CC BY
54
УДК 334.7 Распутин Алексей Владимирович
кандидат экономических наук, директор ФСК «Мегаполис» [email protected]
ПРИМЕНЕНИЕ ЧАСТНОГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОМ ХОЗЯЙСТВЕ
Rasputin Aleksey Vladimirovich
PhD in Economics, Director of the Finance and Construction Corporation “Megapolis” [email protected]
PRIVATE PUBLIC PARTNERSHIP IN HOUSING AND PUBLIC UTILITY SECTOR
Аннотация:
Устаревание основных фондов, низкая эффективность системы ЖКХ в России, рост количества аварийных ситуаций требуют значительных вложений в модернизацию. Однако существующие кредитные продукты банков не позволяют привлекать заемные ресурсы. Эта проблема может быть решена через механизмы частногосударственного партнерства. В статье выявлена потребность в частно-государственном партнерстве при реализации инвестиционных проектов в сфере ЖКХ, обосновано использование специфических схем партнерских отношений.
Ключевые слова:
частно-государственное партнерство, жилищно-коммунальное хозяйство.
Summary:
Such problems as obsolescence of fixed assets, low effectiveness of housing and utility services, and growth of emergencies demand considerable investments in housing and public utility sector’s modernization. However, existing credit products offered by banks don't allow involving loan resources. This problem can be solved through mechanisms of private public partnership. The article emphasizes need for the private public partnership when implementing investment projects in the housing and public utility sector. The author also substantiates use of specific schemes of partnership.
Keywords:
private and public partnership, housing and public utility services.
Состояние сферы жилищно-коммунального хозяйства считается одним из наиболее проблемным аспектов экономики России. Это отмечается официально (так, Д.А. Медведев сообщил, что «состояние коммунальной инфраструктуры вызывает серьезную озабоченность. По экспертным оценкам, свой нормативный срок отслужили более 60 % основных фондов коммунального хозяйства... через 5-7 лет наступит катастрофа» [1]), и беспокоит население (по данным ВЦИОМ, ситуация в ЖКХ беспокоит 56 % респондентов, что более чем в два раза превышает опасения по уровню преступности) [2].
По данным Всемирного банка, Международной Финансовой корпорации, статистическим данным Министерства экономического развития, Министерства регионального развития к основным проблемам отрасли относят износ основных фондов (уровень износа достигает 80 %), устаревшие технологии, высокие тепло и энергопотери и значительное недофинансирование сферы ЖКХ в последние 20 лет. Число аварийных ситуаций за последние годы выросло в 1,4 раза, потери при передаче и потреблении тепловой и электрической энергии превышают нормативы в 2-2,5 раза. Значительные опасения международных и отечественных экспертов вызывает состояние централизованного теплоснабжения. Отмечено, что потери при генерации, трансферте и потреблении тепла более чем в 2 раза выше, чем в международной практике, а сравнительная энергоемкость ВВП (потребление условного топлива на 1 000 долл. ВВП) в России выше почти в 2 раза [3].
Отдельной проблемой является энергоэффективность сетей теплоснабжения и горячего водоснабжения [4]. Сопоставление российского и международного опыта позволило сделать следующие выводы:
1. КПД источников генерации тепла в России ниже (60 % в международной, 50 % в отечественной генерации ТЭЦ).
2. Потери при трансферте в тепловых сетях в России выше (12 % в международном, от 14 до 25 % в отечественном опыте).
3. Энергоэффективность у конечного потребителя (в жилых домах) в России ниже (0,006-0,012 тое/м2 в мире, 0,02 тое/м2 в России).
Следовательно, отрасль нуждается в немедленной модернизации, так как функционирует не только не в соответствии международным нормативам, но и не обеспечивает текущие потребности населения.
Оценка потребности отрасли в финансовых ресурсах проводилась неоднократно, объем ресурсов варьируется: так, по данным компании McKinsey [5], для поддержания работоспособности системы ЖКХ до 2030 г. необходимо вложить около 150 млрд. евро, по расчету Всемирного банка модернизация ЖКХ потребует около 240 млрд. евро [6]. Федеральная программа реформирования ЖКХ [7] обозначает потребность во внешнем финансировании отрасли в размере 8,8 трлн. рублей.
Разработаны специализированные программы государственной поддержки отрасли [8], но этих средств явно не достаточно (только 7 % из 9,5 трлн. рублей планируется финансировать из бюджетов). Следовательно, существует потребность в привлечении дополнительных источников финансирования, в том числе от банков. Однако стандартные банковские инструменты в данной сфере практически не применимы из-за отсутствия залоговой базы, низкого качества управления у собственников объектов коммунальной инфраструктуры, коррупционной нагрузки в отрасли. Вместе с тем в секторе генерируется мощный финансовый поток, который должен способствовать привлечению внешнего финансирования, и в целом ЖКХ характеризуется прогнозируемыми ценами и прогнозируемыми объемами сбыта.
Привлечение в отрасль кредитных ресурсов осложняется рядом проблем, в том числе:
1. Низкое качество потенциальных заемщиков, вызванное следующими причинами.
1) частично объекты ЖКХ находятся в собственности муниципалитетов и обслуживаются по концессионным и арендным соглашениям бывшими МУП и ГУП, значительная часть которых работает не эффективно;
2) около 40 % потенциальных заемщиков не могут подготовить соответствующие документы на получение заемного финансирования (в том числе, из-за низкого качества менеджмента);
3) высокая коррупция (по оценкам Transparency International [9], именно в сфере ЖКХ высокая коррупционная составляющая как при тарифообразовании, так и при эксплуатации объектов);
4) значительные ограничения по кредитоспособности заемщиков: несмотря на стабильные денежные потоки, большинство предприятий показывает убыток (в том числе из-за неплатежей конечных пользователей).
2. Отсутствие или несоответствие залоговой базы требованиям банков:
1) более 80 % объектов ЖКХ не оформлены в соответствии с требованиями банков (не стоят на кадастровом и ином учете, документация не соответствует текущему состоянию);
2) оценочная стоимость основных фондов крайне низка;
3) передача части объектов в залог ограничена либо запрещена.
Для решения данных проблем и привлечения кредитных ресурсов могут быть использованы схемы частно-государственного партнерства, которые исторически используются в мировой практике в инфраструктурных проектах, в том числе в сфере ЖКХ. Однако в российской практике данные схемы не имеют достаточной нормативно-правовой основы.
Одним из первых нормативных документов, упоминающих государственно-частное партнерство, является федеральный закон «Об иностранных инвестициях» [10]. Данный нормативный документ ссылается на международную практику инвестиционного сотрудничества и предполагает ряд взаимных обязательств государства и иностранного инвестора.
Федеральный Закон «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений» [11] вводит понятия инвестора, заказчика и пользователя инвестиционных проектов. При этом пользователем могут быть государственные органы, органы местного самоуправления, которые не являются инвесторами или заказчиками, а отношения между субъектами инвестиционной деятельности «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» [12] декларирует необходимость частногосударственного партнерства (отметим, что в данном контексте используется термин именно ЧГП) для повышения конкурентоспособности ведущих отраслей экономики, улучшения доступа компаний к инвестициям и так далее. Концепция предполагает участие частных партнеров практически во всех сферах, обосновывая выгодность ЧГП как механизма снижения предпринимательских и инвестиционных рисков в сфере инноваций, внедрения новых технологий, развития транспортной, коммунальной и энергетической инфраструктуры, инструмента участия предпринимателей при подготовке решений, связанных с регулированием экономики. Предусматривается применение ЧГП в сфере культуры и средств массовой информации для замены бюджетного финансирования; в сфере занятости населения для решения проблем безработицы, адаптации и переобучения работников; в обеспечении массового жилищного строительства и создания коммуникационной, инженерной инфраструктуры; в предоставлении коммунальных услуг для совершенствования тарифной политики и повышения конкуренции; при ремонте и реконструкции многоквартирных домов для использования финансово-кредитных механизмов и так далее.
- ЗЗ1 -
Участие частных партнеров ряд нормативных документов распространяет на широкий спектр отношений. Так, «Концепция внешней политики Российской Федерации» [13] предусматривает, что при подготовке и реализации внешнеполитических решений необходимо широкое вовлечение гражданского общества во внешнеполитический процесс, а при финансировании внешнеполитических мероприятий должны быть привлечены внебюджетные средства в рамках государственно-частного партнерства. «Концепция государственной миграционной политики на период до 2025 г.» [14] предполагает применение ГЧП для создания инфраструктуры для проживания внутренних учебных и трудовых мигрантов.
«Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г.» [15] предусматривают государственную поддержку и стимулирование предприятий, осуществляющих программы экологической модернизации производства и реабилитации территорий, и обеспечение применения ГЧП для софинансирования мероприятий по экологическому оздоровлению территорий, ликвидации экологического ущерба, возникшего при экономической и иной деятельности.
ГЧП прямо предусмотрено рядом федеральных программ и проектов. Так, ФЦП «Развитие транспортной инфраструктуры России» [16], целями которой является развитие транспортной инфраструктуры, повышение доступности транспортных услуг, конкурентоспособности транспортной системы, прямо предполагает использование положительного опыта реализации крупных транспортных проектов на условиях государственно-частного партнерства, что позволит повысить инвестиционную привлекательность отрасли.
ФЦП «Чистая вода» [17], одной из задач которой является создание условий для привлечения долгосрочных негосударственных инвестиций в сферу водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, предполагает привлечение частных инвестиций в сектор, совершенствование механизмов частных операторов и инвесторов, упрощение законодательства о ГЧП.
«Методические рекомендации по разработке региональных программ развития жилищного строительства» [18] говорят о государственной поддержке коммерческих социальнозначимых проектов, в том числе предполагают разработку на региональном уровне решений по обеспечению жилищного строительства коммунальной инфраструктурой, строительств централизованных систем коммунальной инфраструктуры.
«Концепция федеральной целевой программы Юг России 2008-2012» [19] предполагает реализацию общественно-значимых проектов, связанных с развитием государственно-частного партнерства и направленных на снятие инфраструктурных ограничений.
«Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской федерации до 2030 г.» [20] рассматривает средства частного капитала как инструмент снижения транспортных издержек и расширения сети железных дорог и говорит о необходимости реализации инвестиционных проектов, в том числе при производстве комплектующих, проведении НИОКР, подготовки и повышения квалификации персонала за счет средств частных инвесторов, но с предоставлением средств федерального бюджета.
При этом инструменты и механизмы реализации государственно-частного партнерства в нормативно-правовых актах практически не описаны.
«Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах РФ» [21] условием повышения конкурентоспособности и интенсификации частно-государственного партнерства полагают территориальные кластеры, в том числе такой инструмент, как особые экономические зоны.
Прямое законодательное регулирование отношений ГЧП предусмотрено в Федеральном законе «О концессионной деятельности» [22]. Закон определяет стороны соглашения (концессионера и концедента) и уточняет, что концессионер обязуется за свой счет создать или реконструировать определенное имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать концеденту. При этом право использования объекта определяется соглашением.
Основные объекты концессионного соглашения - инфраструктурные:
- транспортная инфраструктура, в том числе автомобильные дороги, трубопроводный и железнодорожный транспорт, порты, суда, аэропорты, метрополитен;
- энергетическая инфраструктура, в том числе гидротехнологические сооружения, объекты по производству, передаче и распределению тепловой и электроэнергии;
- коммунальная инфраструктура, в том числе системы водоснабжения и отведения, переработки отходов и так далее;
- социальная инфраструктура, в том числе объекты образования, спорта, здравоохранения.
«Стратегия развития финансового рынка Российской федерации до 2020 г.» [23] для привлечения инвестиционных ресурсов в рамках ГЧП предусматривает меры по стимулированию
инвестиций в инфраструктурные облигации как механизм привлечения долгосрочных ресурсов в проекты развития транспортной, социальной, коммунальной и энергетической инфраструктуры.
Вместе с тем необходимо отметить, что в нормативно-правовых документах единого подхода к определению государственно-частного партнерства нет. Более того, существует несколько определений, которые являются достаточно противоречивыми.
Выше уже было отмечено, что в ряде документов присутствует термин государственночастное, в ряде - частно-государственное партнерство.
Ряд исследователей выделяют два основных подхода к определению партнерства: управленческий и экономический. Управленческий предполагает использование ГЧП как одного из инструментов государственной политики, форму исполнения обязательств государства перед обществом [24].
Экономический подход рассматривает ГЧП в качестве альтернативы приватизации, в сферах, где прямая приватизация не приемлема по стратегическим соображениям, а развитие и инвестиции необходимы.
На сегодняшний день государственно-частное партнерство возможно между РФ в лице уполномоченного органа, субъекта федерации или муниципалитета в лице уполномоченного органа и частного партнера. Существующее законодательство не предусматривает участие в соглашениях на свободной основе муниципальных или областных предприятий. Исключением является передача отдельных полномочий (например, в рамках концессии).
Учитывая тот факт, что объекты инфраструктуры представляют собой областное или муниципальное имущество, из всех ГЧП-механизмов на сегодняшний день законодательно урегулировано только концессионное соглашение, и единственно возможным способом может быть концессионное соглашение, заключенное в порядке, урегулированном Законом 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [25]. Трудность использования подобного механизма может быть в том, что сторо-ной-концедентом должна быть Российская Федерация в лице уполномоченного органа власти.
С точки зрения инвестиционной деятельности концессия возможна, такими механизмами в рамках договора концессии могут воспользоваться ряд институциональных инвесторов, таких как банки, негосударственные пенсионные фонды, для которых реализация проекта через концессионное соглашение позволяет осуществить выпуск концессионных инфраструктурных облигаций, которые могут быть использованы в качестве формы вложения пенсионных накоплений и использоваться для долгосрочного фондирования проектов в сфере жилищнокоммунального хозяйства.
Ссылки:
1. Официальный сайт Президента России. URL: http://president.kremlin.ru (дата обращения: 25.05.2012).
2. Исследование ВЦИОМ. URL: www.wciom.ru (дата обращения: 21.05.2012).
3. Данные ВОО «Русское географическое общество». URL: http://www.rgo.ru/2010/11/upravlenie-energiej (дата обращения: 20.05.2012).
4. «Возврат средств гарантирован». Российская газета. 22.12.2011. URL: http://www.rg.ru/2011/12/22/vvp.html (дата обращения: 25.05.2012).
5. Информационные материалы компании «M^nsey & Company». URL: http://www.mckinsey.com/russianquarterly (дата обращения: 26.05.2012).
6. Материалы World Bank Group. URL: http://www.worldbank.org (дата обращения: 26.05.2012).
7. Материалы ГК Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. URL: http://www.fondgkh.ru (дата обращения: 26.05.2012).
8. Материалы ГК Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. URL: http://www.reformagkh.ru (дата обращения: 26.05.2012).
9. Transparency International. URL: http://www.transparency.org (дата обращения: 22.05.2012).
10. Федеральный закон от 09.07.1999 № 160-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 18.12.2011).
11. Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-Ф3 (ред. от 12.12.2011) «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».
12. Распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1121-р «Об утверждении Концепции долгосрочного социально-
экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.».
13. «Концепция внешней политики Российской Федерации» от 12.07.2008 № ПР-1440.
14. Проект «Концепция государственной миграционной политики на период до 2025 г.». URL: http: krocshen-
ko.ru/publicationsmenu/38-labmigr/ 90-momconcept.html (дата обращения: 21.05.2012).
15. «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (утв. Президентом РФ 30.04.2012).
16. Постановление Правительства РФ от 05.12.2001 № 848 (ред. от 30.12.2011) «О Федеральной целевой программе “Развитие транспортной системы России (2010-2015 гг.)”».
17. Постановление Правительства РФ от 22.12.2010 № 1092 «О федеральной целевой программе «Чистая вода» на 2011-2017 гг.».
18. Приказ Министерства регионального развития от 28.12.2010 № 802 «Об утверждении методических рекомендаций по разработке региональных программ развития жилищного строительства».
19. Распоряжение Правительства РФ от 09.06.2007 № 754-р «О Концепции федеральной целевой программы “Юг России (2008-2012 гг.)”».
20. Распоряжение Правительства РФ от 17.06.2008 № 877-р «Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской федерации до 2030 г.».
21. «Методические рекомендации по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации» (утв. Минэкономразвития РФ 26.12.2008 № 20615-ак/д19).
22. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 25.04.2012) «О концессионных соглашениях».
23. Распоряжение Правительства РФ от 29.12.2008 № 2043-Р «Об утверждении Стратегии развития финансового рынка Российской федерации до 2020 г.».
24. Тощенко В. Государственно-частное партнерство: роль, формы и сферы использования // Вестник Института экономики РАН. 2010. № 1. С. 77-88.
25. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 25.04.2012) «О концессионных соглашениях».
References (transliterated):
1. Ofitsial'niy sayt Prezidenta Rossii. URL: http://president.kremlin.ru (date of access: 25.05.2012).
2. Issledovanie VTSIOM. URL: www.wciom.ru (date of access: 21.05.2012).
3. Dannye VOO «Russkoe geograficheskoe obshchestvo». URL: http://www.rgo.ru/2010/11/upravlenie-energiej (date of access: 20.05.2012).
4. «Vozvrat sredstv garantirovan». Rossiyskaya gazeta. 22.12.2011. URL: http://www.rg.ru/2011/12/22/vvp.html (date of access: 25.05.2012).
5. Informatsionnye materialy kompanii «MsKinsey & Company». URL: http://www.mckinsey.com/russianquarterly (date of access: 26.05.2012).
6. Materialy World Bank Group. URL: http://www.worldbank.org (date of access: 26.05.2012).
7. Materialy GK Fond sodeystviya reformirovaniyu zhilishchno-kommunal'nogo khozyaystva. URL: http://www.fondgkh.ru (date of access: 26.05.2012).
8. Materialy GK Fond sodeystviya reformirovaniyu zhilishchno-kommunal'nogo khozyaystva. URL: http://www.reformagkh.ru (date of access: 26.05.2012).
9. Transparency International. URL: http://www.transparency.org (date of access: 22.05.2012).
10. Federal'niy zakon ot 09.07.1999 № 160-FZ (red. ot 06.12.2011) «Ob inostrannykh investitsiyakh v Rossiyskoy Federatsii» (s izm. i dop., vstupayushchimi v silu s 18.12.2011).
11. Federal'niy zakon ot 25.02.1999 № 39-FZ (red. ot 12.12.2011) «Ob investitsionnoy deyatel'nosti v Rossiyskoy Federatsii, osushchestvlyaemoy v forme kapital'nykh vlozheniy».
12. Rasporyazhenie Pravitel'stva Rf ot 08.08.2009 № 1121-r «Ob utverzhdenii Kontseptsii dolgosrochnogo sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii na period do 2020 g.».
13. «Kontseptsiya vneshney politiki Rossiyskoy Federatsii» ot 12.07.2008 № PR-1440.
14. Proekt «Kontseptsiya gosudarstvennoy migratsionnoy politiki na period do 2025 g.». URL: http: krocshen-ko.ru/publicationsmenu/38-labmigr/ 90-momconcept.html (date of access: 21.05.2012).
15. «Osnovy gosudarstvennoy politiki v oblasti ekologicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii na period do 2030 goda» (utv. Prezidentom RF 30.04.2012).
16. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 05.12.2001 № 848 (red. ot 30.12.2011) «O Federal'noy tselevoy programme “Razvitie transportnoy sistemy Rossii (2010-2015 gg.)”».
17. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 22.12.2010 № 1092 «O federal'noy tselevoy programme «Chistaya voda» na 2011-2017 gg.».
18. Prikaz Ministerstva regional'nogo razvitiya ot 28.12.2010 № 802 «Ob utverzhdenii metodicheskikh rekomendatsiy po raz-rabotke regional'nykh programm razvitiya zhilishchnogo stroitel'stva».
19. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 09.06.2007 № 754-r «O Kontseptsii federal'noy tselevoy programmy “Yug Rossii (2008-2012 gg.)”».
20. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 17.06.2008 № 877-r «Strategiya razvitiya zheleznodorozhnogo transporta v Ros-siyskoy federatsii do 2030 g.».
21. «Metodicheskie rekomendatsii po realizatsii klasternoy politiki v sub"ektakh Rossiyskoy Federatsii» (utv. Mieekonomrazvitiya RF 26.12.2008 № 20615-ak/d19).
22. Federal'niy zakon ot 21.07.2005 № 115-FZ (red. ot 25.04.2012) «O kontsessionnykh soglasheniyakh».
23. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 29.12.2008 № 2043-R «Ob utverzhdenii Strategii razvitiya finansovogo rynka Ros-siyskoy federatsii do 2020 g.».
24. Toshchenko V. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: rol', formy i sfery ispol'zovaniya // Vestnik Instituta ekonomiki RAN. 2010. № 1. P. 77-88.
25. Federal'niy zakon ot 21.07.2005 № 115-FZ (red. ot 25.04.2012) «O kontsessionnykh soglasheniyakh».
