CC BY
83
УДК: 342
БКК: 67.400
Ревина С.Н., Суркова О.Е., Сидорова А.В.
ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО В РОССИЙСКОМ ПАРЛАМЕНТЕ: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
Revina S.N., Surkova O.E., Sidorova A.V.
REPRESENTATION IN THE RUSSIAN PARLIAMENT: PROBLEM OF IMPLEMENTATION
Ключевые слова: народное представительство, партийная система, избирательная система, парламент, праймериз.
Keywords: national representation, party system, electoral system, parliament, primaries.
Аннотация: в статье рассматриваются понятие и сущность народного представительства, формы представительства и проблемы отражения воли и интересов народа в российском парламенте. В демократическом обществе воля народа выражается через право избирательного права и определяется его избранными представителями. В парламенты демократических стран депутаты избираются гражданами. В соответствии с некоторыми избирательными системами, на основе которых избираются депутаты, основаны на географических избирательных округах (либо один депутат, либо несколько депутатов в каждом избирательном округе), в то время как другие системы могут иметь формальные или неформальные связи с этническими, религиозными или другими секторальными избирательными округами через партийные списки. В независимости от этого успех депутата зависит от понимания граждан эффективности представления их интересов в парламенте. Во всем мире парламентарии изо всех сил стараются оправдать постоянно растущие ожидания граждан. Научные исследования свидетельствуют о том, что граждане возлагают на парламентариев ответственность главным образом за помощь, которую они могут оказывать за пределами парламента, а не за их законотворческую роль или способность осуществлять надзор за исполнительной властью. Не вызывает сомнения, что работа над проблемами граждан является наиболее трудоемким аспектом работы парламентариев во всех странах. В зарубежной литературе можно встретить термин «служба избирательных округов», обобщающий деятельность парламентарии по представлению интересов своих избирателей. Избирательная служба существует во многих различных формах как в избирательных системах, основанных на избирательных округах, так и в системах, основанных на списках. По мнению парламентариев, в различных странах именно работа над проблемами граждан является единственным наиболее трудоемким аспектом работы парламентария. Очевидно, что именно такая деятельность важна как для граждан, так и для политиков. Многочисленные опросы общественного мнения свидетельствуют о том, что общественность считает, что та или иная форма «избирательного обслуживания» является наиболее важной частью роли депутата, в то время как сами депутаты, несомненно, видят необходимость в удовлетворении потребностей избирателей по различным причинам, и не в последнюю очередь для повышения своих шансов на переизбрание.
Abstract: the article deals with the concept and essence of people's representation, forms of representation and the problem of reflecting the will and interests of the people in the Russian Parliament. In a democratic society, the will of the people is expressed through the right to vote and determined by its elected representatives. In the parliaments of democratic countries deputies are elected by citizens. According to some electoral systems on the basis of which deputies are elected, they are based on geographical constituencies (either one Deputy or several deputies in each constituency), while other systems may have formal or informal links with ethnic, religious or other sectoral constituencies through party lists. Regardless of this, the success of the Deputy depends on
the understanding of citizens of the effectiveness of representing their interests in Parliament. Throughout the world, parliamentarians are struggling to meet the ever-increasing expectations of citizens. Research suggests that citizens hold parliamentarians primarily responsible for the assistance they can provide outside Parliament, rather than for their legislative role or ability to oversee the Executive. There is no doubt that working on citizens ' issues is the most labour-intensive aspect of the work of parliamentarians in all countries. In foreign literature, you can find the term "electoral district service", summarizing the activities of parliamentarians to represent the interests of their voters. The electoral service exists in many different forms, both in electoral systems based on constituencies and in list-based systems. According to parliamentarians in various countries, it is the work on the problems of citizens that is the only most labor-intensive aspect of the work of the parliamentarian. It is obvious that such activities are important for both citizens and politicians. Numerous public opinion polls show that the public believes that one or another form of "electoral service" is the most important part of the role of the Deputy, while the deputies themselves undoubtedly see the need to meet the needs of voters for various reasons, not least to increase their chances of re-election.
Проблема определения природы и сущности народного представительства не является новой в юридической науке, она привлекала и до сих пор привлекает внимание многих поколений исследователей. Несмотря на то, что институт представительства широко используется как в публичном, так и частном праве, он до сих пор не получил однозначной оценки и своего легального определения. Впервые идея народного представительства как основы государственного правления была отражена в трудах древних мыслителей: Аристотеля, Платона, Демосфена, Протагора, Перикла и др.
В период средневековья в трудах Ж.-Ж. Руссо, Ш.Л. Монтескье, Г. Еллинека, Д. Локка идея народного представительства была представлена в форме парламента, как выразителя воли различных слоев общества.
Проблемы представительства нашли свое воплощение и в трудах великих российских государствоведов. Так, Н.М. Кор-кунов указывал, что под представительством разумеется участие в деятельности государственных учреждений представителей общества, которое обеспечивает связь между этими учреждениями и текущими запросами общественной жизни. Н.М. Кор-кунов подчеркивает, что лица, являющиеся представителями, не могут и не должны видеть для себя в этой деятельности специальной профессии, не образуют обособленного класса, а остаются членами разнообразных общественных групп, представителями интересов которых они служат. От представительного элемента в противопо-
ложность профессиональному требуется не специальные знания и служебная опытность, а живая связь с обществом. Поэтому представительный элемент не может отличаться тем же постоянством как профессиональный. Напротив, для выполнения своего назначения он должен возможно чаще возобновляться, чтобы не обособляться от представляемого им общества1. Б.Н. Чичерин считал, что представительное правление служит признаком политической зрелости народа2. В дореволюционной литературе также высказывалось мнение о том, что органы народного представительства должны быть независимы от бюрократического механизма государственного управления3.
Одним из наиболее дискуссионных является вопрос о том, что именно и кого именно представляют депутаты или любые другие выборные лица, чьи интересы выражают? Связаны ли депутаты с избирателями, какими критериями руководствуются граждане при голосовании? Исходя из социально - правовой природы представительства, выборный орган или лицо должны представлять интересы или потребности всего общества: обеспечение мира и безопасности, правопорядка, экономической стабильности, и др, но общество много-
1 См.: Коркунов Н.М. Государство и право. СПб., 1908. С. 27.
2 См.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 175.
3 См.: Лазаревский Н.И. Народное представительство и его место в системе государственных установлений. Конституционное государство. СПб., 1905. С. 182.
слойно, потребности и интересы населения не могут быть едиными, стандартными. В различных социальных группах, наряду с общими интересами, существуют и свои специфические: политические, национальные, конфессиональные, поло - возрастные, социальные и др. интересы и очень важно, чтобы эти социальные слои имели свое представительство в органах власти. Как обеспечить наиболее полное представительство граждан в выборных учреждениях?
Формы представительства в различных государствах в разные исторические периоды складывались по-разному, но их можно свести к основным трем типам: представительство по личному праву; представительство по назначению; выборное представительство.
Наиболее ранней формой представительства было представительство по личному праву, оно являлось сословным, в его состав входили представители от различных сословий, выражающие их волю и потребности. В таком порядке формировались первые представительные органы средневековья - парламенты Англии, Польши, Франции, Венгрии, Земские соборы в России. Представительство по назначению от правительства имеет наименьшую связь с обществом, но в его поддержку приводят утверждение, что эта система лучше обеспечивает надлежащий состав представителей. Наиболее полно главному назначению представительной демократии соответствует выборная форма представительства.
Представительство в советских органах власти имело свои особенности: до 1936 года оно носило классовый характер, путем введения социального и имущественного ценза избирательного права были лишены лица дворянского происхождения, члены царского дома, все, кто имел собственность, использовал наемный труд, занимался торговлей и торговым посредничеством, сотрудники полиции и жандармерии, монахи и священнослужители1. Кроме того, при
1 См.: Ревина С.Н., Мурхабинова Э.Р. Конституционные ограничения прав и свобод человека и гражданина российской Федерации // В сборнике: Проблемы теории и юридической практики в России: материалы 10-й международной научно-практичес-кой конференции молодых ученых, специалистов и студентов. ответственный редактор А.Е. Пилецкий. 2013. С. 188-192.
выборах в Советы нарушалась норма представительства в пользу рабочих в пять раз, от 25 тысяч рабочих избирался один депутат и от 125 тысяч крестьян избирался также один депутат. Кроме того, советская избирательная система в этот период была многостепенной, народ избирал только в низшие органы власти - сельские и волостные советы, а из их состава избирались представители в вышестоящие органы, в результате представительство было опосредованным и нарушалась прямая связь между избирателями и депутатами.
Исследованию феномена народного представительства посвящены многие труды современных ученых . В.В. Комарова утверждает, что представительное народовластие - это делегирование народом либо отдельными, входящими в него социальными образованиями части принадлежащих ему прав избираемым на демократических основах представительным органам государственной власти и местного самоуправления . Согласно позиции В.Н. Белоновско-го «народ имеет власть не потому, что он наделяется ею каким-либо государственным законом, а потому что это естественное его состояние как человека и неотъемлемое его право»4. М.В. Баглай подчеркивает, что «государство не должно забывать, что все полномочия оно получает от людей и обязано осуществлять в их интересах»5.
В зарубежной научной литературе данному вопросу так же уделяется большое внимание. Достаточно часто можно встретить критику в адрес избирательной системы. Так например, Тим Данлоп пишет: «Если мы хотим исправить то, как работают наши правительства, первое, что мы должны сделать, это заменить голосование сор-
2 См.: Ревина С.Н., Суркова О.Е., Виленский Н.М. Парламентаризм в России: проблемы истории, современности, перспектив развития // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2017. Т. 2. № 1. С. 12-19.
3 См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: учеб. пособие. М., 2010. С. 4.
4 Белановский В.Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве. М., 2005. С. 41.
5 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 6-е изд., изм. и доп. М., 2007. С. 22.
тировкой, по крайней мере, в некоторых наших руководящих органах»1. Под сортировкой он понимает выбор с помощью жребия, то есть по случайной выборке, как метод, который используется для выбора присяжных заседателей для судебного дела. Он указывает, что вместо того чтобы голосовать за членов парламента или Конгресса, необходимо выбирать хотя бы некоторых из них случайным образом, что будет являться самым простым способом реализовать обычным гражданам возможность участвовать в управлении своей страной, влиять на политику и что позволит сделать правительство трансформирующимся.
По мнению профессора Альберта Уилла: «демократия сегодня находится во власти мифа: мифа о волеизъявлении народа. Популистские движения используют эту идею, чтобы бросить вызов избранным представителям. Политики, довольные тем, что они взывают к воле народа, не выполняют своего долга принимать ответственные и ответственные решения. А публичная борьба за политический выбор сдерживается опасениями, что противостояние волеизъявлению народа будет воспринято как элитарное» . В своей книге «The Will of the People: A Modern Myth» автор анализирует идею воли народа, показывая, что она опирается на мифический взгляд на демократию участия. По его мнению как только речь заходит о выборе между более чем двумя простыми альтернативами, часто нет четкого ответа на вопрос, за что выступает большинство и «поскольку правительства должны интерпретировать результаты референдумов, воля народа становится средством укрепления исполнительного контроля - прямо противоположным тому, что, как казалось, подразумевалось, апеллируя к воле народа»3. Автор резюмирует, что пришло время отказаться от мифа о волеизъявлении народа, а процветающая демократия
1 Данлоп Т. Голосование подрывает волю народа - пришло время заменить его сортировкой // https://www.theguardian.com/australia-news/2018/oct/14/voting-undermines-the-will-of-the-people-its-time-to-replace-it-with-sortition.
2 Weale A. The Will of the People: A Modern Myth // https://www.ucl.ac.uk/european-institute/events/ 2018/oct/will-people-modern-myth.
3 Там же.
требует открытого общества, в котором выбор может быть оспорен, парламенты укреплены, а популистские лидеры призваны к ответу.
Многие зарубежные авторы указывают на то, что именно близость к гражданам является основой представительной функцией парламентов, а парламент, как сумма этих различий, представляет убеждения и идеи нации. По словам Джона К. Джонсона, пишущего: «в отличие от руководителей, которые представляют целые страны, или бюрократов и судей, чья обязанность заключается в том, чтобы выполнять и интерпретировать закон беспристрастно по отношению ко всем гражданам, законодатели несут ответственность за представление различий в обществе и за привлечение этих различий на арену разработки политики»4. В зарубежных странах помимо вовлечения избирателей в диалог, депутаты могут также предоставлять другие виды услуг для избирателей, включая ведение дел (т. е. помощь в решении проблем избирателей), облегчение доступа к исполнительной власти и пропаганду ресурсов для избирателей. Во все большем числе стран парламентариям предоставляются средства на развитие избирательных округов для выделения ограниченного, но значительного финансирования на капитальные проекты, которые являются приоритетными для парламентариев и избирательных округов. По мнению зарубежных авторов, эффективные демократические парламенты на постоянной основе проводят разъяснительную работу с гражданами, транслируют свои сессии по телевидению или радио, большинство из них теперь имеют вебсайты и публикации, призванные помочь вовлечь граждан в политический процесс. Если парламент непрозрачен и депутатами не выстроены взаимные связи с представляемыми, граждане не могут знать, насколько они и их интересы представлены в парламенте, поэтому на современном этапе огромную роль играет прозрачность парламента для представительной функции.
Парламенты должны быть оснащены институциональным потенциалом для содействия осуществлению функции предста-
4 Parliamentary Function of Representation // https://agora-parl.org/resources/aoe/representation.
вительства. Многие парламенты имеют информационно-пропагандистские бюро, которые стремятся облегчить поступление информации в парламент и из него. Они могут также содержать специальные службы, предназначенные для оказания помощи депутатам в налаживании контактов с организациями гражданского общества, правительством и другими заинтересованными сторонами. В других парламентах роль этого учреждения заключается в предоставлении финансовых ресурсов непосредственно депутатам и парламентским группам, с тем чтобы они могли предоставлять персонал и помещения в своих избирательных округах. Более богатые парламенты предоставляют депутатам доступ к сложным телекоммуникационным системам и устройствам для облегчения связи с гражданами.
Репрезентативная функция парламента характеризуется его ролью как места для обсуждения различных точек зрения, для выражения и обсуждения вопросов местного и национального значения, а также для перевода этих дебатов в плоскость политики. Для парламентариев эффективное представительство требует вовлечения их избирателей в постоянный диалог, с тем чтобы понять их взгляды и перспективы и опираться на их знания по различным темам. Затем депутаты должны использовать полномочия, возложенные на них (т. е. законотворчество, участие в дебатах, формулирование вопросов и т.д.).) озвучить полученные идеи. Через парламентские комитеты депутат может использовать формальную структуру парламента для вовлечения членов парламента и предоставления им прямого доступа к процессу принятия решений в рамках учреждения.
Независимо от способа избрания, граждане ожидают увидеть своего депутата на регулярной основе. Там, где избирательный округ депутата находится за пределами столицы, где заседает парламент, это может быть проблемой, поскольку парламентарий обязан присутствовать на парламентских сессиях. Но конечная цель состоит в том, чтобы граждане знали, что депутат работает на них, находясь в столице, и чтобы депутат использовал различные инструменты для постоянного диалога с избирателями.
Именно этот диалог так важен для работы депутата и парламента. Гражданам должен быть обеспечен доступ к информации о том, что происходит в парламенте и какие позиции занимают их депутат и депутатская группа. В свою очередь, граждане должны иметь возможность высказывать свое мнение и вносить свой вклад в работу парламента. Никогда не следует забывать, что рядовые граждане имеют знания и мнения о различных рассматриваемых законопроектах. Они также имеют доступ к информации о том, как правительство выполняет законы и тратит финансовые средства. Эта информация должна использоваться для обеспечения надлежащего надзора за деятельностью исполнительной власти.
Следует отметить, что инструменты диалога: культура и обычаи каждой страны будут диктовать, как депутат вовлекает граждан в диалог и ключевым моментом для депутатов является обеспечение активных и пассивных возможностей для граждан участвовать и высказывать свое мнение.
Именно с помощью таких методов депутаты «взращивают» положительную репутацию со своими избирателями. Многие специалисты отвергают политическое влияние отношений с избирателями на исход выборов, полагая, что лояльность партии и ее лидеры являются основными движущими силами голосования, однако многие действующие депутаты, которые выиграли выборы или переизбрались, в то время как многие из их партии проиграли, будут приписывать такие победы своей работе в избирательном округе1. И именно это политическое влияние отношений с избирателями нельзя недооценивать.
С.Н. Некрасов указывает, что, в зависимости от порядка формирования парламентского учреждения, народное представительство можно подразделить на непосредственное и специальное. При непосредственном представительстве в парламент или иной выборный орган избираются депутаты, представляющие народ в целом, а не какую - либо определенную социальную группу. При специальном представитель-
1 Parliamentary Function of Representation // https://agora-parl.org/resources/aoe/ parliamentaryinsti-tution/constituency-relations
стве в парламентском учреждении представлены определенные социальные общности - этнические, конфессиональные, профессиональные, территориальные и др. Если при непосредственном народном представительстве замещение депутатских мандатов возможно только путем выборов, то при специальном - наряду с выборами может применяться назначение, квотирование, делегирование, а также среди избирательных цензов обязательно присутствует принадлежность к определенной социальной общности - сословию, этносу, конфессии и
др.
Специальное представительство имеет исторические традиции. Первые представительные учреждения были сословными по составу - отдельные сословия были представлены на основе системы квот, при этом нарушалась норма представительства и не все сословия были представлялись.
В советский период специальное представительство в органах власти гарантировалось отдельным этносам (национально - государственным, национально - территориальным образованиям). Совет Национальностей Верховного Совета СССР в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. формировался на основе принципа квотированного представительства национально -территориальных образований: по 25 депутатов от каждой союзной республики, по 11депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от автономной области и по одному депутату от национального округа (представительство не равное)1.
Современная конституционная модель российской государственности закрепляет две формы народовластия - непосредственную демократию и представительную демократию. Народ, как носитель суверенитета и единственный источник власти, выражает свою волю непосредственно, путем участия в референдуме или свободных выборах, либо через своих полномочных представителей, через органы государственной власти и
1 Некрасов С.И. Территориальное и специальное представительство в парламентских учреждениях https ://суЬег1етпка. т/айск/пЛегйопаЬое -ь spetsiame-predstavitelstvo-v-parlamentskih-uchrezhdeniyah
органы местного самоуправления2.
В настоящее время при формировании представительных органов власти в Российской Федерации применяется модель смешанной избирательной системы - пропорциональной и мажоритарной системы относительного большинства. Данная модель, безусловно, имеет ряд достоинств, применяется в большинстве стран мира и способна обеспечить пропорциональное партийное представительство и представительство отдельных территорий в парламентских учреждениях. В первом случае побеждают наиболее привлекательные для большинства избирателей политические платформы, а во втором - наиболее авторитетные представители территорий. Некоторые авторы считают, что мажоритарная избирательная система, с одной стороны, позволяет установить «прямую связь» между народным представителем и его избирателями, но с другой стороны, пропорциональная система лучше отражает в составе представительного органа все многообразие политических взглядов, получивших распространение в обще-стве3.
В то же время смешанная избирательная система вызывает в свой адрес и обоснованную критику как со стороны некоторых ученых, так и со стороны политиков, по мнению которых, она не в полной мере отражает волю избирателей, не учитывает все голоса избирателей и не гарантирует их справедливое представительство в органах государственной власти и местного самоуправления.
Современная форма представительства в Российской Федерации непосредственно связана с партийной системой, народ выражает свою волю опосредованно,
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // в Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
3 Зацепа О.О., Рыбкина М.В. Парламентаризм, народное представительство, народовластие: к вопросу о соотношении понятий// Научно - аналитический журнал «Вестник Санкт - Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России». 2009. № 2.
преимущественно через политические партии и такое представительство можно считать партийным.
Политические партии имеют несомненные преимущества перед другими участниками избирательного процесса. Электоральные преференции политических партий были законодательно закреплены в 2007 г. - запрещено создавать избирательные блоки, которые давали возможность небольшим партиям, объединившись пройти в выборные органы, членам одной партии запрещено проходить по спискам другой, смешанная избирательная система была заменена на пропорциональную, при использовании которой выдвижение кандидатов происходит только в составе партийных списков, был введен 7% заградительный барьер для прохождения партий в представительный орган, парламентские партии и их выдвиженцы освобождаются от сбора подписей избирателей на предстоящих выборах, ликвидирован нижний порог явки избирателей на выборы и возможность голосовать против всех. Необходимо подчеркнуть, что отмена нижнего порога явки избирателей на выборы снижает представительный потенциал выборных органов и может поставить под сомнение уровень их легитимности. Отмена графы «против всех», устранившая протестное голосование, лишила избирателей возможности выражать свою гражданскую волю и право влиять на результаты выборов.
Пропорциональная избирательная система предполагает участие в выборах только политических партий и является по сути партийной, иные общественные объединения к участию в выборах не допускаются, что нарушает конституционный принцип равенства общественных объединений (ст.13 КРФ) и право каждого гражданина избирать и быть избранным (ст.32 КРФ), а также право участвовать в управлении государством. Следовательно, значительная часть граждан, являющихся беспартийными или имеющих иную политическую платформу, лишены своего представительства на парламентском уровне, а также на региональном и местном уровнях. М.М. Курячая отмечает, что существующая партийная система сложилась не столько в результате
политической активности в обществе, сколько в силу целенаправленных усилий государства, заинтересованного в структурировании политических институтов в рамках решения общегосударственных задач1. Отсюда следует, что парламентские партии, созданные с помощью административного ресурса, не в состоянии учесть весь спектр политических взглядов и интересов избирателей, что значительно снижает качество представительства, приводит к искажению подлинной воли избирателя.
Ныне действующая избирательная система устанавливает 5% заградительный барьер, не допускающий к участию в распределении мандатов партии, набравшие менее 5% голосов избирателей (на выборах пятого и шестого созыва в Государственной Думы предусматривали 7% заградительный барьер). Данное ограничение приводит к потере голосов избирателей, поданных за партии, не прошедшие ограничительный барьер и приводит к потере голосов избирателей и лишает значительную часть граждан представительства своих интересов в публичных органах власти.
Для этого достаточно проанализировать результаты выборов: в выборах депутатов Государственной Думы второго созыва в 1995 г участвовало 43 политических партии, в состав палаты прошли только 4 из них, получившие в сумме 50,5 % голосов избирателей, в результате половина голосов избирателей, отдавших голоса за партии, не преодолевшие заградительный барьер и не получившие мандатов, пропали и, соответственно, 50% граждан, принявших участие в голосовании не имели в парламенте своего партийного представительства. В выборах Государственной Думы третьего созыва участвовало 26 партий и избирательных объединений, мандаты получили только 6 из них.
Начиная с 2007 г. состав Государственной Думы не меняется, в него стабильно входят четыре партии «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия», абсолютное большинство мест зани-
1 Курячая М.М. Проблемы обеспечения народного представительства в современном российском парламентаризме // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 12. С. 98.
мает так называемая партия власти. В выборах Государственной Думы седьмого созыва в 2016 г. Участвовало 14 партий, в состав палаты вошли: «Единая Россия», ей принадлежит 343 мандата, 42 места получила КПРФ, 39 мандатов у ЛДПР, «Справедливая Россия» получила 23 мандата. Непарламентские партии получили всего два мандата (по одномандатным округам) - один депутат от партии «Родина» и один от «Гражданской платформы», также в состав Государственной Думы прошел по одномандатному округу один беспартийный депутат. При таком распределении мест партия власти имеет возможность принимать любые решения, реальной оппозиции у нее в парламенте нет. Парламентские выборы многими политологами признаются как кризис партийной системы, парламент все больше превращается в придаток исполнительной власти, участвует не столько в выработке важных решений, сколько в их легитимации, оппонируя власти.
Существенным недостатком пропорциональной системы является голосование по партийным спискам. Списки кандидатов, выдвигаемые партиями на выборах являются «закрытыми», их формирование происходит по корпоративным правилам, без участия избирателей, в список может быть включено от 200 до 400 кандидатов. Избиратели голосуют за список в целом, не зная личных, профессиональных, организаторских качеств кандидатов. Кроме того, избиратель должен иметь определенный уровень политической культуры для того, чтобы ориентироваться в политических программах, которые чаще всего мало отличимы, и поэтому большинство избирателей делают свой выбор, ориентируясь на лидеров партии или брэнд партий. Законодательство допускает включение в списки беспартийных кандидатов, но доминирующее право их отбора также принадлежит партиям. От порядка размещения кандидатов внутри списка зависит очередность распределения мандатов, т.е. по вертикали. Интересы и воля народа при этом опосредуется волей политических партий, при этом встает вопрос насколько адекватно и справедливо партии представляют интересы и потребности народа.
Достоинством мажоритарной системы относительного большинства является то, что она обеспечивает представительство отдельных территорий и устанавливает непосредственную связь между избирателями и их представителями, избиратели отдают голоса за конкретных кандидатов, которых они знают и могут оценить их по личным и деловым качествам. Эта система является эффективной, результативной, победителя можно определить в первом туре, что позволяет широко использовать эту систему на выборах разных уровней. Однако, она имеет и ряд недостатков, одним из которых является то, что победителем является кандидат, набравший относительное большинство голосов по отношению к другим кандидатам, а в совокупности не получил поддержки большинства, в результате побеждает кандидат меньшинства, происходит потеря голосов и искажение воли избирателей, отдавших голоса за альтернативных кандидатов.
Кроме того, при выдвижении кандидатов возможно использование административного ресурса - кандидаты имеют различные стартовые позиции, и, как правило, побеждают кандидаты, имеющие финансовую или административную поддержку и, получив мандаты, лоббируют интересы политической или финансовой элиты. Выдвижение кандидатов в избирательном округе происходит в порядке самовыдвижения либо от политических партий и, соответственно, кандидаты от партий имеют больше преимуществ, в частности, они освобождаются от сбора подписей, используют политический ресурс партии при проведении предвыборной агитации. Следующая проблема заключается в том, что депутаты, прошедшие в парламент по одномандатным округам, в том случае если они являлись самовыдвиженцами, вынуждены присоединяться к партийным фракциям либо создавать самостоятельные парламентские блоки, что может приводить к раздробленности и так называемому «лоскутному парламенту». Как показывают выборы 2016 г., в состав Государственной Думы прошел всего один беспартийный кандидат, баллотировавшийся в порядке самовыдвижения.
Последняя модификация избиратель-
ной системы направлена на поиск более совершенного порядка формирования представительных органов власти: произошел возврат к смешанной избирательной системе, внесены значительные изменения в порядок формирования списков кандидатов, выдвигаемых по пропорциональной системе, что способствует демократизации избирательного процесса.
Существовавший ранее «вертикальный» способ составления партийных списков предполагал строгий порядок размещения кандидатов внутри списка от которого зависела очередность распределения мандатов среди них. Новый, «горизонтальный» порядок составления списков кандидатов предполагает, что в его состав входят региональные группы, каждая из которых соответствует одному из одномандатных округов, образованных на территории федерального избирательного округа или избирательного округа субъекта Российской Федерации1. Устанавливается территориальное единство одномандатного округа и части избирательного округа, по которому проходят пропорциональные выборы. Количество территориальных групп в пропорциональном списке определяется количеством одномандатных округов, мандаты получают кандидаты той региональной группы, которая получает наибольшее число голосов избирателей. Важно, что списки региональных групп являются «открытыми», т.е. в пропорциональные бюллетени, соответствующие определенному одномандатному округу, включаются фамилии кандидатов данной региональной группы и избиратели могут соотнести свой выбор с конкретными кандидатам, Таким образом, «горизонтальный» порядок распределения мандатов расширяет электоральные возможности граждан и способствует совершенствованию института народного представительства. Впервые новый порядок формирования пропорциональных списков был применен в 2016 г. на выборах депутатов Государственной Думы седьмого созыва, а в 2017 г. в том же порядке были проведены выборы в некоторых субъектах Рос-
1 Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20 - ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание Законодательства РФ. 2014. № 8. Ст.740.
сийской Федерации.
Современные ученые - конституционалисты в своих работах подчеркивают, что современная избирательная система искажает принципы народовластия и не обеспечивает адекватное представительство социально - политических интересов граждан. Так, по мнению Ф.Ф. Кокошкина, «лица, действующие от имени народа, силой вещей никогда не будут только исполнителями народной воли, а всегда будут пользоваться самостоятельной властью»2. И.В. Ирхин отмечает: «пустопорожнее (ретроспективно -эфемерное) декларирование государством подлинных и достоверных данных о воле народа есть игра богатого политического воображения»3. Действительно, невозможно добиться полного совпадения воли различных слоев общества и отражения их интересов в представительных органах власти, но электоральная система должно стремиться к улучшению качества народного представительства.
Повышению качества народного представительства может служить институт предварительного голосования или праймериз (от англ.primaries primary - первичный, первоначальный), который для нашей страны является новой электоральной технологией.
Процедура предварительного голосования в нашей стране впервые была проведена в 2007 г. партией «Единая Россия», голосование было «закрытым», внутрипартийным и его решения носили необязательный, рекомендательный характер, в дальнейшем технология проведения голосования была отработана и голосование стало носить открытый характер, любой желающий может принять участие в голосовании.
Данная процедура позволяет избирателям участвовать в отборе кандидатов для предстоящих выборов, у них появляется возможность повлиять на персональный состав представительного органа. В списки для голосования могут быть внесены бес-
2 Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву / под ред. В.А. Томсинова. М., 2004. С. 201.
3 Ирхин И.В. Проблемы правового статуса народа как суверенного носителя власти в государстве (в контексте народного представительства) // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 39.
партийные и самовыдвиженцы, что может привести к значительному обновлению депутатского корпуса. Таким образом, институт предварительного голосования, не меняя саму избирательную систему, может
значительно изменить модель представительства, обеспечивая возможность непосредственного выражение воли избирателей, и ее адекватное отражение в результате выборов.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20 - ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание Законодательства РФ. - 2014. - № 8. - Ст. 740.
3. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. - 6-е изд., изм. и доп. - М., 2007. - С. 22.
4. Белановский, В.Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве. М., 2005. С. 41.
5. Данлоп, Т. Голосование подрывает волю народа - пришло время заменить его сортировкой // https://www.theguardian.com/australia-news/2018/oct/14/voting-undermines-the-will-of-the-people-its-time-to-replace-it-with-sortition.
6. Зацепа, О.О., Рыбкина, М.В. Парламентаризм, народное представительство, народовластие: к вопросу о соотношении понятий // Научно-аналитический журнал «Вестник Санкт - Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России». -
2009. - № 2.
7. Ирхин, И.В. Проблемы правового статуса народа как суверенного носителя власти в государстве (в контексте народного представительства) // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 3. - С. 39.
8. Комарова, В.В. Формы непосредственной демократии в России: учеб. пособие. - М.,
2010. - С. 4.
9. Коркунов, Н.М. Государство и право. - СПб., 1908. - С. 27.
10. Курячая, М.М. Проблемы обеспечения народного представительства в современном российском парламентаризме // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 12. - С. 98.
11. Кокошкин, Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву / под ред.
B.А. Томсинова. - М., 2004. - С. 201.
12. Лазаревский, Н.И. Народное представительство и его место в системе государственных установлений. Конституционное государство. - СПб., 1905. - С. 182.
13. Некрасов, С.И. Территориальное и специальное представительство в парламентских учреждениях https: //cyberleninka.ru/article/n/territorialnoe-i-spetsianoe-predstavitelstvo-v-parlamentskih-uchrezhdeniyah.
14. Ревина, С.Н., Мурхабинова, Э.Р. Конституционные ограничения прав и свобод человека и гражданина российской Федерации // В сборнике: Проблемы теории и юридической практики в России: материалы 10-й международной научно-практической конференции молодых ученых, специалистов и студентов / ответственный редактор А.Е. Пилецкий. - 2013. -
C. 188-192.
15. Ревина, С.Н., Суркова, О.Е., Виленский, Н.М. Парламентаризм в России: проблемы истории, современности, перспектив развития // Вестник Волжского университета имени В.Н. Татищева. - 2017. - Т. 2. № 1. - С. 12-19.
16. Чичерин, Б.Н. О народном представительстве. - М., 1899. - С. 175.
17. Parliamentary Function of Representation // https://agora-parl.org/resources/aoe/ representation.
18. Weale, A. The Will of the People: A Modern Myth // https://www.ucl.ac.uk/european-institute/events/2018/oct/will-people-modern-myth.
