CC BY
428
УДК 343.98
Лавров Владимир Петрович Lavrov Vladimir P.
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, главный научный сотрудник научно-исследовательского центра
Академия управления МВД России (125171, Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, 8)
doctor of sciences (law), professor, honored worker of science of the Russian Federation, most senior researcher of research center
Management academy of the Ministry of the interior of the Russian Federation (8 Zoi and Aleksandra Kosmodemyanskih, Moscow, 125171)
E-mail: [email protected]
Лапин Вячеслав Олегович Lapin Viacheslav O.
кандидат юридических наук, доцент, начальник отдела научно-исследовательского центра
Академия управления МВД России (125171, Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, 8)
candidate of sciences (law), associate professor, head of the department of research center
Management academy of the Ministry of the interior of the Russian Federation (8 Zoi and Aleksandra Kosmodemyanskih, Moscow, 125171)
E-mail: [email protected]
Преступления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: вопросы выявления и расследования
Orimes in the sphere of procurement of goods, works, services for ensuring the state and municipal needs: separate issues of detection and investigation
В статье дается характеристика преступлений в The article gives a description of crimes in the sphere
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения of procurement of goods, works, services to ensure state
государственных и муниципальных нужд (госзаказа), and municipal needs, their quantitative and qualitative
отражены их количественные и качественные харак- characteristics are reflected; effectiveness of the ac-
теристики; результативность деятельности органов tivities of the internal affairs bodies in the identification
внутренних дел по выявлению и расследованию and investigation of these crimes in modern conditions.
указанных преступлений в современных условиях. There is a lack of theoretical elaboration of the issues of
Отмечается недостаточная теоретическая разрабо- identifying and investigating crimes related to state or-
танность вопросов выявления и расследования пре- ders. We consider the most pressing problems in obtain-
ступлений, связанных с госзаказом. Рассмотрены ing initial information about committed or planned crime
наиболее актуальные проблемы, возникающие при of the state order, ensuring the safety of the applicant on
получении первичной информации о совершенном the crime of corruption, the completeness of data col-
или готовящемся преступлении, связанном с госза- lection within the initial inquiry, the establishment of the
казом, обеспечения безопасности заявителя о пре- representatives of the victim, providing compensation for
ступлении коррупционной направленности, полноты material damage and others. Formulated and justified
сбора информации в рамках доследственной про- proposals for their resolution. верки, установления представителей потерпевшего, обеспечения возмещения материального ущерба. Сформулированы и обоснованы предложения по их разрешению.
Ключевые слова: государственный (муниципальный) контракт, госзаказ, федеральная контрактная система, электронный аукцион, заказчик, коррупция, преступления коррупционной направленности, преступления, связанные с госзаказом, должностное лицо, дача и получение взятки, «откат», незаконное вознаграждение, схема движения денежных средств, конфликт интересов, ограничение конкуренции, картель, хищение бюджетных средств, обналичивание бюджетных средств, национальный план противодействия коррупции, методика расследования преступлений, потерпевший, возмещение ущерба, наложение ареста, доследственная проверка.
Keywords: state (municipal) order, state order, federal contract system, electronic auction, customer, corruption, corruption-related crimes, crimes related to state order, official, giving and receiving bribes, bribe, illegal remuneration, cash flow scheme, conflict of interests, restriction of competition, cartel bids, embezzlement of budget funds, сashing out of budget funds, a national plan for combating corruption, investigating crimes, the victim, compensation for damages, seizure, construction and technical expertise, pre-investigation checks.
В современных экономических условиях, обусловленных сокращением и оптимизацией бюджетных расходов, роль государственного регулирования в сфере обеспечения целевого расходования бюджетных средств и добросовестной конкуренции становится более значимой. Основными препятствиями к развитию конкуренции в России по-прежнему являются высокая степень монополизации рынков, административные барьеры, в том числе ограничивающие предпринимательскую деятельность в сфере торговли и инвестиций.
В складывающейся ситуации на органы внутренних дел возлагается задача по обеспечению защиты интересов добросовестных участников экономической деятельности, создания благоприятного предпринимательского климата и в целом повышению эффективности защиты конкуренции.
Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд [1] — это совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок, действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Она является важнейшим инструментом, предназначенным для повышения эффективности и результативности расходования бюджетных средств.
По данным Минэкономразвития, общий объем заключенных контрактов в 2016 году без учета контрактов, сведения о которых составляют государственную тайну и не размещаются в открытом доступе, составил 6,5 трлн рублей [2].
Современная практика закупочной деятельности с использованием бюджетных средств (как на стадии конкурсных процедур, так и в ходе исполнения контрактов) свидетельствует о
сохранении высоких рисков криминальных проявлений в этой сфере. При этом существенная доля преступлений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — преступлений, связанных с госзаказом) носит коррупционный характер и связана с преступными действиями должностных лиц органов власти и руководителей государственных учреждений.
В период с 2012 по 2016 годы выявлено 1807 преступлений, связанных с госзаказом. Окончены расследованием уголовные дела о 957 преступлениях, из которых по 777 направлены в суд. Установлено 585 лиц, совершивших преступления данного вида, из которых 466 привлечено к уголовной ответственности. Последние пять лет отчетливо прослеживается тенденция увеличения более чем в три раза количества зарегистрированных преступлений, связанных с госзаказом, со 143 в 2012 году до 489 в 2016 году. При этом размер материального ущерба, причиненного в результате совершения указанных преступлений, увеличился в семь раз с 300 млн рублей в 2012 году до 2,1 млрд рублей в 2016 году. Так, только в 2016 году не обеспечено возмещение материального ущерба в размере более 1,5 млрд рублей [3].
По данными ГУЭБиПК МВД России, в большинстве субъектов Российской Федерации действуют многоуровневые схемы, организованные коррумпированными чиновниками, позволяющие уводить в теневой сектор значительную часть бюджетных средств, выделяемых для государственных и муниципальных закупок [4]. При этом организованная преступность, как совершенно верно отметил Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка, не только не скрывает свою противоправную деятельность, но и блокирует реакцию государства с помощью коррумпированных чиновников различного ранга [5].
В сложившейся экономической ситуации в России повышение эффективности противодействия коррупции при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является одной из основных задач, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции на 2016—2017 годы [6].
В свою очередь, создание эффективного механизма выявления и расследования преступлений, связанных с госзаказом, зависит от уровня его теоретической разработанности. С научной точки зрения проблемы выявления и расследования преступлений, связанных с госзаказом, еще недостаточно изучены.
Отметим, что проблемы выявления и расследования преступлений, связанных с госзаказом, нашли свое теоретическое отражение во многих научных, учебно-методических и научно-исследовательских работах [7—10].
Вместе с тем, потребности практики требуют оперативного изучения и разрешения отдельных вопросов, возникающих в процессе выявления и расследования преступлений рассматриваемой категории.
К числу проблемных вопросов следует отнести высокую латентность преступлений, обусловленную в том числе нежеланием подавляющей части участников госзакупок, сталкивающихся с фактами нарушений конкуренции и коррупции, подавать заявления в органы внутренних дел, а также принимать активное участие в разоблачении коррумпированных должностных лиц.
Выявление преступлений, связанных с госзаказом, как правило, происходит в результате проведения оперативно-разыскных мероприятий. Редкие случаи обращений в правоохранительные органы предпринимателей, разоблачающих чиновников-вымогателей, обусловлены, прежде всего, боязнью мести со стороны коррумпированных должностных лиц и значительными финансовыми потерями для бизнеса, а в отдельных случаях — банкротством субъектов предпринимательской деятельности.
Вместе с тем, наладить устойчивые каналы поступления информации о готовящихся и совершенных преступлениях, связанных с госзаказом, возможно за счет выстраивания на системной основе взаимоотношений между правоохранительными органами и руководителями коммерческих организаций (потенциальных заявителей), которые без законных оснований не допущены к участию в торгах (аукционах), которых вынудили отказаться от
участия в торгах (аукционах), либо отказаться от исполнения уже заключенного государственного (муниципального) контракта в пользу подконтрольных преступникам коммерческих организаций [11, с. 43—48]. Такая категория заявителей может оказать содействие в разоблачении коррумпированных должностных лиц государственных органов, отвечающих за проведение соответствующих торгов (аукционов), а также доказывании аффилированности тех или иных организаций с должностными лицами организации-заказчика.
Однако индивидуальные предприниматели и руководители коммерческих организаций крайне неохотно соглашаются на подачу заявлений, не говоря уже о возможном их участии в оперативных мероприятиях по разоблачению коррумпированных должностных лиц. Негативно сказывается и отсутствие единого подхода у следователей, прокуроров и судей к разграничению оперативного эксперимента и провокации взятки, ставящие под угрозу результаты оперативно-разыскного мероприятия как доказательства, а также влекущие за собой потенциальную опасность уголовного преследования за провокацию взятки как сотрудников полиции, так и самих заявителей, которые могут приобрести статус «провокаторов».
Кроме того, на практике складываются и такие ситуации, в которых представитель юридического лица инициативно сообщает правоохранительным органам о факте «отката» должностному лицу по его требованию, помогает его изобличить, сотрудничает со следствием и, следовательно, может рассчитывать на освобождение от уголовной ответственности. При этом юридическое лицо, от имени и в интересах которого он выступает, от административной ответственности не освобождается.
В связи с изложенным данная норма является не вполне справедливой и не стимулирует к сотрудничеству с правоохранительными органами. Решение отмеченной проблемы, по нашему мнению, заключается в возможности освобождения юридического лица от административной ответственности по статье 19.28 КоАП РФ в случае, если оно активно способствовало выявлению правонарушения или активно содействовало производству по делу о соответствующем административном правонарушении либо имело место вымогательство со стороны должностного лица.
В качестве еще одной из актуальных проблем выделим низкое качество проведения доследственных проверок, обусловленное как
сложностью нормативного регулирования сферы госзакупок, так и низким профессиональным мастерством подавляющей части оперативных работников и следователей органов внутренних дел (отсутствие уверенных знаний об особенностях функционирования субъектов предпринимательства в различных сферах экономической деятельности, нормативного регулирования сферы госзаказа и гособоронзаказа, а также антимонопольного, банковского, налогового, валютного, таможенного, корпоративного законодательства).
По данным Следственного департамента МВД России [12], типичными недостатками материалов являются: неустановление фактов, имеющих значение для определения в действиях разрабатываемых лиц уголовно наказуемого деяния; длительность проведения доследствен-ных проверок; непроведение необходимых исследований и экспертиз, а также оперативных мероприятий по установлению имущественного положения разрабатываемых лиц, неприобщение к материалам проверок документов, отражающих движение денежных средств по счетам предприятий и организаций, имеющих отношение к расследуемым фактам.
При решении вопроса о возбуждении уголовного дела о преступлениях, связанных с госзаказом, особое внимание следует уделять наличию в оперативных материалах нормативных документов, касающихся основания выделения бюджетных средств, источника финансирования, подготовки и проведения конкурсных процедур; подтверждающих полномочия должностных лиц, ответственных за организацию аукциона, тендера, и статус и полномочия участников, подавших конкурсные заявки; учредительные документы организации — исполнителя контракта.
Кроме того, в материалах проверки в обязательном порядке должно быть бухгалтерское или иное (в т. ч. строительно-техническое) исследование либо заключение судебной экспертизы. В большинстве случаев именно заключение специалиста, подтверждающее факты хищения бюджетных средств, принимается следственными органами в качестве оснований для возбуждения уголовного дела.
Следующей проблемой расследования уголовных дел о преступлениях рассматриваемой категории является полнота возмещения причиненного преступлением материального ущерба. Результативность деятельности по обеспечению возмещения ущерба не только гарантирует защиту материальных (имуществен-
ных) интересов государства и муниципальных образований, но имеет и большое общественное значение, поскольку возврат похищенного имущества, полное возмещение причиненного вреда бюджетной системе Российской Федерации способствуют стабильному исполнению государством социальных обязательств перед населением страны.
Анализ практики расследования уголовных дел о преступлениях, связанных с госзаказом, позволяет выделить следующие факторы, оказывающие негативное влияние на эффективность применения мер обеспечительного характера: длительность проведения дослед-ственных проверок; непроведение необходимых исследований и экспертиз для установления точного размера причиненного ущерба; непринятие мер по установлению похищенного имущества и имущества, подлежащего аресту с целью обеспечения заявленных исков; неустановление имущественного положения лиц, совершивших преступление; не истребование из кредитных организаций и Росфинмониторинга, а также неприобщение к материалам проверок документов, свидетельствующих о выводе денежных средств из легального оборота (обналичивание, перевод за рубеж в офшорные компании и т. д.); отсутствие имущества (денежных средств) у обвиняемых (подозреваемых) или сокрытие ими похищенного имущества (денежных средств) посредством переоформления права собственности либо распоряжения имуществом на третьих лиц [13, с. 42—43].
Подозреваемые (обвиняемые) по делам о преступлениях, связанных с госзаказом, в особенности коррумпированные должностные лица государственных и муниципальных органов, осуществляют преступную деятельность на профессиональной основе, а следовательно, заранее продумывают схемы движения денежных средств (как правило, через сеть «фирм-однодневок»), безопасные способы обналичивания либо легализации как денежных средств, так и имущества, полученных преступным путем, обеспечивают вывод денежных средств в офшорные юрисдикции (посредством фиктивных внешнеэкономических контрактов) и т. п.
В этой связи вполне оправданным выглядит предложение председателя Следственного комитета РФ А. Бастрыкина [14], о внесении в УПК РФ изменений, которые дали бы следователю с согласия руководителя следственного органа возможность блокировать сроком на 30 суток счета подозреваемых (обвиняемых) по делам о преступлениях коррупционной направленности,
а также их близких родственников до получения решения суда об аресте. В отсутствие на первом этапе расследования точной информации об имуществе подозреваемого или обвиняемого — одна из главных проблем, связанных с наложением ареста на имущество подозреваемых в коррупции. Данная норма необходима для предотвращения отчуждения имущества, в том числе денежных средств на банковских счетах, принадлежащих подозреваемому (обвиняемому) и членам его семьи, на период сбора следствием достаточной доказательной базы, предъявления обвинения и обращения в суд с ходатайством об аресте имущества обвиняемого и членов его семьи.
Мы рассмотрели лишь некоторые проблемные вопросы выявления и расследования преступлений, связанных с госзаказом, которые должны стать предметом широкого научного обсуждения, а при проведении научных исследований, посвященных разработке криминалистической методики расследования преступлений следует обратить внимание на предложения профессора А.Ф. Волынского о том, что «криминалистическая методика может быть результатом только обстоятельных, междисциплинарных, комплексных научных исследований. Без них невозможно построить модель, описать алгоритм или разработать программу действий, необходимых как для учебного процесса, так и следственной практики» [15, с. 108—109].
Таким образом, проблемы выявления и расследования преступлений, связанных с госзаказом, требуют комплексного (на стыке различных наук уголовно-правового цикла) научного исследования с целью разработки полноструктурной частной криминалистической методики расследования преступлений, связанных с госзаказом.
Примечания
1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 28.02.2017).
2. Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в 2016 году. URL: http://economy.gov. ru/minec/about/structure/depfks/2017100205 (дата обращения: 28.02.2017).
3. Сведения о результатах работы подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции органов внутренних дел Российской Феде-
рации за период с 2012 по 2016 гг. Форма «5-БЭП» (459), книга 201. М., 2017.
4. Экономическая безопасность: новые угрозы и контрмеры. (Интервью с начальником ГУЭБиПК МВД России генерал-майором полиции Д. Мироновым). URL: http://ormvd.ru/pubs/101/economic-security-new-threats-and-countermeasures/?sphrase_id=8629 (дата обращения: 28.02.2017).
5. Организованную преступность прикрывают коррумпированные чиновники. (Интервью с Генеральным прокурором Российской Федерации Ю. Чайкой). URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-57543/ (дата обращения: 28.02.2017).
6. О Национальном плане противодействия коррупции на 2016—2017 годы: указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. № 147 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 28.02.2017).
7. Журавлев С.Ю. Методика обнаружения и фиксации органами внутренних дел преступлений, связанных с картельными соглашениями при заключении контрактов для государственных и муниципальных нужд. Отчет о НИР Н. Новгород, 2016.
8. Журбин Р.В. Криминологическая характеристика откатов в современной России: монография. М., 2016.
9. Земскова Е.Н. Расследование преступлений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: учебно-методическое пособие. М., 2014.
10. Методика расследования преступлений, связанных с хищением бюджетных денежных средств, выделенных для производства закупок товаров и производства работ для государственных и муниципальных нужд. Проблемы квалификации и доказывания, в том числе по кругу лиц: методические рекомендации / Варданян А.В. [и др.]. Ростов-на-Дону, 2013.
11. Лапин В.О., Таровик Е.В. Бюджетная безопасность государства и приоритетные направления деятельности органов внутренних дел по ее обеспечению // Вестник экономической безопасности. 2015. № 1.
12. Обзор о результатах деятельности органов предварительного следствия системы МВД России на транспорте по противодействию хищениям бюджетных средств в сфере транспорта в 2015 году. М., 2016.
13. Лапин В.О. Обеспечение возмещения ущерба по уголовным делам о преступлениях, связанных с хищением бюджетных средств // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 4 (40).
14. Счета подозреваемых в коррупции надо блокировать до суда. URL: https://rg.ru/2016/12/12/bastrykin-scheta-podozrevaemyh-v-korrupcii-nado-blokirovat-do-suda.html (дата обращения: 28.02.2017).
15. Волынский А.Ф. Преступления в сфере экономики: организация и методика расследования // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 2 (34).
Note
1. On the contract system in the sphere of procurement of goods, works, services for ensuring state and municipal needs: federal law № 44-FZ of April 5, 2013 // SPS «ConsultantPlus: (circulation date: 28.02.2017).
2. Report on the results of monitoring the application of federal law № 44-FZ of April 5, 2013 «On the contract system in the sphere of procurement of goods, works, services for ensuring state and municipal needs» in 2016. URL: http://economy.gov.ru/minec/about/struc-ture/depfks/2017100205 (circulation date: 28.02.2017).
3. Information on the results of the work of the economic security and anti-corruption departments of the internal affairs bodies of the Russian Federation for the period from 2012 to 2016. Form «5-BEP» (459), book 201. Moscow, 2017.
4. Economic security: new threats and countermea-sures (Interview with the chief of the GUEBC and the Ministry of the Interior of Russia, major-general of police D. Mironov). URL: http://ormvd.ru/pubs/101/economic-security-new-threats-and-countermeasures/?sphrase_ id=8629 (reference date: 28.02.2017).
5. Organized crime is covered by corrupt officials (Interview with Prosecutor General of the Russian Federation Yu. Chaika). URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/ genproc/news-57543/ (circulation date: 28.02.2017).
6. On the National plan for combating corruption for 2016—2017: decree of the President of the Russian Federation of April 1, 2016 № 147 // SPS «Consultant-Plus» (circulation date: 28.02.2017).
7. Zhuravlev S.Yu. The procedure for detecting and fixing crimes related to cartel agreements in the conclusion of contracts for state and municipal needs by internal affairs bodies. Report on R & D. Nizhny Novgorod, 2016.
8. Zhurbin R.V. Kriminologicheskaya characteristic of kickbacks in modern Russia: monograph. Moscow, 2016.
9. Zemskova E.N. Investigation of crimes in the procurement of goods, works, services to ensure state and municipal needs: teaching-methodical manual. Moscow,
2014.
10. Methods of investigating crimes related to the theft of budget funds allocated for the production of procurement of goods and the production of works for state and municipal needs. Problems of qualification and proof, including in a circle of persons: methodical recommendations / Vardanyan A.V. [and others]. Rostov-on-Don, 2013.
11. Lapin V.O., TarovikE.V. Budgetary security of the state and priority directions of activity of law enforcement bodies for its provision // Bulletin of economic security.
2015. № 1.
12. Review of the results of the activities of the bodies of preliminary investigation of the system of the Ministry of internal affairs of Russia in transport against the theft of budgetary funds in transport in 2015. Moscow, 2016.
13. Lapin V.O. Ensuring compensation for damage in criminal cases of crimes related to the theft of budgetary funds // Proceedings of the Academy of management of the Ministry of internal affairs of Russia. 2016. № 4 (40).
14. Accounts suspected of corruption should be blocked before the trial. URL: https://rg.ru/2016/12/12/ bastrykin-scheta-podozrevaemyh-v-korrupcii-nado-blokirovat-do-suda.html (reference date: 28.02.2017).
15. Volynsky A.F. Crimes in the sphere of economy: organization and methods of investigation // Legal science and practice: Journal of Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia. 2016. № 2 (34).
