CC BY
92
Научная специальность:
12.00.10 «Международное право; европейское право» УДК 341.1/8
ПРЕОДОЛЕНИЕ ЦИФРОВОГО РАЗДЕЛЕНИЯ: МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
© Сидорова Т. Ю., 2019
Сибирский федеральный университет, г. Красноярск, Россия
Проводится анализ явления цифрового разделения с точки зрения предмета регулирования и приложения усилий международного сообщества. Объясняется взгляд на цифровое разделение с позиций проведенных социально-экономических исследований. Так, отмечается важность проводимых Международным союзом электросвязи оценок, получивших название «Измерение цифрового общества», для формирования глобального представления о доступе к информационно-коммуникационным технологиям. Эти отчеты позволяют выделить важные факторы, способствующие преодолению цифрового неравенства, такие как высокий уровень конкуренции на рынках, уровень доходов населения. На основе исследований экономистов и социологов сделан вывод, что цифровое разделение несет негативные экономические и социальные последствия для государств, особенно развивающихся и наименее развитых: усугубление экономического и социального неравенства, неравномерность формирования национального и глобального «цифрового капитала» как основы самореализации и повышения социального статуса личности. Показано отсутствие правового регулирования и самой стратегии участия международных институтов в решении проблемы цифрового разделения. Выражено несогласие с идеей о том, что регулирование осуществляется с помощью «мягкого права», поскольку проведенный им анализ ряда международных документов (Окинавская хартия глобального информационного общества, Декларация тысячелетия ООН и некоторые другие) демонстрирует отсутствие правовых норм. В результате анализа деятельности международных институтов в этой сфере (IGF, Группа высокого уровня, ВТО, ОЭСР, MIGA, ЮНЕСКО) отмечена частичная направленность на решение проблемы цифрового разделения, но в основном путем переговоров, консультаций, обсуждений, обмена опытом. Сформулированы предложения по повышению эффективности использования международных средств и институтов по преодолению цифрового разделения.
Ключевые слова: цифровое разделение, цифровое общество, цели устойчивого развития, система ООН, международно-правовое регулирование.
С тех пор как Интернет перестал быть просто площадкой для развлечения и стал частью экономики для многих государств, стало очевидно, что ограничения в доступе к современным информационно-коммуникационным технологиям способны затормозить развитие государства и, более того, в перспективе даже исключить его из экономической и политической жизни. Именно поэтому исследование цифрового разделения, неравенства и барьеров стало важным на международном уровне.
Термин «цифровое разделение» является прямым переводом английского термина digital divide и часто используется в значении цифрового неравенства, барьера и пр. В настоящей статье будет использоваться именно термин «цифровое разделение» для обозначения социально-политического явления, возникающего в связи с отсутствием или ограничением доступа какой-то социальной группы к современным средствам связи, в первую очередь в связи с отсутствием или ограничением доступа к Интернету.
Исследование цифрового разделения было очень популярно в начале 2000-х гг. [7, с. 3-12,
25-26], поскольку именно тогда стали очевидны первые негативные последствия недостатка доступа к информационно-коммуникационным технологиям. Прежде чем вести речь о международно-правовых аспектах преодоления цифрового разделения, следует описать это явление в целом так, как его представляют исследователи в настоящее время, для того, чтобы ответить на вопрос, а собственно можно ли здесь найти предмет правового регулирования вообще и предмет международно-правового регулирования в частности.
В начале 2000-х, вслед за обсуждением этой проблемы в научных кругах, организации системы ООН начали сбор информации об особенностях доступа к современным технологиям связи в различных странах и регионах. К 2007 г. Международным союзом электросвязи были разработаны критерии, на основе которых производится оценка доступа к информационно-коммуникационным технологиям (далее - ИКТ). В настоящее время эти доклады Международного союза электросвязи издаются ежегодно и из-
вестны под названием «Измерение цифрового общества»1.
Указанные доклады содержат различные показатели, однако нам хотелось бы обратить внимание на те, что характеризуют именно преодоление цифрового разделения. В частности, этому соответствует «Цель 2. Открытость». В рамках этой цели планируется довести доступ к Интернету в развивающихся странах до 50 % домохо-зяйств и отдельных лиц, а в наименее развитых странах до 15 и 20 % соответственно. К 2020 г. разрыв между развитыми и развивающимися странами в приемлемости в ценовом отношении планируется сократить до 40 %, а тратить житель развивающейся страны на широкополосный доступ в Интернет должен не более 5 % от своего среднемесячного дохода. Анализ отчетов позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время для развитых стран характерен широкий охват недорогим широкополосным и мобильным доступом в Интернет. Для развивающихся, а тем более наименее развитых стран это пока остается недоступным для всего населения. Помимо странового отмечается гендерный разрыв и разрыв в доступе для лиц с ограниченными возможностями.
11 показателей индекса развития ИКТ позволяют также составить рейтинг стран. Первое место занимает Республика Корея с показателем 8,93, последнее, 167-е, Чад с показателем 1,17. Российская Федерация находится на 45-м месте с показателем 6,91. В этом рейтинге Российская Федерация уступает не только развитым странам, но и Республике Беларусь (36-е место) и некоторым странам Восточной Европы. Составители рейтинга отмечают прямую связь между уровнем развития экономики и уровнем дохода населения, с одной стороны, и индексом ИКТ, с другой, что не является удивительным. Описывая лидеров рейтинга, авторы отмечают либерализованную экономику с высокой конкуренцией на рынках, которая способствует развитию и внедрению инноваций, наличию широкополосного доступа к Интернету, стимулирующего его широкое использование населением.
Данные «Измерения цифрового общества» показывают улучшение ситуации с течением времени. Однако, по мнению В. А. Шабашева и Л. Н. Щербаковой, такое представление не вполне верное. Они отмечают, что, несмотря на усилия по выравниванию, неравенство усугубляется, приобретая все более тяжелые формы. Так, они пишут о том, что в результате происходит закрепление лидерства на рынках информационно-коммуникационных технологий, аккумулирование мировых информационных баз в
1 С информацией можно знакомиться на сайте Международного союза электросвязи: URL: https://www.itu.int/ru/ITU-D/Pages/ publications.aspx#/.
определенных странах, лидерство в информационном электронном управлении [5, с. 5-6].
Цифровой разрыв в наличии материальной базы по использованию информационно-коммуникационных технологий представляет собой явление первого уровня. На втором уровне разрыв наблюдается в навыках использования технологий. Д. Е. Добринская и Т. С. Мартыненко, опираясь на данные статистики и социологических опросов, отмечают применительно к России несколько явных тенденций: разрыв между поколениями, просмотр контента в ущерб его созданию, преобладание социального общения и шопинга как основных целей использования Интернета [3, с. 112-113]. И наконец, существует и третий уровень разрыва, который усугубляет социальное неравенство населения. Наличие такого глубокого влияния информационно-коммуникационных технологий на общество и отдельного индивида позволило социологам вести речь о «цифровом капитале», поскольку данные технологии предлагают новые возможности для самореализации и повышения своего социального статуса [Там же, с. 114-115].
Таким образом, можно констатировать, что проблема цифрового разделения - это в настоящее время явление социально-экономическое и социально-политическое, а не технологическое. Цифровое разделение охватывает физический и финансовый доступ к информационно-коммуникационным технологиям, наличие необходимых навыков их использования и значимость использования информационно-коммуникационных технологий для повседневной жизни, самореализации и развития. Цифровое разделение как явление в международных отношениях показывает наблюдаемый разрыв между странами. Его главное негативное значение можно свести к невозможности достижения целей глобального развития без преодоления такого разделения.
В настоящее время международное регулирование вопросов доступа к информационно-коммуникационным технологиям осуществляется на уровне различных деклараций и иных документов, среди которых нет международных универсальных договоров. Вместе с тем внимание обсуждению этой проблемы уделяют почти все организации системы ООН и сама Организация Объединенных Наций. Собственно этот факт ряду исследователей позволяет делать вывод о возникновении целого массива «мягкого» права [6, с. 108-114]. Представляется, что речь все же идет о документах, которые не содержат международно-правовых норм, наличие которых ошибочно, на наш взгляд, отмечает в своей работе М. Шугуров, включая в число субъектов, на кого распространяются эти нормы, также физических и юридических лиц.
Среди таких документов, касающихся вопросов информационно-коммуникационных технологий, в первую очередь стоит выделить Окинавскую хартию глобального информационного общества, которая была принята лидерами стран G8 в 2000 г.1 Среди ее основных положений, имеющих отношение к рассматриваемому вопросу, следует отметить стремление к повсеместному распространению доступа к информационно-коммуникационным технологиям, необходимость сотрудничать в этой сфере на всех уровнях, либерализацию электронной торговли, использование инструментов международной финансовой помощи для преодоления разрыва. Одновременно с провозглашением ряда целей, без достижения которых невозможно преодоление цифрового неравенства, Окинавская хартия призывает объединить усилия международных институтов (система ООН, ОЭСР, ВТО и др.), государств и их правительств и негосударственного сектора. При этом отмечается большое значение предпринимательства и бизнеса в отношении преодоления цифрового разделения.
Следующий основополагающий программный документ - это Декларация тысячелетия ООН 2000 г.2 Декларация тысячелетия ООН не упоминает цифровое общество и целей в этой области, но она провозглашает равенство и управление глобальным экономическим и социальным развитием как фундаментальные ценности. А пункт 20 Декларации призывает государства принять меры по обеспечению доступа к информационно-коммуникационным технологиям для всех.
В XXI в. ООН учредила новые площадки для обсуждения вопросов информационного общества, безопасности и доступа к информационно-коммуникационным технологиям, которые работают на постоянной и временной основе и объединяют представителей государств, бизнеса и гражданского общества.
В первую очередь стоит отметить Internet Governance Forum3 (далее - IFG), или Форум по управлению Интернетом. Данный форум ежегодно собирается с 2006 г., очередная встреча в 2019 г. пройдет в Берлине. Форум принимается конкретным государством как международное событие. К участию в IGF приглашаются заинтересованные лица из правительств, межправительственных организаций, гражданского общества и частного сектора. Форум является площадкой для обсуждения и обмена опытом, но не заканчивается принятием какого-то итогового документа.
Еще один институт, который хотелось бы отметить в связи с исследованием цифрового разделения, это Группа высокого уровня по цифровому сотрудничеству4, образованная решением Генерального секретаря ООН и состоящая из 22 человек (представители электронного бизнеса, гражданского общества, государств, организаций). Группа является временным органом, чья деятельность включает несколько встреч и различные консультации, в том числе онлайн. Результатом работы группы должен стать отчет, который еще не подготовлен к настоящему времени5.
Два этих института являются примерами, а не исчерпывающим перечнем органов, групп, конференций и форумов, которые созданы ООН и организациями ее системы. Их объединяет ряд общих черт: в их работе принимают участие представители основных четырех групп (государства, межгосударственные организации, гражданское общество и бизнес), они представляют собой многопрофильные площадки для встреч, консультаций, обмена опытом и демонстрации достижений, и, наконец, они не ставят перед собой задачи установить всеобщие правовые рамки для использования информационно-коммуникационных технологий.
Среди специализированных учреждений ООН стоит отметить ЮНЕСКО и ее вклад в преодоление цифрового разделения второго и третьего уровня. Так, ЮНЕСКО поддерживает межправительственную программу «Информация для всех», реализация которой осуществляется на национальном уровне государствами6. ЮНЕСКО выступает за обеспечение доступа к информации и знаниям7, в том числе с помощью открытых решений, т. е. обеспечивающих открытый доступ к ресурсам, включая научные и образовательные, а также распространение свободного и открытого программного обеспе-чения8. Вместе с тем каких-либо программных и тем более нормативно-правовых документов ЮНЕСКО не разрабатывает.
Выше уже отмечалось, что цифровое разделение связано с экономическим развитием государств, следовательно, достаточно большое внимание этим вопросам должно уделяться на уровне Всемирной торговой организации и Организации экономического сотрудничества и развития.
ВТО уделяет цифровой экономике достаточно большое внимание. В частности, в мае 1998 г. на Конференции министров была одобрена Декларация по глобальной электронной торговле9. Декларация представляет собой документ из
1 http://www.kremlin.ru/supplement/3170.
2 https: //www.un.org/ru/docu ments/declconv/declaration s/ summitdecl.shtml.
3 https://www.intgovforum.org/multilingual/.
4 https://digitalcooperation.org/.
5 10 мая 2019 г.
6 http://www.ifapcom.ru/ru/355/356/. //ru.unesco.org/node/250621.
7 https
8 https
9 https
//ru.unesco.org/themes/otkrytye-resheniya. //www.wto.org/english/tratop_e/ecom_e/mindecl_e.htm.
примерно 10 строк, главная цель которого распространить принципы либерализации торговли на сферу электронной торговли, в частности не допустить обложения их таможенными пошлинами. Также Конференция министров периодически возвращается к Рабочей программе по электронной коммерции, однако сделать вывод
0 том, что ВТО планирует в ближайшее время принять соглашение по вопросам электронной торговли, затруднительно.
Также стоит отметить, что в Органе по разрешению споров ВТО находятся на рассмотрении различные торговые споры, имеющие отношение к сфере информационно-телекоммуникационных технологий. Один из последних был инициирован Японией против Индии и касается введения дополнительных пошлин на четыре продукта из сферы информационно-коммуникационных технологий1.
Оценивая в целом деятельность ВТО в этой сфере, можно отметить важность ее работы по поддержанию и сохранению конкурентных рынков с учетом интересов развивающихся стран, что подчеркивается, в том числе, и в Декларации по глобальной электронной торговле.
В деятельности Организации экономического сотрудничества и развития можно выделить исследовательскую и просветительскую функцию в сфере преодоления цифрового разделения. Так, еще в 2001 г. ОЭСР попыталась объяснить, что такое цифровое разделение с точки зрения конкурентной экономики2. В ОЭСР доминирует подход поиска общих целей всех заинтересованных групп, которые уже упоминались выше. Также следует отметить один из выводов, к которому пришла ОЭСР, - это необходимость гибкого и индивидуального подхода в совместном регулировании (co-regulation), однако при этом именно создание нормативно-правовой базы названо одним из приоритетов. Совместное регулирование включает саморегулирование, государственное и международное регулирование вопросов, относящихся к цифровой экономике, цифровому обществу и цифровому неравенству. Возможно, именно по этой причине ОЭСР также не анонсирует планы по разработке универсальной конвенции в сфере информационно-коммуникационных технологий.
В дополнение к этому стоит отметить, что анализ повестки дня 71-го заседания Комиссии ООН по международному праву, которое намечено на 2019 г. нет тем, имеющих прямое отношение к цифровому обществу, цифровой экономике, цифровому разделению3.
Поскольку выше уже упоминалось о негативном влиянии цифрового разделения на достиже-
1 https ://www. wto.org/english/news_e/news 19_e/ds584rfc_l 4mayl 9_e.htm.
2 https://www.oecd.org/sti/1888451.pdf.
3 http://legal.un.org/docs/?symbol=A/CN.4/723; http://legal.un.org/ilc/.
ние целей развития, то имеет смысл проанализировать, к каким именно целям это имеет отношение в первую очередь. Внимательный анализ позволяет прийти к парадоксальному выводу о том, что доступ к информационно-коммуникационным технологиям имеет важное значение для достижения каждой из них. Например, в качестве целей 1 и 2 названа ликвидация нищеты и голода. Ранее мы отмечали, что доступ к ИКТ напрямую зависит от уровня доходов населения. Но может ли этот доступ повлиять на снижение нищеты и голода? Есть один очень интересный пример помощи населению Уганды со стороны фонда Grameen Foundation4, ключевую роль в котором сыграл доступ к мобильной связи. Описывая эту ситуацию, Д. Сазерленд отметил, что доступ к мобильной связи помогал фермерам спасать свои урожаи, поскольку таким образом они получали консультации по выращиванию культур и борьбы с их болезнями, а также оперативно обмениваться информацией о ценах на товары, что позволило удвоить доходы [4, с. 244-246]. Таким образом, доступ к информации и ИКТ является ключевым для изменения ситуации в лучшую сторону даже в таких традиционных сферах деятельности, как сельское хозяйство. В связи с этим, на наш взгляд, разделять цели устойчивого развития на связанные с цифровым разделением и не связанные с ним не стоит. Достижение любой из 17 поставленных целей возможно в настоящее время только при обеспечении широкого доступа к ИКТ.
Отсутствие правовых источников международного характера заставляет задуматься над проблемой того, а могут ли отношения в сфере цифрового разделения вообще подвергаться правовому регулированию. Исследователь Н. А. Данилов, говоря о цифровом равенстве, уделяет внимание опять же программным документам, но на уровне уже национального регулирования [1, с. 5-6], а анализируя законодательство иностранных государств (в частности, Австрии и Дании), ссылается на законы об электронном правительстве, электронных коммуникационных сетях и услугах и делает вывод о том, что предметами правового регулирования является обеспечение равенства граждан и недопустимость дискриминации, с одной стороны, установление обязанности провайдеров обеспечить максимально широкий охват населения услугами доступа к ИКТ [2]. Это показывает отсутствие сплошного и универсального регулирования доступа к ИКТ на уровне национального права.
На основе проведенного анализа можно сделать ряд важных выводов о роли международного права и международных институтов в отношении преодоления цифрового разделения.
4 https://grameenfoundation.org/.
В первую очередь, следует отметить, что преодоление цифрового разделения важно для достижения всех целей устойчивого развития, поэтому обеспечение равенства и недискриминации в доступе к ИКТ должно получить закрепление на уровне общих ценностей международного сообщества. В данном случае документы должны приниматься на уровне Генеральной Ассамблеи ООН.
Во-вторых, важное значение для преодоления цифрового разделения имеет отсутствие торговых барьеров, поскольку первый уровень цифрового разделения (инфраструктурный) основан на недостатке оборудования или его уровня для доступа широких слоев населения. В этой сфере наиболее важная роль должна быть отведена международным экономическим организациям, в частности Всемирной торговой организации.
В-третьих, важно отметить, что доступ к ИКТ в развивающихся и беднейших странах требует дополнительных финансовых вложений, которыми не располагают правительства этих государств. Это означает, что необходима переориентация программ межгосударственных финансовых институтов на достижение целей преодоления цифрового разделения. Хотя некоторые из них уже делают это самостоятельно, например Международное агентство по гарантиям инвестиций поддержало два телекоммуникационных проекта. Первый - это SONATEL Mobile Telecom Services объемом около 97 млн долл. США, направленный на модернизацию и расширение инфраструктуры мобильной связи с Сьерра-Леоне1. Второй - это Second Hyal Route Fiber Optic Cable Network Project объемом около 115 млн долл. США, который охватывает прокладку оптоволоконного кабеля в Мьянме общей протяженностью 4 тыс. км2, что обеспечит широкополосный доступ в интернет в этом государстве. Однако в общем объеме среди проектов в области энергетики, производства и пр. этого явно недостаточно.
В-четвертых, следует согласиться с мнением о том, что универсальное правовое регулирование в данной сфере пока является преждевременным, но гармонизация национального регулирования, очевидно, осуществляться должна. Ведущую роль в этом могут играть специализированные органы и организации ООН (ЮНЕСКО, ВОИС, ЮНКТАД, ЮНСИТРАЛ и др.). Именно разработка типовых законов или рекомендаций по правовому регулированию на национальном уровне отдельных аспектов преодоления цифрового разделения позволит быстрее достичь поставленной цели. Ш
1 https://www.miga.org/project/sonatel-mobile-telecom-services.
2 https://www.miga.org/project/second-hyalroute-fiber-optic-cable-net-work-project.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Данилов Н. А. Социальная справедливость в информационном обществе: проблема цифрового равенства // Информ. право. 2012. № 2. С. 5-6.
2. Данилов Н. А. Цифровое равенство: опыт Австрии и Дании // Информ. право. 2012. № 4. С. 21-25.
3. Добринская Д. Е., Мартыненко Т. С. Перспективы российского информационного общества: уровни цифрового разрыва // Вестн. РУДН. Сер. Социология. 2019. № 1. С. 108-120.
4. Сазерленд Д. Scrum. Революционный метод управления проектами : пер. с англ. М. : Манн, Иванов и Фербер, 2016. 288 с.
5. Шабашев В. А., Щербакова Л. Н. Тенденции цифрового равенства/неравенства в современном мире // Соци-ол. исслед. 2016. № 9. С. 3-12.
6. Шугуров М. В. ООН и глобальный трансфер информационно-коммуникационных технологий в целях всеобщего развития // Соврем. право. 2011. № 12. С. 108-114.
7. Closing the Digital Divide: Transforming Regional Economies and Communities with Information Technology. Edited by S. Marshall, W Taylor and Xinghuo Yu. Westport, Connecticut, London : Greenwood Publishing Group, 2003. 222 p.
REFERENCES
1. Danilov N.A. Social Justice in the Information Society: the Problem of Digital Equality. Information Law, 2012, N 2, pp. 5-6. (in Russian)
2. Danilov N.A. Digital equality: the experience of Austria and Denmark. Information law, 2012, N 4, pp. 21-25. (in Russian)
3. Dobrinskaya D.Ye., Martynenko T.S. Perspectives of the Russian Information Society: Levels of the Digital Divide. RUDN Bulletin. Sociology series, 2019, N 1, pp. 108-120. (in Russian)
4. Sutherland D. Scrum. The revolutionary project management method [translation from English]. Moscow, Mann, Ivanov and Ferber Publ., 2016, 288 p. (in Russian)
5. Shabashev V.A., Shcherbakova L.N. Tendencies of digital equality / inequality in the modern world. Sociological Studies, 2016, N 9, pp. 3-12. (in Russian)
6. Shugurov M.V. United Nations and the Global Transfer of Information and Communication Technologies for the Purpose of General Development. Modern Law, 2011, N 12, pp. 108-114. (in Russian)
7. Closing the Digital Divide: Transforming Regional Economies and Communities with Information Technology. Edited by S. Marshall, W. Taylor and Xinghuo Yu. Westport, Connecticut, London, Greenwood Publishing Group, 2003, 222 p.
Overcoming Digital Divide: International Legal Aspects
© Sidorova T. Yu., 2019
This article analyzes the phenomenon of the digital divide from the point of view of the subject of regulation and activity of international institutions to gap it. The author bases on economic and sociological research, analyzes reports of "Dimension of the digital society" and concludes that the digital divide has negative economic and social consequences for states, especially developing and least developed ones: aggravation of economic and social inequality, the uneven formation of national and global "digital capital" as the basis for self-realization and social improvement status of the individual. Despite this, the author has shown the absence of legal regulation and the strategy of participation of international institutions in solving the problem of the digital divide. Thus, the author does not support the idea that regulation is carried out using "soft law" because her analysis of a number of international documents (the Okinawa Charter of the Global Information Society, the UN Millennium Declaration and some others) demonstrates the lack of legal regulations. In the field of activity of international institutions in this area (IGF, High-Level Group, WTO, OECD, MIGA, UNESCO) the author notes a partial focus on solving the problem of the digital divide, but mainly using negotiations, consultations, discussions, exchange of experience. In conclusion, the author formulates proposals for increasing the effectiveness of the use of international institutions to overcome digital divide.
Keywords: digital divide, digital society, sustainable development goals, the UN system, international regulation framework.
