CC BY
129
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2018. № 1 (54). С. 146-150.
УДК 349.414
DOI 10.25513/1990-5173.2018.1.146-150
ПРИНЦИП ПЛАТНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЛИ: СУЩЕСТВУЮТ ЛИ ЮРИДИЧЕСКИЕ ИСКЛЮЧЕНИЯ?
THE PRINCIPLE OF PAID LAND USE: ARE THERE LEGAL EXCEPTIONS?
Л. В. ГРАФ (L. V. GRAF)
Правовым формам, посредством которых реализуется принцип платного использования земли, посвящено немало научных исследований. Автор данной статьи исследует законодательно закреплённые юридические исключения в существующих правовых формах реализации земельно-правового принципа: земельном налоге, арендной плате, плате за пользование сервитутом.
Ключевые слова: юридические исключения; бесплатность землепользования; арендная плата; земельный налог; плата за пользование сервитутом; многоквартирный дом; публичный сервитут.
Legal forms the principle of paid use of land the subject of many scientific studies. The author of this article explores the legislated legal exceptions to the legal forms of realization of the principle: land tax, rent, payment for use of the servitude.
Key words: legal exception; free land use; rent, land tax; payment for use of the servitude; apartment house; public servitude.
Правовая конструкция, избранная законодателем при формулировании принципа платного использования земли, содержательно представленная в пп. 7 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее -ЗК РФ), предполагает в некоторых случаях существование правовых отношений, на участников которых действие анализируемого принципа не распространяется. В научной литературе таковые правовые отношения представлены термином «юридическое исключение», необходимость наличия которых в механизме нормативно-правового регулирования порождена разнообразием общественных отношений, неоднородностью субъектов, сложным характером их взаимосвязей и пр. [1].
Вне зависимости от внешней формы обозначения термина [2], его семантическое содержание предполагает юридический способ закрепления в правовой норме государственного установления, предусматривающего отличное от общеустановленного правила положение, реализуемое уполномоченными на
то субъектами при определённых условиях [3], посредством чего достигаются общественно полезные цели и происходит реализация индивидуальных потребностей [4].
Юридическое исключение из принципа платного использования земли есть возникновение земельно-правового отношения, содержание которого для субъекта, использующего объект земельных отношений, не предполагает обязанности по внесению платы ни в одной из установленных законом форм. В первую очередь выявление возможных исключений из анализируемого принципа следует начать с исследования форм, в которых таковой принцип реализуется, -арендной платы, земельного налога и платы за пользование сервитутом.
Гражданско-правовая природа договора аренды, известного ещё римскому праву как институт имущественного найма [5], выражена предоставлением имущества во временное владение или пользование за плату (ст. 606 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ)), иными словами
© Граф Л. В., 2018 146
обязанность по внесению арендной платы за переданный по договору земельный участок есть важнейший элемент такого обязательства [6]. Возмездная юридическая природа договора исключает законодательное закрепление изъятий при возникновении этого обязательства. Следовательно, принцип платного использования земли при такой правовой форме её использования не имеет исключений. Невозможность исключения арендной платы как неотъемлемого элемента обязательства без нарушения его существа усложнена законодателем ещё и тем, что размер таковой платы при передаче в аренду объекта земельных отношений относится к существенным условиям договора (п. 12 ст. 22 ЗК РФ).
Характеристика земельного налога как обязательного платежа не влечёт за собой вывода о невозможности освобождения собственника, землепользователя или землевладельца земельного участка от перечисления в бюджет фискального платежа. Напротив, в развитие общих положений о налоговых льготах, законодатель предусматривает одну из её возможных форм - полное налоговое освобождение [7] для некоторых правообладателей земельных участков (ст. 395 Налогового кодекса Российской Федерации (далее -НК РФ)). Налоговые освобождения от уплаты земельного налога носят характер как компенсирующих льгот (к примеру, от уплаты налога освобождены общероссийские общественные организации инвалидов в отношении земельных участков, используемых ими для осуществления уставной деятельности), так и стимулирующих, примером чего является предоставление возможности резидентам особой экономической зоны не уплачивать налог в отношении земельных участков, расположенных на территории такой зоны, в течение пяти лет с месяца возникновения права собственности на него.
Налоговые освобождения, являясь по сути юридическими исключениями из принципа платного использования земли, содержательно представленные в ст. 395 НК РФ, для определённых категорий субъектов продиктованы не обозначенными законодателем целями государственной политики по управлению земельным фондом [8], а необходимостью оказать поддержку отдельным социаль-
ным группам за счёт распределения социальных благ.
Описание налоговых освобождений от уплаты земельного налога следовало бы признать неполным при применении только формального подхода к пониманию налоговой льготы [9], ибо в таком случае ракурсом правового исследования не были бы охвачены непризнаваемые объектами налогообложения земельные участки (п. 2 ст. 389 НК РФ). Из-под режима налогообложения исключены все категории изъятых из оборота земельных участков (государственные природные заповедники, объекты организаций федеральной службы безопасности и пр.) и некоторые ограниченные в обороте земельные участки (например, земельные участки из состава земель лесного фонда). Юридическое исключение из принципа платного использования земли в таких отношениях обусловлено фактическим монополизмом публичной собственности, с преобладанием федерального уровня, на леса, водные объекты, некоторые объекты особой охраны. Публичная собственность на земельные участки, ограниченные или изъятые из оборота и одновременно с этим не подлежащие налогообложению, является объективным следствием одного из главных конституционных положений об охране и использовании земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, и характеризуется тем, что публичный собственник в полной мере не реализует «прав владения участком в смысле установления господства над ним» и «не извлекает из земельного участка полезных свойств» [10]. Освобождение от налогообложения земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, является проявлением экологического принципа правого регулирования и экологизации земельного налога [11].
Особенным образом, т. е. не подпадающим под изложенное выше обоснование освобождения публичной собственности от налогообложения, среди объектов расположился земельный участок, входящий в состав общего имущества многоквартирного дома и принадлежащий собственникам помещений в таком доме на праве общей долевой собственности (п. 4 ч. 1 ст. 36 Жилищного кодекса Рос-
сийской Федерации). Собственники помещений в многоквартирном доме освобождены законодателем от бремени уплаты земельного налога с 1 января 2015 г. [12].
Предположим, что принятие такого рода решения обусловлено правовой природой земельных участков как общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, не имеющего самостоятельной потребительской ценности и предназначенного в первую очередь для обеспечения возможности пользования указанными помещениями [13]. Кроме того, нельзя оставить без внимания и тот факт, что исчисление земельного налога как обязательного платежа и, соответственно, его взимание налоговыми органами фактически были затруднены тем, что в большинстве многоквартирных домов за собственниками помещений не определены и не зарегистрированы размеры долей в праве общей долевой собственности на объект [14].
Дополнение перечня объектов, не подлежащих налогообложению, земельным участком, входящим в состав имущества собственников помещений многоквартирного дома, нарушает конституционный принцип равенства всех перед законом и, как его частное следствие, - принцип равного налогообложения (п. 1 ст. 3 НК РФ). На сегодняшний день имеет место общая и повсеместная практика расположения на первых этажах в таких жилых домах магазинов, парикмахерских, кафе, офисов и пр., иными словами нежилых помещений, приносящих своим владельцам доход. Известны и случаи, когда многоквартирный жилой дом как здание имеет пристройку, представляющую нежилые помещения коммерческого использования [15]. Нарушение принципа проявляется в том, что собственник нежилого помещения в административном или офисном здании, использующий его под магазин, несёт бремя уплаты земельного налога в бюджет, а собственник аналогичного помещения, расположенного на первом этаже в многоквартирном доме, либо в пристройке к нему, - нет [16].
Задача права состоит в закреплении равенства правовых возможностей, фиксации равной правой меры для каждого субъекта права [17]. Избрание законодателем иного варианта закрепления налоговой льготы -освобождение от бремени уплаты земельного
налога только собственников жилых помещений в отношении доли в праве общей собственности на такой объект, исключило бы существующее на сегодняшний день неравное положение в сфере уплаты земельного налога собственниками коммерческих объектов.
Правовая возможность ограничения частной собственности на земельный участок в форме предоставления иным лицам права пользования вещью существует со времён Древнего Рима, который выработал классическую юридическую конструкцию, именуемую сервитутом [18]. Существовавшее до 1917 г. в дореволюционной России право сервитута [19] было отвергнуто советским государством как идущее в разрез с господствовавшим правом государственной собственности на землю и возродилось в Российской Федерации вместе с правом частной собственности на природный ресурс, что нашло юридическое закрепление в 1995 г. в ч. 1 ГК РФ, а затем в ст. 23 ЗК РФ, принятого в 2001 г. Системный анализ положений ЗК РФ позволяет говорить о существовании в российской правовой действительности двух видов сервитутов - частных и публичных [20]. Дифференциация между ними проводится по интересу, наличие которого обязывает собственника земли претерпевать ограничения в праве абсолютного господства над его вещью.
Закреплённое ст. 23 ЗК РФ и ст. 274 ГК РФ право собственника земельного участка требовать платы за обременение земельного участка частным сервитутом позволяет такому собственнику альтернативный вариант поведения - предоставить земельный участок в пользование без взимания за то платы, что соответствует общему принципу гражданского права - свободе договора (п. 1 ст. 1, ст. 421 ГК РФ). Публичный сервитут предоставляет собственнику земельного участка право требовать соразмерную плату от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, только если таковой сервитут приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка (абз. 2 п. 7 ст. 23 ЗК РФ).
Из указанного выше следует два вывода: во-первых, земельный сервитут как форма использования земли для обладателя серви-
тута не всегда сопровождается возмездным характером таковых отношений; во-вторых, собственники земельных участков, обременённых частным и публичным сервитутами, поставлены законодателем в неравное правовое положение.
Усиливает такое неравенство и содержание гл. У.3 ЗК РФ, предусматривающей, что установление сервитута в отношении земельного участка публичной собственности носит императивно платный характер. Так, предо с-тавление на праве сервитута земельного участка федеральной собственности влечёт обязанность у пользователя по перечислению денежных средств в размере 0,01 % от кадастровой стоимости земельного участка за каждый год срока действия сервитута [21].
Отчасти проблема бесплатности публичного сервитута может быть обусловлена практической сложностью оценки размера платы, которая служила бы компенсацией собственнику за обязанность претерпеть неудобства [22]. Однако указанная проблема в равной степени относима и к частному сервитуту, что не заставляет законодателя сделать бесплатным и его.
В связи с вышеизложенным представляется целесообразным предоставлять налоговые освобождения от уплаты земельного налога собственникам земельных участков, обременённых публичными сервитутами. Принятие данной правовой меры, с одной стороны, восстановит баланс частных и публичных интересов, с другой - будет способствовать оптимизации бюджетных процессов.
Резюмируя вышеизложенное, следует заключить, что принцип платного использования земли в России имеет законодательно установленные исключения из него, что прямо следует из конструкции пп. 7 п. 1 ст. 1 ЗК РФ и находит подтверждение при анализе правовых форм, в которых реализуется принцип. Существующие в правовых формах платы за пользование земли юридические исключения, выраженные в форме налоговых освобождений от уплаты земельного налога и в безвозмездном пользовании сервитутом, не умаляют сущностного значения анализируемого принципа, однако в некоторых аспектах требуют со стороны законодателя изменения правового регулирования.
1. См.: Суменков С. Ю. Норма права как выражение юридических исключений // Российский юридический журнал. - 2009. - № 2. -С. 18.
2. В доктрине можно встретить различное терминологическое наименование таковых отступлений: «законодательное исключение», «привилегии», «правовые исключения», «нормативные изъятия», «правовые льготы» и пр.
3. Суменков С. Ю. Указ. соч. - С. 18.
4. См.: Муравьев И. А. Законодательное исключение (теория, практика, техника) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2009. - С. 9.
5. См.: ФилаткинаЮ. Е. Влияние на развитие аренды земельного участка как комплексного института земельного права, некоторых вещных и обязательственных институтов римского права // Адвокат. - 2009. - № 10. - С. 90.
6. См.: Суханов Е. А. Обязательственное право // Российское гражданское право : учебник : в 2 т. - 2-е изд. - М., 2011. - Т. 2. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантП-люс».
7. См.: ТерехинаА. П. Роль и значение категории «налоговая льгота» в налоговых правоотношениях // Финансовое право. - 2010. -№ 12. - С. 39.
8. Таковыми целями являются: повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны. См.: Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2012 годы, утверждённые Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. № 297-р // СЗ РФ. -2012. - № 12. - Ст. 1425.
9. В понимании налоговой льготы выделяют два подхода, формальный и содержательный: первый предполагает прямое указание в тексте нормативного акта на наличие льготы, второй - выявление любых преимуществ по отношению к другим налогоплательщикам. См.: Черкашина О. А. Налоговые льготы как правовой институт : автореф. дис. . канд. юрид. наук. - М., 2007. - С. 8.
10. Майборода В. А. Институт перераспределения земель публичной собственности в земельном праве // Российская юстиция. - 2015. - № 1. -С. 10.
11. См.: Ялбулганов А. А. Плата за землю: механизм правового регулирования // Финансовое право. - 2003. - № 4. - С. 50.
12. О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса
Российской Федерации и признании утратившими силу Закона Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц» : Федеральный закон от 4 октября 2014 г. № 284-ФЗ. Статья 2 // СЗ РФ. - 2014. - № 40 (ч. 2). - Ст. 5315.
13. Таковые особенности земельного участка, расположенного под многоквартирным домом, были обозначены Конституционным Судом РФ в Постановлении от 28 мая 2010 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности частей 2, 3 и 5 статьи 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", частей 1 и 2 статьи 26 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3 и пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е.Ю. Ду-гинец, В.П. Минина и Е.А. Плеханова» // СЗ РФ. - 2010. - № 24. - Ст. 3069.
14. См. об этом: Письма Минфина России от 2 декабря 2014 г. № 03-05-04-02/61589, от 10 декабря 2014 г. № 03-05-04-02/63602. -Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
15. Так, многоквартирный жилой дом № 70 по Павловскому тракту в г. Барнауле имеет пристройку 687,4 м2. См.: Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 14 июня 2016 г. № Ф04-1973/2016 по делу № А03-2616/2015. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Много -квартирный жилой дом № 15/2 по улице Седова в г. Москве вводился в эксплуатацию одновременно с пристроенными нежилыми помещениями, которые используются под магазин продовольственных товаров. См.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2015 г. по делу № А40-201103/2014 // Картотека арбитражных дел : [информ. система]. - URL: http:// http://kad.arbitr.ru.
16. Здесь необходимо иметь в виду, что земельные участки не являются объектом обложения налогом на имущество организаций (п. 4 ст. 374 НК РФ) и налогом на имущество физических лиц (п. 4 ст. 401 НК РФ).
17. См.: Проблемы реализации принципов права в предпринимательской деятельности: монография / отв. ред. В. А. Вайпан, М. А. Егорова. - М. : Юстицинформ, 2016. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
18. См.: Римское частное право : учебник / под ред. И. Б. Новицкого и И. С. Перетерского. -М., 1998. - С. 195.
19. См.: Манько Е. А. Реальный сервитут: содержание, основания возникновения и прекращения // Право и политика. - 2008. - № 10. -С. 2484.
20. Существующая в ЗК РФ дифференциация сервитутов на частные и публичные относится к одному из дискуссионных вопросов в доктрине гражданского права. См. об этом подробнее: Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Сотникова М. С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики : монография. - М., 2010. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Суханов Е.А. Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. - 2003. - № 1. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Витрянский В. В. Реформа российского гражданского законодательства: промежуточные итоги. - М. : Статут, 2016. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
В результате принятия Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (источник опубликования - СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3377, далее по тексту - ФЗ от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ) в содержании п. 1 ст. 23 ЗК РФ термин «частный сервитут» был заменён на «сервитут», Н. Н. Аверьяновой была высказана точка зрения о том, что «ликвидировано такое понятие, как частный земельный сервитут». См.: АверьяноваН. Н. Новое законодательство о земельных сервитутах // Право и экономика. - 2015. - № 2. - С. 63. Автор настоящего исследования не разделяет точки зрения Н. Н. Аверьяновой, поскольку изъятие прилагательного «частный» из содержания п. 1 ст. 23 ЗК РФ по сути своей не только не устранило разночтения между ГК РФ и ЗК РФ, не искоренив публичный сервитут как правовое явление, но и «стёрло» чёткую дифференциацию между ними, запутав представителей научного сообщества и правоприменителей.
21. Об утверждении Правил определения размера платы по соглашению об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности : Постановление Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2014 г. № 1461 // СЗ РФ. - 2015. - № 1 (ч. 2). - Ст. 256.
22. Временные Методические рекомендации по оценке соразмерной платы за сервитут, утв. Росземкадастром 17 марта 2004 г., признаны недействующими Решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 декабря 2014 г. № АКПИ14-1093. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
