CC BY
70
УДК 973.091.8
И. К. Лапшина
ПРЕЗИДЕНТ И КОНГРЕСС В ГОДЫ АДМИНИСТРАЦИИ ДЖ. ФОРДА
В статье анализируется влияние разделенного правления на взаимодействие президента и Конгресса в годы администрации Дж. Форда. Особое внимание уделяется прохождению в Капитолии его социально-экономической программы.
Сотрудничество и конфликт между президентом и Конгрессом относится к центральным темам в изучении американской государственности. В политической науке различные мнения вызывает вопрос о влиянии на их взаимодействие ситуации разделенного правления. Ряд исследователей, например Дж. Сандквиста, Л. Катлера, Дж. Пфиффнера, Р. Конли, не исключает возможности осложнений и даже возникновения тупика в функционировании механизма государственного управления в условиях разделенного партийного контроля [1-3]. Данная проблема рассматривается в статье на примере деятельности администрации Дж. Форда (1974-1976).
Дж. Форд пришел к власти на волне Уотергейтского кризиса, следствием которого стал уход Р. Никсона с поста президента в виду угрозы импичмента. Он был опытным конгрессменом, 25 лет представлявшим свой округ в Капитолии. Это давало ему основание во взаимодействии с законодательной ветвью правления полагаться на поддержку конгрессменов, с которыми Дж. Форд имел, по собственному признанию, «отличные» взаимоотношения [4].
Однако статус «неизбранного» президента усложнял его положение как главы исполнительной власти, а неожиданно объявленное им «прощение» Р. Никсону, вызвавшее резко негативную реакцию в обществе, разрушило устанавливавшееся к нему доверие [5, р. 129, 144, 145, 174; 6, с. 147-148]. Составитель речей Форда Дж. Кассерли отмечал в своем дневнике, что некоторые конгрессмены даже пытались «уколоть» г-на Форда замечанием о том, что «они были избраны, а он нет». Более того, демократическое большинство прямо заявляло, что их лидеры «будут руководить новой политикой страны» [7].
В 1974 г. поддержка Дж. Форда в Конгрессе оказалась даже ниже, чем она была у Р. Никсона в последние восемь месяцев пребывания в Белом доме (58,2 % против 59,6 %) [8, р. 1006]. Это объяснялось, в частности, стремлением тех же республиканцев дистанцироваться от дискредитировавшей себя администрации в преддверии промежуточных выборов в Конгресс. Белому дому не была гарантирована безусловная лояльность даже со стороны консервативного блока. Конгрессмен Р. Бауман, к примеру, не скрывал, что при принятии решений руководствуется прежде всего собственными принципами и интересами электората. «Хочет что-то президент или нет, не представляет для меня существенной разницы. Это - последний фактор, который я бы принял во внимание», - откровенничал консерваторов из Мэриленда [8, р. 1006-1007].
Результаты избирательной кампания 1974 г., завершившейся усилением левого крыла в обеих конгрессовских фракциях, еще более осложнили положение республиканской администрации. В нижнюю палату пришли 43 демо-крата-новичка, в основном приверженцы либеральных взглядов. Тем самым преимущество оппозиции в палате представителей выросло до 147 мест
[9, р. 370-372]. В сенате либералы укрепили свои позиции на четыре голоса. У республиканцев большинство из переизбиравшихся конгрессменов, которые проиграли, были консерваторами. В результате Руководящий комитет республиканской фракции в палате представителей - неофициальное объединение консерваторов - потерял 17 из членов 65, включая своего председателя Л. Бейкера из Теннеси [8, р. 839].
Все это вело к обострению взаимоотношений между Белым домом и Капитолием, тем более что при Форде усилились расхождения между превалировавшими в партиях концепциями относительно роли федерального центра и местных органов управления в решении социально-экономических проблем. «Перераспределение дохода в широком масштабе» от работающих граждан к неработающим воспринималось самим президентом не менее как угроза «для выживания нашего свободного общества» [4]. 38-й глава исполнительной власти продолжил близкую ему по взглядам экономическую политику Р. Никсона [4, 10], отказавшись от широкомасштабных внутриполитических инициатив в условиях неуклонного роста бюджетного дефицита и инфляции. Главная вина за возникновение большинства внутриполитических затруднений была прямо возложена на демократическое большинство в Конгрессе [11].
Неудивительно, что практически по всем существенным социальноэкономическим вопросам, как справедливо отмечалось в литературе [6, с. 153], предложения Дж. Форда встретили активное противодействие Конгресса. За два с половиной года в должности он 66 раз вынужден был прибегнуть к праву вето, что существенно превышало показатель Р. Никсона, использовавшего вето в 43 случаях [9, р. 396]. «Вето было единственным наиболее мощным оружием в моем распоряжении, заставлявшим Конгресс быть сдержанным в финансовых вопросах», - признавал Дж. Форд [4, р. 293]. Выступая в январе 1975 г. со своим первым «Посланием о Положении страны», он дал ясно понять, что, «не колеблясь», наложит его на любую программу, принятую законодателями, если она потребует новых расходов [12].
Оппозиция была настроена не менее решительно. В одном из разговоров с президентом лидер большинства в палате представителей Т. О’Нил прямо заявил, что демократы не позволят администрации «снизить темпы роста» программ по социальному обеспечению и вспомоществованию [4, р. 293]. Используя новые процедуры по формированию бюджета, законодатели проигнорировали запрос администрации сократить расходы на 4,6 млрд дол. в 1974 г. и увеличили финансирование отстаивавшихся демократической фракцией мер по преодолению безработицы и оказанию помощи менее обеспеченным американцам [13, р. 66-67, 403, 1056-1057].
Вопреки позиции Белого дома, стремившегося не только сдержать финансирование, но и в целом взявшего курс на уменьшение регулирующих функций государства [4, р. 154; 5, р. 171], либеральному Конгрессу удалось добиться повышения ответственности правительства за развитие в стране определяющих качество жизни ее граждан систем образования и здравоохранения. В 1975 г. конгрессмены преодолели вето президента на законопроект, выделявший почти 8 млрд дол. на федеральные образовательные программы в 1976-1977 гг. Это на 1,5 млрд дол. превышало запрос администрации [14]. Кроме того, в США был сделан важный шаг по предоставлению детям с ограниченными возможностями гарантии на получение надлежащего бесплат-
ного образования. Законодательство, по которому увеличивалась помощь штатам в его обеспечении со стороны центрального правительства, затрагивало интересы 8 млн юных американских граждан в возрасте от трех лет до 21 года. Оно нашло практически единогласную поддержку в обеих палатах [15]. Вызвав немало критики со стороны президента за «чрезмерные и нереалистичные» размеры федеральных расходов, за «утверждение федерального контроля над традиционными функциями властей штатов и местных органов», билль тем не менее был подписан Дж. Фордом в виду слабой надежды на поддержку законодателей в случае вето [13, р. 389].
Под руководством демократа-либерала Э. Кеннеди (Массачусетс) и более умеренного по взглядам председателя подкомитета по вопросам здравоохранения и окружающей среды в палате представителей П. Роджерса (Флорида) конгрессмены в 1974-1976 гг. добились расширения федерального регулирования в сфере здравоохранения. Они отклонили все предложенные администрацией изменения в данной области. Выступая с критикой политики республиканцев Э. Кеннеди, председатель сенатского подкомитета по здравоохранению подчеркнул, что замена целевых грантов на пакетные на деле ведет к сокращению финансирования и оставляет местным властям единственный выбор - определить программы, которые должны прекратить свое существование. В указанный период Конгресс возобновил финансирование программ по борьбе с раковыми заболеваниями, алкоголизмом, планированию семьи. Были начаты новые «целевые» программы по улучшению службы «скорой помощи», борьбе с диабетом, детской смертностью, артритом. Государственные расходы на здравоохранение возросли с 1972 г. по 1976 г. более чем на 25 млрд дол., достигнув 58, 8 млрд [13, р. 323-325].
Со своей стороны в 1975-1976 гг. исполнительная власть отклонила принятые Капитолием законопроекты об ассигновании 5,3 млрд дол. на создание миллиона новых рабочих мест, о значительном - пятимиллиардном -финансировании общественных работ в штатах для стимулирования выхода экономики из фазы упадка, о продлении контроля над ценами на топливо, выделении дополнительных средств Министерству здравоохранения, образования и социального вспомоществования, чрезвычайной помощи фермерам и др. [6, р. 153-157; 13 р. 139, 681, 730-732]. При этом голосование по преодолению вето на первый из перечисленных биллей, проходившее в целом по партийной линии, к разочарованию тех же профсоюзов, показало, что даже подавляющее преимущество демократов в обеих палатах не гарантировало автоматический успех фракции большинства [16]. В целом межпартийные противоречия в ветвях власти по поводу определяющей линии в финансовой политике, по мнению аналитиков, оставили страну без последовательных и согласованных мер в экономической сфере, что повлияло на замедление выхода из кризиса [13, р. 49].
Однако не только «конфликт», но и неизбежное под давлением жестких экономических реалий и угрозы президентского вето «согласие» обусловливали течение законодательного процесса в продолжавшейся ситуации разделенного партийного контроля. Так, в качестве неотложных мер антикризисной политики Дж. Фордом были поддержаны инициированные Конгрессом в
1974 г. проекты о выделении 2,5 млрд дол. местным властям и властям штатов для создания дополнительных 300 тыс. рабочих мест, распространении компенсации по безработице на 12 млн работников и увеличении срока вы-
платы пособий по безработице на 13 недель [13, р. 65, 1030; 17]. Сделав уступку исполнительной власти по величине ассигнований более чем на 2 млрд дол., демократы при содействии части республиканцев отстояли в 1976 г. новый вариант билля о выделении средств местным властям на сумму в 3,25 млрд дол. для реализации программ обеспечения занятости населения. За него проголосовал даже помощник лидера фракции меньшинства в сенате Р. Гриффин (Мичиган), как предполагалось, не без нажима со стороны промышленников Детройта и других заинтересованных групп из его штата [18, 19].
Демократы, не будучи уверенными в наличии достаточного числа голосов для преодоления возможного вето президента, вынуждены были принять план республиканской администрации по замене существовавших программ федеральной поддержки жилищного строительства для бедных на программу помощи в аренде жилья, фактически означавший сокращение государственного регулирования в данной сфере [8, р. 362-363, 978].
В целом компромиссными можно назвать законопроекты 1975-1976 гг. о снижении и пересмотре налогообложения, находившиеся в центре политических дебатов между республиканской администрацией и Капитолием. Падение выпуска продукции на 10 % в начале 1975 г., рост числа безработных до 9 % наглядно демонстрировали неэффективность действий, предпринятых ранее администрацией Форда по борьбе с кризисом [13, р. 54, 83]. Конгресс, контролируемый оппозицией, поддержал более решительные меры по стимулированию экономической активности. Налоги были сокращены на общую сумму в 22,8 млрд дол., что значительно - на 6 млрд - превышало предложение администрации. Под давлением демократов-либералов для нефтяных и газовых компаний была отменена (за некоторыми исключениями) 22-процентная налоговая скидка на истощение природных ресурсов, на чем либеральный блок Конгресса давно настаивал. Это позволяло восполнить доходную статью бюджета почти на 2 млрд дол. Для малоимущих граждан налоговые скидки были повышены. Показательно, что окончательный вариант законопроекта был подписан только одним из шести республиканцев -участников согласительной конференции представителей сената и нижней палаты, а при голосовании поддержан незначительной частью республиканской фракции [20, 21]. Несмотря на высказанную в адрес законопроекта критику, президент вынужден был его утвердить, поскольку данной мере отводилась принципиальная роль в преодолении экономического спада [13, р. 92-96].
Параллельно с разработкой билля 1975 г. о снижении налогов бюджетный комитет нижней палаты во главе с Э. Аллменом (Орегон) подготовил объемные - на 674 страницах - предложения по пересмотру налогового законодательства в целом, обещанному многими демократами, избиравшимися в Конгресс в 1974 г. Соответствующий законопроект после одобрения ряда поправок, отстаивавшихся либералами, был принят нижней палатой 4 декабря
1975 г. (257-168) [22]. Сенат дискутировал билль в течение 25 дней, проведя по нему 209 голосований. Представленный в сентябре 1976 г. согласительной конференцией компромиссный вариант не решал одной из наиболее острых проблем - роста налогового бремени на средний класс. Однако он предусматривал, в частности, повышение минимального налога на доходы самых состоятельных лиц и корпорации до 15 % вместо 10 %, закрытие некоторых лазеек по укрыванию доходов, подлежащих налогообложению. Законопроект
получил подавляющую поддержку обеих фракций в Конгрессе и положительную оценку президента [19, 23].
При Дж. Форде на компромиссной основе завершилась борьба между демократами и республиканцами относительно судьбы Управления экономических возможностей. Действие его программ было продлено на 1977 г., а само Управление заменено независимой Администрацией общинных услуг. На независимости нового агентства особенно настаивали либералы [13, р. 413].
Успешному сотрудничеству ветвей государственной власти при разделенном партийном контроле способствовали также общее понимание необходимости решения насущных проблем общества в целях его стабильного развития наряду с политической ответственностью. Среди наиболее значимых достижений республиканской администрации первой половины 1970-х гг. выделяется закон 1974 г. о страховании пенсионного трудового дохода, явившийся итогом общих усилий многих сторон на протяжении предшествовавших семи лет. Он впервые установил государственные стандарты для частных пенсионных планов. Закон, затрагивавший непосредственные интересы не менее 23 млн работников, рассматривался в числе приоритетных американскими профсоюзами, и его введение поддерживалось как администрацией, так и обеими партиями. После окончательного согласования деталей в 1974 г. он был одобрен в Капитолии при единодушной поддержке обеих фракций в сенате (85-0) и протесте только двух противников - республиканцев-консерваторов в палате представителей (407-2) [24].
Двухпартийную поддержку нашел также ряд важных начинаний, направленных на улучшение медицинского обслуживания населения. В 1974 г. был принят закон о планировании в сфере здравоохранения, призванный упорядочить существующие программы, сдержать рост неоправданных затрат и обеспечить наиболее целесообразное расходование средств, выделяемых на медицинские услуги. По нему предусматривалось создание национальной сети местных агентств, на которые возлагалась задача по определению приоритетов в развитии медицинских услуг, строительству медицинских объектов, контролю над использованием ассигнованных на соответствующие цели федеральных средств. Их деятельность распространялась на штаты и районы с населением от 500 тыс. до 3 млн человек, границы которых определялись губернаторами [13, р. 324, 335-340].
В 1976 г. Конгресс завершил работу по подготовке и проведению законопроекта, позволявшего скорректировать программы обучения в медицинских учебных заведениях с целью увеличения недостающих врачей общей практики в сельской местности и бедных городских районах. Новый закон предусматривал финансирование программы, дающей право Министерству здравоохранения, образования и социального обеспечения выступить гарантом предоставления частных ссуд студентам-медикам на обучение. Министерство могло брать на себя их возврат в размере 10 тыс. дол. за каждый год, проработанный выпускником в районах с нехваткой докторов, особенно «первичного звена». Представляет интерес положение закона о расширении программы предоставления стипендий учащимся, согласным проработать в этих районах после завершения учебы не менее двух лет. Ее величина покрывала все расходы на образование и позволяла получать дополнительно 4800 дол. в год. Президент подписал законопроект, хотя и выразил сомнения по поводу величины связанных с ним расходов и некоторых положений, усиливавших регу-
лирующую роль государства в сфере медицинского образования. В частности, критику вызывало вторжение государства в определение политики медицинских учебных заведений по приему американских студентов, обучавшихся за рубежом и желавших завершить образование в США [13, p. 360-363].
***
Опыт взаимодействия администрации Дж. Форда с Конгрессом показывает, что ситуация разделенного правления не препятствовала принятию общественно значимого законодательства в данный период. Оно затрагивало, в частности, системы налогообложения, образования, здравоохранения, страхования пенсионных накоплений, меры по борьбе с безработицей. Конгрессу, контролировавшемуся демократами, удалось скорректировать ряд предложений администрации в сторону увеличения финансовых расходов на социально важные законопроекты, придать им более либеральный характер. Это соответствовало интересам менее обеспеченных слоев общества. В этом плане проведенный анализ подтверждает мнение тех исследователей, которые не считают снижение эффективности государственной политики непременным следствием разделенного правления.
Вместе с тем ответ на поставленный вопрос, на наш взгляд, не столь однозначен. Межпартийное соперничество в условиях разделенного правления не может не вести к обострению институционального конфликта между президентом и Конгрессом, изначально заложенного конституционной системой разделения властей.
В годы президентства Форда произошло явное усиление противостояния Белого дома и Капитолия по вопросам внутренней политики. В результате законодательная программа администрации в 93-м и 94-м Конгрессах оказалась близкой к срыву. Обострение соперничества между президентом и Конгрессом не способствовало принятию действенных мер по борьбе с наиболее острой проблемой - экономическим кризисом. В отличие от оппозиции, для исполнительной власти наличие разделенного партийного контроля стало весьма неудобным вариантом государственного управления.
Опыт деятельности администрации Форда в 1974-1976 гг. также показывает, что складывание согласованных взаимоотношений между двумя институтами власти в условиях разделенного правления во многом зависит от того авторитета и доверия, которым пользуется президент у законодателей.
Список литературы
1. Лапшина, И. К. Феномен разделенного правления в США / И. К. Лапшина // Новая и новейшая история. - 2006. - № 4. - С. 68-78.
2. Kelly, S. Divided We Govern? A Reassessment / S. Q. Kelly // Polity. - 1993. -V. XXV. - № 3. - P. 475-485.
3. Fiorina, M. P. Divided Government / M. P. Fiorina. - Boston, 1996.
4. Ford, G. A Time to Heal: An Autobiography / G. Ford. - N. Y., 1979. - P. 156.
5. The Ford Presidency. Twenty Two Intimate Perspectives of Gerald R. Ford. - Lanham, 1988.
6. Никонов, В. А. Республиканцы: от Никсона к Рейгану / В. А. Никонов. - М., 1988.
7. Casserly, J. J. The Ford White House. The Diary of a Speech writer / J. J. Casserly. -Boulder, 1977. - P. 39.
8. CQ Almanac. 1974. - Washington, D.C., 1975. - V. XXX.
9. Ragsdale, L. Vital Statistics on the Presidency: Washington to Clinton / L. Ragsdale. - Washington, D.C., 1996.
10. Stanley, H. W. Vital Statistics on American Politics. Third Edition / H. W. Stanley, R. G. Niemi. - Washington, D.C., 1992. - P. 333, 412-413.
11. Remarks at a Luncheon for Republican Candidates in De Moines. October 24, 1974 // Public Papers of the Presidents of the United States. Gerald R. Ford. August 9 to December 31, 1974. - Washington, 1975. - P. 459-460.
12. President Gerald Ford’s Address Before a Joint Session of the Congress Reporting on the State of the Union. January 15, 1975. P. 2 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: // www.ford.utexas.edu/library/speeches/750028.htm
13. Congress and the Nation. Vol. IV: 1973-1976. - Washington, D.C., 1977. - P. 66-67, 403, 1056-1057.
14. Голосования. Палата представителей: 379-41; сенат: 88-12 // Congressional Record (CR). - Vol. 121. - Р1 22. - P. 28014-28015, 28500.
15. Сенат: 83-10; палата представителей: 375-44 // Congressional Record (CR). -Vol. 121. - Р1 15. - P. 19506 ; pt. 20. - P. 25543.
16. Голосование: 277-145 (Р: 19-123; Д: 258-22). Для преодоления вето требовалось 282 голоса // Congressional Record (CR). - Vol. 121. - Р1 13. - P. 16876.
17. Congressional Record (CR). -Vol. 120. - Р1 29. - P. 39284-39291, 39309.
18. Голосования по преодолению вето. Сенат: 73-24; палата представителей: 310-96 // Congressional Record (CR). - Vol. 122. - Р1 18. - P. 23096 ; pt. 19. - P. 2342023421.
19. CQ Almanac. 1976. - Washington, D.C., 1977. - Vol. XXXII. - P. 68.
20. Палата представителей: 287-125; сенат 45-16 // Congressional Record (CR). -Vol. 121. - Р1 7. - P. 8878-8879, 8946.
21. CQ Almanac. 1975. - Washington, D.C., 1976. - Vol. XXXI. - P. 947.
22. Congressional Record (CR). - Vol. 121. - Р1 30. - P. 38700-38701.
23. Congressional Record (CR). - Vol. 122. - Р1 24. - P. 30730, 30824-30825.
24. Congressional Record (CR). - Vol. 120. - Р1 22. - P. 29215-29216, 29963.
