CC BY
30ПРИМЕНЕНИЕ ПОНЯТИЯ «КОНСЕНСУС» ПРИ РАЗРАБОТКЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ (ОПЫТ CODEX ALIMENTARIUS)
Хайландт Т. Жиряева Е. В.
Одна из основных проблем, которую решают сегодня международные организации - это представительность сторон, определяющая влияние стран на способ принятия решений. В статье рассматривается консенсус, приводятся примеры процедуры в ООН и ВТО. Отмечается, что многие страны предпочли бы простое голосование.
One of the major problems that currently exist in international organizations - is a representativeness of the parties that determines the influence of the way decision-making is carried out. The article considers "consensus " providing the examples of procedures at the UN and WTO. It is noted that many countries would prefer a simple vote.
Ключевые слова: консенсус, ВТО, стандарты, Codex Alimentarius, безопасность,
пищевые продукты, ООН, процедурные правила. Key words: consensus, WTO, Codex Alimentarius, security, food products, UN, rules of
practice.
Совместные усилия международного сообщества, направленные на создание единых взаимовыгодных условий торговли сталкиваются с препятствиями как экономического, так и технического характера. Известно, что Дохинский раунд переговоров ВТО из-за неспособности стран придти к согласию (в том числе и из-за несовершенства механизма достижения договоренностей) находится в кризисном состоянии. В апреле 2009 года в Париже прошла 25-я сессия комитета Codex Alimentarius по общим принципам, который обсуждает две насущные проблемы организации: консенсуса и низкой активности участников в работе комитетов. Напомним, что стандарты Codex Alimentarius имеют в рамках Соглашения ВТО по санитарным и фитосанитарным мерам статус международных стандартов безопасности пищевых продуктов. Если страна устанавливает санитарные требования к продуктам питания на основе стандартов Codex, такие меры не осуждаются ВТО как барьеры в торговле. В Федеральном Законе РФ «О техническом регулировании» устанавливается, что РФ может не применять международный стандарт, если она выступала против его принятия в международной организации. Каким же образом принимается международный стандарт и как решается проблема согласия участников, мы рассмотрим в данной статье.
Стандартные словарные определения консенсуса - это «общее согласие или договоренность» или «коллективное мнение». В других языках встречаются различные понятия, такие как: «схождение различных мнений к общему
заключению», «все согласились на предложение», «общее понимание» или «поиски точек соприкосновения». Согласно большинству определений, консенсус - это не единодушие, и при этом определения не подразумевают, что консенсус - это измеряемая реальность или он родственен проценту.
На встречах Codex бывали ситуации, когда очевидно консенсуса не существовало, и было неясно, как следует продолжать работу, чтобы его достичь. Были случаи, когда делегаты чувствовали, что консенсус не применяется должным образом даже в ходе одной сессии. Бывало, что председательствующий объявляет консенсус, а некоторые делегации не соглашаются и недовольны решением. Они могут ощущать, что процесс был некорректным, но решают не блокировать решение.
Дискуссия по понятию «консенсус» имеет длинную историю в рамках Codex. Она активизировалась после того, как некоторые решения были приняты Комиссией голосованием с только незначительным большинством.
Так, на 21-ой Сессии в 1995 году Комиссия сначала отклонила поименным голосованием попытку отложить дебаты по максимальным уровням остатков гормонов роста (28 за то, чтобы отложить дебаты, 31 против, 5 воздержались), а затем тайным голосованием приняла значения максимальных уровней (33 за, 29 против, 7 воздержались). На той же сессии поименным голосованием было решено отложить дебаты по максимальным уровням остатков соматотропина в говядине (33 за то, чтобы отложить дебаты, 31 против отсрочки, 6 воздержались). На 22-ой Сессии в 1997 году Комиссия вновь решила поименным голосованием приостановить рассмотрение максимальных уровней остатков для гормона BST (38 за приостановку, 21 против приостановки, 13 воздержались). На той же самой сессии Комиссия приняла пересмотренный стандарт на натуральные минеральные воды поименным голосованием (33 за, 31 против, 10 воздержались).
Обсуждения на этих сессиях показали, что участники недовольны тем, что Codex принимает решения голосованием в условиях, которые нельзя считать удовлетворительными. Голоса были почти уравновешены, а существенное количество участников или отсутствовало, или не голосовало.
В результате стандарты Codex были приняты или отклонены с относительно небольшим перевесом голосов, при этом многие члены организации не участвовали в процессе.
Современное состояние дел
При подготовке к 25-й сессии Комитета Codex по общим принципам (апрель, 2009 г.) правительствам и международным организациям, желающим сделать комментарии относительно понятия «консенсус» и его применения в Codex была предоставлена возможность для этого. Им был разослан документ, объясняющий понятие «консенсус» и его применение в Codex, подготовленный Секретариатом. Следующие положения выдвигаются для обсуждения и комментариев.
• Консенсус и несогласие в большинстве случаев интерпретируются удовлетворительно должностными лицами Codex.
• Должностные лица, секретариат и делегации должны учиться работать в более структурированной и объединенной манере. Большая часть этой работы должна будет проходить за пределами пленарных залов в различных формах неофициальных встреч, но в манере, которая настолько открыта для всех сторон, насколько это возможно.
• Основным предварительным условием для достижения консенсуса является то, что стороны желают договориться и готовы изменить точку зрения.
• Консенсус часто применяется в рамках системы ООН и других международных межправительственных организаций (например, ВТО), и, в то время как там, кажется, существует общее понимание значения термина «консенсус», никакого юридического определения термина организациями не принято. Если возникнет необходимость принять такое определение в Codex, было бы желательно, чтобы оно соответствовало общему пониманию и обычной практике в системе ООН.
Общая оценка деятельности Codex Alimentarius
В 2002 году была проведена оценка деятельности Codex Alimentarius и другой работы по стандартизации в рамках ФАО и ВОЗ1, в результате чего было признано, что «случайное применение голосования простым большинством присутствующих делегатов привело к тому, что были приняты некоторые из самых спорных решений Codex Alimentarius». Отчет по результатам этой оценки рекомендует в деятельности Codex Alimentarius везде, где возможно, принимать решения в соответствии с консенсусом. Консенсус определен следующим образом: «отсутствуют формальные возражения со стороны более чем одного члена, присутствующего на встрече», и:
a) комитеты, как правило, должны достичь согласия перед передачей стандартов Комиссии для одобрения;
b) помощники, работающие между встречами, должны способствовать достижению консенсуса, к их содействию следует прибегать систематически, чтобы избежать тупиковых ситуаций на любой стадии процесса разработки стандарта;
c) в случаях «близких к консенсусу» предлагаемые проекты стандартов должны быть переданы комитетами в Комиссию для рассмотрения. Систему голосования по почте следует рассматривать как гарантию вовлеченности сторон и законности принятых решений;
d) если в Комиссии не удается достичь результата лучшего, чем «близко к консенсусу», следует провести голосование, при этом необходимо, чтобы, по крайней мере, две трети присутствующих проголосовали за стандарт.
1 Report of the Evaluation of the Codex Alimentarius and other FAO and WHO Food Standards Work (2002), paras 132-137, 4.4.3.7 Consensus Building and Decision Making.
Применение понятия «консенсус».
Данные рекомендации не получили единодушной поддержки со стороны стран-членов.
«Консенсус» в системе ООН и в ВТО
Комиссия Codex Alimentarius - вспомогательный орган ФАО и ВОЗ, которые, в свою очередь, являются специализированными агентствами ООН. Проблему консенсуса в пределах Codex Alimentarius следует рассматривать в более широком контексте ООН и ее специализированных агентств вообще. В то время как в организациях в целом не принято формальных определений консенсуса, понятие консенсуса и соответствующая практика принятия решений, так же как развитие этой практики в пределах ООН широко изучено в юридической литературе. Консенсус действительно использовался как средство принятия решений во многих органах ООН как стандартная процедура.
Что касается Генеральной Ассамблеи ООН, ее процедурные правила по существу не содержат ссылки на консенсус, хотя консенсус используется Ассамблеей как метод принятия решения, менее тяжелый, чем формальное голосование по уже обсужденным вопросам. Приложение IV к процедурным правилам Генеральной Ассамблеи ООН, в частности, содержит следующий текст:
«Специальный комитет по модернизации процедур и организации Генеральной Ассамблеи полагает, что принятие решений и резолюций путем консенсуса желательно, когда это способствует эффективному и долговременному урегулированию разногласий, таким образом, усиливая авторитет ООН. Комитет желает, однако, подчеркнуть, что эта процедура не должна ущемлять право каждого государства-члена сформулировать свой взгляд».
Консенсус упоминается в процедурных правилах нескольких конференций, соглашений, конвенций и других органов, работающих в пределах ООН. В этих правилах рекомендуется попытаться достичь консенсуса прежде, чем прибегнуть к голосованию.
Так, например, статья XI.5 Международной конвенции по защите растений устанавливает:
«Договаривающиеся стороны должны приложить все усилия, чтобы достичь согласия по всем вопросам в соответствии с консенсусом. Если все усилия достичь согласия были исчерпаны, и никакого соглашения не достигнуто, решение должно, в крайнем случае, быть принято большинством в две трети присутствующих при голосовании договаривающихся сторон».
Аналогичным образом сформулировано правило VI.2 процедурных правил Комиссии по фитосанитарным мерам. Несмотря на условия правила VI.2, если консенсус не достигнут по предложению принять стандарт, который был вынесен на рассмотрение Комиссии впервые, предложенный стандарт должен вернуться для доработки в соответствующий орган Комиссии вместе с ее комментариями для дальнейшего рассмотрения.
Учитывая, что Codex Alimentarius и ВТО связаны между собой через многосторонние торговые соглашения, принятая в ГАТТ и ВТО практика
может быть кратко упомянута здесь, хотя ГАТТ/ВТО не является органом по стандартизации, работающим в пределах системы ООН. Кроме того, можно полагать, что существенное значение, придаваемое использованию консенсуса для принятия решений в ВТО, является отражением юридически обязательной природы соглашений ВТО, включая механизмы урегулирования споров. С другой стороны, взгляд на эволюцию дискуссий по процессу принятия решений в пределах ВТО, той международной организации, в которой ценность прозрачности и вовлеченности сторон, особенно активное участие развивающихся стран, в настоящее время набирает весомость, представляет интерес для продолжения дебатов по консенсусу в Codex.
Хотя Статья XXV соглашения ГАТТ формально предусматривает принятие решений большинством голосов и не ссылается где-либо на консенсус, практика принятия решения ГАТТ была до создания ВТО практикой консенсуса, посредством которого председательствующий подводил итоги встречи, не прибегая к голосованию. Теперь, Статья IX Устава ВТО устанавливает, что: «ВТО должна продолжить практику принятия решения в соответствии с консенсусом, согласно ГАТТ 1947», и сноска к этой статье указывает, что «[t] считается, что заинтересованный орган принял решение в соответствии с консенсусом по вопросу, представленному для его рассмотрения, если ни один из участников, присутствующих на встрече, где принимается решение, формально не возразит против предложенных решений». Если иначе не определено, там, где консенсус не может быть установлен, достаточно голосования простым большинством. Кроме того, есть три различных метода голосования: (i) поправки к основным принципам (РНБ и национальный режим) требуют единогласного признания; (ii) поправки к вопросам, иным, чем основные принципы, требуют большинства в две трети и, (iii) интерпретации условий соглашений ВТО требуют большинства в три четверти.
Одним из инструментов, часто используемых ВТО для достижения консенсуса являются неофициальные консультации.
Консенсус, как он видится должностными лицами Codex
Должностные лица Codex понимают консенсус как кульминация совместного процесса. Это - общее мнение членов группы о том, что было достигнуто такое соглашение, которое большинство сторон может принять. Все участники консенсуса соглашаются, что процесс был справедлив и прошел в духе доброжелательности и сотрудничества.
У таких соглашений, принятых консенсусом, есть особенности соглашений, достигнутых в ходе переговоров. Они сформированы напряженной работой сторон, заинтересованных в проблеме, они сотрудничают, чтобы найти решение, которое в максимально возможной степени удовлетворяет основные потребности каждой из сторон2.
2 Источник: CL 2008/34-GP November 2008 // codexalimentarius.net
