CC BY
68
УДК 352.075
Григошина Л.Ю.1 Цаканян Ш.А.2
применение технологий бережливого управления на муниципальном уровне (на примере города-курорта железноводска)
Аннотация. В современных условиях создание образца эффективного управления в непростых экономических условиях является вызовом для России. В такой ситуации огромного внимания заслуживает практика применения технологий, инструментов, принципов и методов бережливого производства в целях оптимизации государственного и муниципального управления.
На примере города-курорта Железноводска рассмотрен опыт рационализации и сокращения бюджетных затрат органов муниципальной власти, а также максимизации полезности использования ресурсов, на чем и основывается концепция бережливого управления.
Авторы приходят к выводу, что на муниципальном уровне существуют возможности и большие перспективы использования бережливых технологий с учетом факта потребности в незначительных капиталовложениях в программы улучшений при ограниченности местных бюджетов.
Ключевые слова: «бережливое правительство», «бережливое управление», «бережливый город», эффективность муниципального управления.
Grigoshina L.
Tsakanyan Sh.
APPLYING LEAN TECHNOLOGIES AT THE MUNICIPAL LEVEL
(ON THE EXAMPLE OF THE CITY-RESORT ZHELEZNOVODSK)
Abstract. In modern conditions, the creation of a model of effective management in difficult economic conditions is a challenge for Russia. In such a situation, the practice of applying technologies, tools, principles and methods of lean production in order to optimize state and municipal management deserves great attention.
On the example of the resort town of Zheleznovodsk, the experience of rationalizing and reducing budgetary costs of municipal authorities, as well as maximizing the usefulness of the use of resources, is considered, on which the concept of lean management is based.
The authors come to the conclusion that there are opportunities and great prospects for the use of lean technologies at the municipal level, taking into account the fact of the need for small investments in improvement programs with limited local budgets.
Keywords: Lean Government, Lean Management, Lean City, Municipal Efficienc.
1 Григошина Лариса Юрьевна, канд. филос. наук, доцент кафедры государственного, муниципального управления и права, Северо-Кавказский институт - филиал РАНХиГС, г. Пятигорск, Российская Федерация, e-mail [email protected].
Larisa Grigoshina, Ph.D. in Philosophy, Associate Professor of Department of Public and Municipal Administration and Law, North-Caucasian Institute, Branch of RANEPA, Pyatigorsk, the Russian Federation, e-mail [email protected].
2 Цаканян ШогикАртемовна, специалист I категории, факультет экономики, управления и права, Северо-Кавказский институт - филиал РАНХиГС, г. Пятигорск, Российская Федерация, e-mail: [email protected]. Shoghik Tsakanyan, specialist of the 1st category, Faculty of Economics, Management and Law, North-Caucasian Institute, Branch of RANEPA, Pyatigorsk, the Russian Federation, e-mail: [email protected].
В любом обществе между государством и населением существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью деятельности органов власти.
Эффективность государственного и муниципального управления может быть достигнута за счет применения новых управленческих технологий, как это и происходит сегодня во всем мире. Одни из них - так называемые 1еап-технологии, успешно применяемые в бизнесе.
Основателем концепции бережливого производства считается Тайити Оно, начавший работу в Toyota Motor Corporation в 1943 году. В своей книге «Производственная система Тойоты. Уходя от массового производства» автор описал, как можно и нужно учиться у предшественников (целая глава посвящена переосмыслению автором мемуаров Генри Форда). В концепцию вошли и идеи тейлоризма, и философия качества доктора Деминга, подробно разбирая содержание которой можно увидеть много пересечений с идеями научной организации труда (далее - НОТ) советского ученого А.К. Гастева. Теория НОТ уделяла большое внимание коллективизму, рационализаторству и устранению потерь - повышению производительности.
Сначала опыт Toyota был сконцентрирован в отраслях с дискретным типом производства, прежде всего в автомобилестроении. Затем концепция была адаптирована к условиям непрерывного производства, позднее стала применяться в торговле, сфере услуг и даже коммунальном хозяйстве, здравоохранении, вооруженных силах и государственном секторе.
Рассматриваемая концепция развивалась, подвергалась анализу и пересмотру. Сегодня же к этому направлению приковано и внимание управленцев. Бережливые технологии позволяют повысить производительность труда служащих и устранить определенные виды потерь, возникающие при организации процесса оказания услуг.
В отношении государственного и муниципального управления более точным будет использование терминов «бережливое управление», «бережливое государство» и «бережливый город».
Если говорить об управленческих структурах, а не о бизнесе, то под бережливым управлением понимается интегрированная система управления, которая базируется на повышении эффективности процессов через снижение всех видов потерь [1].
Развитие бережливых технологий в Российской Федерации в государственном и муниципальном управлении, так же как и за рубежом, во многом связано с проведением административной реформы, в рамках которой был обозначен вектор на повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг и на повышение эффективности труда государственных и муниципальных служащих [2].
В свете национальных проектов и тех установок, которые были даны Президентом и Правительством Российской Федерации, повышение производительности труда, в том числе и в нематериальном секторе, в секторе государственного и муниципального управления - очень важная задача.
Непосредственно в органах государственной власти технологии бережливого управления первоначально начали использоваться в качестве инструментов повышения эффективности деятельности отдельных подразделений региональных органов власти. Обучающей средой при этом являлся опыт акционерных обществ (частных корпораций) с государственным участием - ПАО Сбербанк и государственных корпораций (которые в РФ являются некоммерческими организациями) - ГК «Росатом».
В последние годы повышается интерес к использованию технологий бережливого производства в отдельных федеральных проектах и на уровне местного самоуправления.
2020 год определил новые вызовы перед всей российской экономикой в целом и перед органами власти и управления в частности. Пандемия коронавируса вынудила многие предприятия сократить объемы производства, в связи с чем сократился объем налоговых поступлений в бюджет, более того из бюджета страны были выделены огромные средства на поддержку населения, а также малого и среднего предпринимательства. Как мы знаем,
деятельность органов власти и управления финансируется из бюджетов соответствующего уровня. Вышеупомянутые факты подтверждают актуальность вопроса о повышении производительности труда работников органов власти и управления и экономии бюджетных средств с точки зрения расходов на государственный и муниципальный аппарат.
В последнее время администрация города-курорта Железноводска уделяет огромное внимание использованию бережливых технологий для улучшения качества жизни населения города и обеспечения высокого уровня отдыха для гостей.
В 2019 году по решению губернатора Ставропольского края город-курорт Железноводск стал участником федерального проекта «Бережливое правительство». По мнению главы города-курорта основной целью проекта является оптимизация рабочего времени, затрачиваемого сотрудниками мэрии на обработку запросов и обращений граждан. Данный проект курирует управление по обеспечению проектной деятельности аппарата Правительства Ставропольского края.
В соответствии с распоряжением Губернатора Ставропольского края от 27 сентября 2019 г. № 495-р «О некоторых мерах по внедрению принципов бережливого производства в отдельных органах исполнительной власти Ставропольского края» [3], распоряжениями администрации города-курорта Железновод-ска Ставропольского края от 30 октября 2019 г. № 342-р «О создании рабочей группы по реализации пилотного проекта «Бережливое правительство» в администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края» [4], от 07 августа 2020 г. № 245-р «О реализации пилотного проекта «Бережливое правительство» в администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края» [5] были созданы рабочие группы по реализации пилотного проекта «Бережливое правительство» в администрации города-курорта Желез-новодска Ставропольского края.
Административными функциями, подлежащими оптимизации на первом этапе реализации проекта, были определены следующие [6]:
- установка удобной навигации в здании администрации;
- сокращение сроков прохождения нормативных правовых актов;
- ускорение работы с обращениями граждан;
- ускорение работы с корреспонденцией.
Оптимизация направлена не только на
улучшение внутренней работы, но и на повышение удовлетворенности местных жителей. Уважение личного времени граждан, обращающихся за помощью в мэрию, - один из главных элементов бережливых улучшений.
Далее были сделаны первые шаги к картированию процессов. Специалистами были проведены анализ рабочего процесса, расчет времени перемещения сотрудников и документации во время выполнения соответствующих операций, а также предложены меры по устранению временных потерь без нанесения ущерба качеству.
По словам главы г. Железноводска, в период пандемии коронавируса количество обращений от жителей и гостей курорта резко выросло, и справиться с потоком вопросов помогла как раз система «Бережливое правительство». Произошло сокращение бумажного документооборота на 42%, ускорился процесс ответа на обращения граждан с 30 дней, выделенных согласно регламенту, до нескольких часов. Также была синхронизирована работа системы «Бережливое правительство» с цифровой платформой «Умный город» в целях повышения удобства для граждан.
В скором времени на базе этих инновационных проектов планируется запустить «Курортную почту» [7], с помощью которой каждый житель и гость города-курорта сможет оставлять свои пожелания и получать оперативные отчеты на свой смартфон вне зависимости от места нахождения.
В период с сентября 2020 года по февраль 2021 года в администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края были реализованы 4 процесса:
1. Оптимизация услуги «Принятие решения о предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг гражданам».
Проблемами, побудившими к выбору процесса, стали: возникновение очереди в связи с тем, что граждане приходят на прием не в назначенное время; прием документов затягивается в связи с предоставлением неполного его комплекта; недостаточная организация взаимодействия с поставщиками ЖКУ (жилищно-коммунальные услуги); малая осведомленность граждан о процедуре получения услуги через Портал Госуслуг.
2. Оптимизация процесса рассмотрения обращений граждан по ремонту автомобильных дорог местного значения на территории города-курорта Железноводска Ставропольского края.
Проблемы, побудившие к выбору процесса: задействовано несколько сотрудников УГХ (далее - Управление городского хозяйства), обеспечивающих оценку ущерба дорожного покрытия; отсутствие современной техники по краткосрочному ремонту асфальто-бетон-ного покрытия; необходимость заключения контракта с организацией, выполняющей ямочный ремонт на каждый новый этап; длительная процедура оценки ущерба дорожного покрытия; затягивание сроков рассмотрения обращения; затягивание сроков выполнения ямочно-ремонтных дорог; выделение денежных средств на ремонтные работы дорожного покрытия на каждый новый этап; прием заявлений и отправка ответов гражданам по почте РФ.
3. Оптимизация процесса сбора предложений (мнений) туристов в городе-курорте Же-лезноводске Ставропольского края.
Проблемами, побудившими к выбору процесса, стали: необходимость систематизировать предложения туристов об улучшении качества обслуживания для увеличения потока туристов в город-курорт Железноводск; необходимость в получении объективного мнения граждан, что позволит сократить количество жалоб на органы местного самоуправления; необходимость в организации обратной связи с туристами и жителями в более доступном формате в электронном виде на платформе «Умный город».
4. Оптимизация процесса выдачи книги читателям в Центральной городской библио-
теке города-курорта Железноводска Ставропольского края.
Проблемой, побудившей к выбору процесса, стало недостаточное информирование пользователей о расширенных библиотечных услугах в электронном виде (предзаказ и продление книг).
Для реализации вышеуказанных процессов было подготовлено к утверждению распоряжение администрации города-курорта Желез-новодска Ставропольского края от 09 сентября 2020 года № 246-р «О создании рабочих групп по реализации пилотного проекта «Бережливое правительство» в администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края» [8].
В состав каждой рабочей группы входили сотрудники со следующими ролями:
- руководитель рабочей группы;
- администратор группы;
- ответственный за улучшение;
- ответственный за визуализацию;
- ответственный за стандартизацию;
- ответственный за информирование.
В адрес города-курорта Железноводска Администратором проекта по внедрению принципов бережливого производства в Ставропольском крае был направлен стандарт оформления проектной комнаты (комнаты Обея), также еженедельно проводились совещания в режиме видеоконференцсвязи для доклада руководителей процессов в рамках плана мероприятий, по итогам совещаний всегда направлялся свод рекомендаций, презентации и документы для работы.
Для реализации каждого процесса рабочими группами были подготовлены: регламентирующие документы, информация по участникам проекта, паспорт процесса, карта потока создания ценности (текущее состояние), пирамида проблем процесса, карта создания ценности (идеальное состояние), карта потока создания ценности (целевое состояние), результаты производственного анализа (диаграммы, информационные и справочные материалы), решения проблем/предложения по улучшению, план мероприятий по улучшению, разработанные стандарты, фотофиксация (было/стало), философия, ценности,
принципы и инструменты бережливого производства.
Перечень инструментов бережливого производства, использованных в ходе улучшений: визуализация, картирование потока создания ценности, стандартизация работы, 5 S.
Каждый процесс преследовал определенную цель, например:
- оптимизация услуги «Принятие решения о предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг гражданам»: сокращение сроков предоставления государственной услуги: текущий показатель
- 20 рабочих дней, целевой показатель - 10 рабочих дней, фактический показатель - 10 рабочих дней. Для достижения целевых значений был применен ряд улучшений, таких, как: организация перевода граждан для получения услуги в Многофункциональные центры (далее - МФЦ) и на портал госуслуг; организация электронной записи на прием для всех получателей услуги; использование техники «Документ в одно касание» с применением памятки для отдельных категорий граждан с перечислением полного пакета документов; проведение семинаров с управляющими компаниями (далее - УК), УГХ, товариществами собственников жилья (далее - ТСЖ), товариществами собственников недвижимости (далее - ТСН) совместно с УГХ по вопросам размещения информации о платежах в государственной информационной системе; заключение соглашений о взаимодействии с поставщиками ЖКУ; оповещение о результате услуги в электронном виде, SMS информирование; разъяснительная работа с гражданами с использованием различных способов информирования: средства массовой информации, социальные сети, размещение памяток «Жизненных ситуаций», «Как получить субсидии» в местах массового пребывания граждан, проведение регулярной профессиональной учебы со специалистами МФЦ по вопросам оптимизации услуги; обучение граждан способу подачи заявления через портал госуслуг в Управлении труда и социальной защиты населения (далее
- УТСЗН) на созданном рабочем месте с помощью «консультанта помощника», а также разработанной «Обучающей инструкции для
пользователей портала госуслуг»; обучение в центре социального обслуживания населения (далее - ЦСОН) по разработанной и внедренной в программу обучения инструкции для граждан пожилого возраста. В рамках реализации инструмента «стандартизация» были разработаны и утверждены: соглашение от 30.12.2020 г. №11 об информационном взаимодействии администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края и управляющей компании при предоставлении сведений о плательщиках, которые являются получателями субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, компенсации на уплату взноса на капитальный ремонт; памятка «Жизненных ситуаций», «Как получить субсидии», «Обучающая инструкция для пользователей портала госуслуг».
- оптимизация процесса рассмотрения обращений граждан по ремонту автомобильных дорог местного значения на территории города-курорта Железноводска Ставропольского края»: сокращение сроков исполнения обращений (за исключением документов с установленными сроками): текущий показатель
- от 30 дней до 365 дней, целевой показатель
- 2 дня, фактический показатель - 2 дня; сокращение количества обращений граждан: текущий показатель - 119 штук, целевой показатель - 60 штук, фактический показатель
- 60 штук. Для достижения целевых значений был применен ряд улучшений, таких как: распределение обязанностей состава сотрудников УГХ, обеспечивающих оценку ущерба дорожного покрытия; заключение контракта с организациями, владеющими современными технологиями по краткосрочному ремонту асфальто-бетонного покрытия; сокращение процедуры оценки ущерба; заключение контракта с обслуживающей организацией на весь год; указание в контракте строгих сроков исполнения ямочно-ремонтных работ; отслеживание поступления заявлений на платформу «Умный город» ответственными сотрудниками; выделение денежных средств на ремонтные работы дорожного покрытия в начале года; прием заявлений и отправка отве-
тов гражданам на платформе «Умный город». В рамках реализации инструмента «стандартизация» были разработаны и утверждены: план мероприятий по улучшению процесса «Оптимизация процесса рассмотрения обращений граждан по ремонту автомобильных дорог местного значения на территории города-курорта Железноводска Ставропольского края»; текущая карта потока создания ценности; целевая карта создания потока ценности; идеальная карта создания потока ценности; договор от 22.01.2021 № 5Д-21 на проведение работ по ремонту асфальто-бетонного покрытия дорог в городе-курорте Железноводске струйно-инъекционным методом;
- оптимизация процесса сбора предложений (мнений) туристов в городе-курорте Же-лезноводске Ставропольского края»: уменьшение времени на проведение анкетирования туристов: текущий показатель - 24 дня, целевой показатель - 15 дней, фактический показатель - 15 дней. Для достижения целевых показателей был применен ряд улучшений, таких как: перевод анкет на цифровую платформу «Умный город», экономия ресурсов, сокращение времени на проведение процедуры опроса (опрос проводится в электронном виде), автоматизированная обработка анкеты, информирование туристов при заселении в санатории, размещение QR-кодов на информационных стендах санаторно-курортных учреждений. Проведение анкетирования в электронном виде позволило не ограничивать отдыхающих и гостей по времени, и тем самым получить более качественную и продуманную информацию.
Применение вышеперечисленных улучшений помогло решению определенных проблем: исключить большие затраты на бумагу, транспортировку, раздачу и обработку анкет, малую осведомленность граждан.
В рамках реализации инструмента «стандартизация» были разработаны и утверждены: договор от 02.12.2019 № 30А-19 по внедрению программно-аппаратного комплекса (далее - ПАК) «Умное Ставрополье, курортный Железноводск» (ПАК «Управление материально-технического снабжение» (далее - УМСТ)); шаблон анкеты.
- оптимизация процесса выдачи книги читателям в Центральной городской библиотеке города-курорта Железноводска Ставропольского края (минимизация времени выдачи, продления и предзаказа книг: показатель на момент начала оптимизации - 16 мин., текущий показатель -11 мин, целевой показатель
- 5 мин, фактический показатель - 5 мин; увеличение охвата населения услугами библиотеки в электронном виде: показатель на момент начала оптимизации - 0 человек, текущий показатель - 50 человек, целевой показатель -1500 человек, фактический показатель - 1500 человек). Для достижения целевых значений были проведены следующие улучшения: активизация библиотечных социальных сетей, непрерывная работа с сайтом (размещение рекламы), использование кликабельной кнопки для оперативного запроса необходимой литературы.
В рамках реализации инструмента «стандартизация» были разработаны и утверждены: план мероприятий по улучшению; текущая карта потока создания ценности; целевая карта создания потока ценности; идеальная карта создания потока ценности.
При реализации всех процессов осуществлялся мониторинг и производственный контроль. В целом все поставленные цели реализованы, показатели достигнуты, все запланированные мероприятия выполнены. Можно сделать вывод о том, что комплекс мероприятий, проведённый в период реализации процессов, является эффективным, его можно внедрить и в другие процессы.
Таким образом, в практике работы органов государственной власти и местного самоуправления все чаще применяются принципиально новые технологии управления, хорошо зарекомендовавшие себя в бизнесе, а именно
- концепция бережливого производства, позволяющая повысить эффективность работ, снизить затраты, повысить качество оказываемых услуг населению и заинтересованность сотрудников работой, а также справиться с бюджетными ограничениями. Для перспектив ее внедрения в органах государственного и муниципального управления важно то, что акцент делается на потерях, свойственных ра-
боте офиса: оптимизируются процессы оказания административных услуг и вспомогательные процессы.
Бережливое государство позволяет выполнять больше работы без привлечения дополнительных трудовых ресурсов, снижает стоимость предоставления государственных услуг, повышает удовлетворенность потребителей (налогоплательщиков), значительно сокращает время, затрачиваемое на оказание
услуг. Важно, что концепция бережливого производства требует меньше средств для внедрения и дальнейшего использования, чем альтернативные подходы, а также не зависит от дорогостоящих ИТ-решений.
На наш взгляд, результативное применение инструментов бережливых технологий должно стать частью профессиональной аттестации работников органов власти и управления и превратиться в общую культурную норму.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИй СПИСОК
1. Кирилова, И.Ю. Бережливое управление в органах власти. Первые итоги [Электронный ресурс] // URL: http://mdou85.beluo.ru/wp-content/uploads/2020/03/Бережливое-управление-органов-власти-Первые итоги-внедрения.pdf
2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и плане мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 20062010 годах» [Электронный ресурс] // URL: https://docs.cntd.ru/document/901953589
3. Распоряжение Губернатора Ставропольского края от 27.09.2019 г. № 495-р «О некоторых мерах по внедрению принципов бережливого производства в отдельных органах исполнительной власти Ставропольского края» [Электронный ресурс] // URL: https://base. garant. ru/72910202/
4. Распоряжение администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края от
30.05.2019 г. № 342-р «О создании рабочей группы по реализации пилотного проекта «Бережливое правительство» в администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края» [Текст]. - 2019. - 5 с.
5. Распоряжение администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края от
07.08.2020 г. № 245-р «О реализации пилотного проекта «Бережливое правительство» в администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края» [Текст]. - 2020. - 7 с.
6. «Бережливое правительство» осваивают в Железноводске [Электронный ресурс] // URL: https://stapravda-ru.turbopages.Org/stapravda.ru/s/20191209/berezhlivoe_pravitelstvo_ osvaivayut_v_zheleznovodske_141992.html
7. В Железноводске внедряют систему «Курортная почта» [Электронный ресурс] // URL: https://stapravda-ru.turbopages.org/stapravda. ru/s/20200616/v_zheleznovodske_vnedryayut_ sistemu_kurortnaya_pochta_149453.html
8. Распоряжение администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края от 09.09.2020 года № 246-р «О создании рабочих групп по реализации пилотного проекта «Бережливое правительство» в администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края» [Текст]. - 2020. - 12 с.
