положением индивида; общественными качествами персонала - степенью активности, уровнем квалификации; общественными идеалами; требованиями, связанными с сохранением целостности бюрократической организации; возникновением внутри структур бюрократии разных центров интересов.
Неформальные отношения в бюрократических организациях неоднозначны как по направлению деятельности, так и по результативности политических решений. Структурирование власти в этом направлении означает наличие помимо правительственных институтов, которые функционируют публично, относительно открыто для общества, еще и других организаций (например, политического
— 196 "С НО МАИ донишгох )
лоббирования), которые действуют скрыто, не афишируя свою деятельность и практически бесконтрольны со стороны общества.
Деятельность тайных центров власти обычно носит замкнутый характер при разной степени институтализации. Их действенное влияние обеспечивается наличием сильных сторонников, занимающих высокое положение в публичных властных структурах. Наиболее распространенной формой воздействия на процесс принятия политических решений является система лоббирования. В западных странах она действует главным образом на высшем правительственном уровне власти, в парламенте, где отдельные группы законодателей осуществляют роль проводников влияния «сильных мира сего» -военных, хозяйственников, финансистов и т. д., а также зарубежного политического истэблишмента, например, произраильского лобби в США. В постсоциалистических странах лоббизм имеет свою специфику. Он проник не только в представительные органы, но и в исполнительные структуры власти. Последнее особенно опасно в силу того, что именно бюрократия как единственно сохранившийся в «неизменном» виде элемент управленческой системы посткоммунистического общества (для других элементов политической системы необходимо время для «вызревания») осуществляет современное нам вхождение в мир «демократических ценностей». То, как она это делает, видно на примере «завершающего этапа» приватизации общенародного достояния, который, по существу, происходит вне контроля со стороны политических сил общества. Именно это создает благоприятные условия для невиданных до времени «реформ» размаха коррупции и «сотрудничества» преступных элементов с официальными властными институтами.
Множество вариантов воздействия на власть чиновников может привести к «присвоению» государства бюрократией и установлению «администрократии». Этот термин был введен американским ученым Г. С. Клейром для обозначения того реального управления, которое осуществляется карьерными государственными служащими. Не случайно, например, Ф. Риггс отмечает, что чиновники, занимая позиции контроля над государственными органами и ресурсами, держат в своих руках мощное оружие, которым не обладают большинство граждан. Если же их действия не регулируются конституционными органами и средствами народного воздействия, то
они легко могут использовать занимаемые государственные должности в личных интересах (7, 120).
Определенный интерес представляют и теоретические построения Ф. Риггса, в меньшей степени носящие политологический характер, но примечательные своей нацеленностью на выявление разных типов политизированности бюрократии. Риггс выделил два типа бюрократии:
- «партийно ориентированную» - рекрутирование и продвижение по службе зависят от поддержки со стороны партии, которая таким образом благодарит активиста за участие в борьбе; в своей профессиональной деятельности чиновник учитывает позицию своей партии; принимаемые им решения носят характер определенного фаворитизма;
- «собственно политизированную», т. е. ориентированную на то, чтобы играть самостоятельную политическую роль, а не послушно осуществлять решения высших органов государственной власти.
Ф. Риггс пришел к выводу о существовании корреляции между этими двумя типами соотношения политики и управления. Он вычленил четыре типа ситуаций, в которых по-разному комбинируются «партийность» и «политизированность» госслужбы:
- «служба и партийна, и политизирована» (например, Гана при К. Нкруме);
- «служба партийна, но не политизирована» (например, Израиль);
- «служба и не партийна, и не политизирована» (например, Великобритания);
- «служба не партийна, но политизирована» (например, Таиланд). [8]. Моделированием взаимоотношений между политической и административной элитами занимаются многие сторонники позитивистского подхода. Модели Эйзенштадта, Риггса, Сикстона, Петерса, Эбербаха, все в той или иной степени близки к реальности и учитывают институциональные и нормативные ограничения власти бюрократии, сложное взаимодействие бюрократических и политических интересов. Тем не менее, большинство теоретиков Общественного выбора склонны не к плюралистической, а к индивидуалистической трактовке сущности и функций бюрократии и наце-
— 198- НОМАИ донишгох )
лены на тотальные разоблачения и суровую критику (6, 50).
Теория общественного выбора в качестве самостоятельного направления экономической науки сформировалась только в 50-е 60-е гг. XX в. Непосредственный импульс теории общественного выбора дали дискуссии 30-40-х гг. по проблемам рыночного социализма и экономики благосостояния (А. Бергсон, П. Самуэльсон). Широкий резонанс в 60-е гг. вызвала книга К. Эрроу "Социальный выбор. Индивидуальные ценности" (1951), в которой проводилась аналогия между государством и личностью. В противоположность этому подходу, Дж. Бьюкенен и Г. Таллок в книге "Исчисление согласия" (1962) проводили аналогию между государством и рынком. Отношения граждан с государством рассматривались при этом согласно принципу "услуга за услугу" (quid pro quo).
Теорию общественного выбора называют иногда "новой политической экономией", так как она изучает политический механизм формирования макроэкономических решений. Критикуя кейн-сианцев, представители этой теории поставили под сомнение эффективность государственного вмешательства в экономику. Последовательно используя принципы классического либерализма и методы макроэкономического анализа, они сделали объектом анализа не влияние кредитно-денежных и финансовых мер на экономику, а сам процесс принятия правительственных решений. В своей Нобелевской лекции Дж. Бьюкенен сформулировал три основные предпосылки, на которые опирается теория общественного выбора: методологический индивидуализм, концепция "экономического человека" и анализ политики как процесса обмена.
Основная предпосылка теории общественного выбора состоит в том, что люди действуют в политической сфере, преследуя свои личные интересы, и что нет непреодолимой грани между бизнесом и политикой. Эта теория последовательно разоблачает миф о государстве, у которого нет никаких иных целей, кроме заботы об общественных интересах.Характерное для общественного выбора выявление явных и скрытых возможностей, имеющихся в распоряжении бюрократов для извращения в собственных интересах политической стратегии правительства, в значительной степени отражает американские реалии. Представители Общественного выбора категорически отвергают предположение о каких бы то ни
было высоких мотивах деятельности бюрократии - потребности служения обществу, обеспечения стабильности, преемственности управления, чувстве долга, патриотизме и т. д.
Один из основателей школы - Г. Таллок - в книге «Политика бюрократии» (1965) диагностирует у профессиональных управленцев своего рода патологию, выражающуюся в способности подменять общественные интересы, которым они предположительно служат, своими собственными интересами.
Неоконсервативные критики бюрократии сосредотачивают внимание на нерыночном характере ее деятельности и делают неутешительные выводы, сравнивая эффективность частного и государственного секторов.
Американоцентричность теории бюрократии, созданной в парадигме Общественного выбора, не повлияла на решимость практически всех западноевропейских и многих других правительств положить предел нелегитимному вмешательству бюрократии в политику и усилить над ней свой контроль. Именно позитивистская трактовка бюрократии осуществила идеологическое обеспечение ведущихся уже около 20 лет административных реформ.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ашин Г. К., Охотский Е. В. Курс элитологии. - М., 1999. - С. 321.
2. Брудер В. Бюрократия // Полис. 1991. - № 5.
3. Макаренко В. П. Правительство и бюрократия / Социс. 1999. - № 2.
4. Мальцев В. А. Государственный служащий современного типа. -Москва: Н. Новгород, 1995
5. Морозова Е. Г. Государственная служба как предмет политической науки.//Ежегодник-97: Государственная служба России, - М., 1998.
6. Морозова Е. Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 1999
7. Риггс Ф. Сравнительная оценка президентской формы правления // Сравнительная социология. Избранные переводы. - М., 1995
8. Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. - Воронеж, 1996
— 200 ~ НО МАИ донишгох )
9. Федеральный закон РФ « О политических партиях». / Российская газета. - 2003, - 8 декабря. П. З.Ст. 10.
Принцип политического нейтралитета на примере управления в зарубежных государствах
А.Азизов
Ключевые слова: политическая деятельность, общественные движения и объединения, пропаганда и агитация, политический нейтралитет, управление государством
Политический нейтралитет в основном предполагает соблюдение следующих принципов: запрет на участие в самостоятельной политической деятельности в качестве государственного служащего, запрет на создание в государственных органах структур политических партий, общественных движений и объединений, запрет на материальную поддержку политических партий, на участие в различных политических мероприятиях и агитации и т.д.
В статье принцип политического нейтралитета анализируется на примере управления в зарубежных странах, в том числе Америки, России, Израиля, Ганы и Таиланда.
The Principle of Political Neutrality on the Pattern of Statal Management in Foreign Countries
A.Az.iz.ov
Key words: political activities, social movements and associations, political neutrality, governance over state
Political neutrality presupposes mainly an observance of the following principles: prohibition for self-sufficient political activities as a state official; prohibition for a creation of any structures ofpolitical parties in state bodies, the same concerns social movements and associations; prohibition for a material support ofpolitical parties and for participation in political campaigns,etc.
The principle of political neutrality is analyzed on the example of governance in such foreign countries as USA, Russia, Israel, Ghana and Tahiland.
