CC BY
121
ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
А.Л. Хавин *
Представительство по делам об административных правонарушениях с участием юридических лиц
Ключевые слова: представительство, юридическое лицо, административное правонарушение, юрисдикицонный процесс, представитель
The article is devoted to the problems of a representation in an administrative offence cases involving the legal entities. The author analyses as a general definition of the conception of the representation as a set definition in the administrative division of legal science. The article says about the provisions of the effective legislation concerning the administrative offence cases involving the legal entities with regard to the usage of the conception of the representation. The author gradually examines not only the effective legislation concerning the administrative offence cases involving the legal entities but also the corresponding judicial acts of the Supreme Arbitrazh Court of the Russian Federation. The author presents the opinions of several different scientists who specialize in administrative law and who are the experts particularly in the sphere of the representation in an administrative offence cases involving the legal entities. The author considers that the definition «the legal representative of a legal entity» itself, given in the Administrative Offences Code of the Russian Federation is quite incomplete. The author notes that there are some deficiencies of law existing in the effective legislation. The author sets forth forcefully his position using the examples of the court practice and offers different ways to solve the problem.
В соответствии со ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) он основывается как на Конституции Российской Федерации, так и на общепризнанных принципах и нормах международного права.
Согласно ст. 6 Конвенции Европейского Союза о защите прав человека и основных свобод, каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Исходя из указанного принципа, каждый участник частноправового либо публично-правового спора имеет право на защиту. Указанное право в
© Хавин А.Л., 2010
* Аспирант Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [khavin@bk.ru]
полной мере должно принадлежать и юридическому лицу, участвующему в производстве по делам об административных правонарушениях
Гарантии государственной, особенно судебной, защиты прав юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях вытекают из положений п. 1 ст. 45, п. 1 ст. 46 и п. 1 ст. 47 Конституции РФ. Государственная защита прав и законных интересов юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях осуществляется в административном и судебном порядке путем обжалования или опротестования постановления по делу, соответственно, вышестоящему субъекту административной юрисдикции либо в арбитражный суд, а при рассмотрении дела арбитражным судом — в вышестоящий арбитражный суд 2.
Несмотря на то, что, по нашему мнению, приведенные выше выводы указанных авторов не до конца обоснованы (в административном праве не решен вопрос о применении института аналогии: отсутствуют как прямые установления, разрешающие применение аналогии, так и запрещающие ее), с указанными мнениями все же следует согласиться, поскольку их логика совпадает с логикой законодателя, отраженной в Ко АП РФ.
Согласно ст. 1.2 Ко АП РФ, задачей законодательства об административных правонарушениях является не только защита личности, но и защита законных экономических интересов юридических лиц от административных правонарушений.
Опираясь на изложенное выше, можно сделать вывод о том, что действующее законодательство Российской Федерации рассматривает право на защиту юридического лица в юрисдикционном процессе как неотъемлемую составляющую статуса юридического лица, а также признает юридическое лицо в качестве полноправного участника производства по делам об административных правонарушениях.
Необходимо отметить, что и термин «юридическое лицо», и термин «представительство» в гораздо большей степени разработаны и исследованы в гражданском праве.
Не вдаваясь в подробности истории формирования термина «юридическое лицо» в гражданском и административном праве, следует сказать, что, несмотря на то, что понятие юридического лица определено в Гражданском кодексе РФ, некоторые ученые'-юристы справедливо отмечают яв-
1 См.: Горохов Б.А. Законный представитель юридического лица по делам об административных правонарушениях // Журнал российского права. 2004. № 6.
2 См.: Овчарова Е.В. Правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях юридических лиц // Гражданин и право. 2001. № 7, 8, 9.
но выраженную универсализацию, а также приобретение межотраслевого характера этого института права1.
Термин «представительство» также приведен в Гражданском кодексе РФ и определяется в целом как сделка, совершенная одним лицом (представителем) от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, основанного на доверенности, указании закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, непосредственно создает, изменяет и прекращает гражданские права и обязанности представляемого.
Однако для целей административного права данное определение, сформулированное с материально-правовой точки зрения, не может считаться достаточным, поэтому более точной для административного права и процесса следует признать формулировку, в соответствии с которой представительство, — это процессуальная деятельность, осуществляемая от имени и в интересах участвующих в деле лиц2.
Таким образом, несмотря на то, что оба указанных термина являются по своей природе цивилистическими, они широко используются как в науке административного права, так и в административном законодательстве.
Следуя указанной логике, законодатель в рамках КоАП РФ попытался подойти и к решению вопроса о реализации юридическим лицом своих процессуальных полномочий с учетом особой специфики данного института: коллективные субъекты реализуют свои права и обязанности через своих представителей либо органы управления.
КоАП РФ устанавливает такие формы представительства, как:
1. Законное представительство, которое в соответствии со ст. 25.4 КоАП РФ осуществляет руководитель юридического лица, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение;
2. Представительство для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст. 25.5 КоАП).
Законный представитель юридического лица, т.е. лицо, уполномоченное на это законом или учредительными документами и являющееся при этом органом юридического лица, а также руководитель юридического лица.
1 См.: Бараненков В.В. Значение института юридического лица в современном российском праве и перспективы его совершенствования // Юридический мир. 2006. № 8.
2 См.: Сухарева Н.В. Арбитражный процесс по делам, возникающим из административных правоотношений // www.advocacy.ru/pub/arb1.pdf (последнее посещение — 9 декабря 2009 г.).
Несмотря на кажущееся отсутствие каких-либо противоречий, при более детальном рассмотрении данного вопроса становится ясно, что противоречия есть. Они есть как в некотором несовершенстве формулировок, так и с точки зрения правоприменения.
Сначала рассмотрим вопрос несовершенства формулировок, а точнее, формулировки «законный представитель юридического лица».
Понятие «руководитель», а точнее, «руководитель организации» дано в ст. 273 Трудового кодекса РФ. Под руководителем организации понимается физическое лицо, которое в соответствии с законом (в широком смысле этого слова), учредительными документами юридического лица (организации) и локальными нормативными актами осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа.
Однако необходимо отметить, что в некоторых формах юридических лиц (полное товарищество, товарищество на вере) такое понятие, как «руководитель юридического лица», отсутствует.
Попробуем также понять, о каком «органе» юридического лица идет речь в ст. 25.4 КоАП РФ. Например, в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» к органам акционерного общества относится общее собрание акционеров, а согласно Федеральному закону от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» к органам общества с ограниченной ответственностью прямо относятся и совет директоров, и даже ревизионная комиссия.
Однако, руководствуясь формулировкой ст. 25.4 КоАП РФ о том, что полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение, можно сделать вывод, что законным представителем юридического лица может быть только единоличный орган общества.
В то же время из приведенных выше примеров становится ясно, что юридическое лицо осуществляет деятельность через органы юридического лица или через своих участников. Органы юридического лица подразделяются на управленческие и исполнительные 1. На исполнительные органы юридического лица возложены обязанности по осуществлению руководства текущей деятельностью юридического лица, к которой, с нашей точки зрения, относится и представительство юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях. В таком случае трудно найти объяс-
1 См.: Ноздрачев А. Ф, Сухарева Н.В., Мельникова В.И. Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимоотношениях с публичной властью // Законодательство и экономика. 2005. № 5.
нение тому, почему законодатель наделил функциями законного представителя только единоличный орган управления юридического лица.
С нашей точки зрения, законным представителем юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях может быть как единоличный орган управления, так и член коллегиального органа управления юридического лица, если подобное полномочие будет закреплено за коллегиальным органом учредительными документами юридического лица. Более того, принимая во внимание, что действующее законодательство позволяет в определенных случаях передать полномочия единоличного исполнительного органа общества коммерческой организации (управляющая организация) или индивидуальному предпринимателю (управляющий), считаем целесообразным приравнять органы управления управляющей организации и управляющего к законным представителям юридического лица.
Анализируя положения ст. 25.4 КоАП РФ, возникает вопрос, с какой целью законодатель вообще разграничил понятия «законный представитель» и «защитник», а не предусмотрел некую универсальную форму представительства. Подобный подход законодателя вызвал на практике большое количество трудностей как у участников производства по делам об административных правонарушениях, так и у органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях с участием юридических лиц.
В соответствии со ст. 25.5 КоАП РФ защитник допускается к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В то же время ст. 28.1 КоАП РФ определяет момент, с которого дело об административном правонарушении считается возбужденным. К одному из таких моментов относится составление протокола об административном правонарушении (пп. 3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ). На практике, как правило, дело об административном правонарушении в отношении юридического лица возбуждается именно путем составления протокола об административном правонарушении.
Исходя из положений ст. 28.2 КоАП РФ, следует, что при составлении протокола об административном правонарушении должен присутствовать законный представитель юридического лица. Более того, необходимость присутствия законного представителя предусмотрена и в некоторых других случаях (ст. 27.15, 27.16, 29.11 КоАП РФ и др.)
В то же время очевидно, что необходимость присутствия именно законного представителя юридического лица в значении, в котором этот термин употребляется в КоАП РФ, возникает крайне редко, поскольку, как правило, при возбуждении производства по делу об административных пра-
вонарушениях руководитель организации не занимается решением этого вопроса лично, а прибегает к услугам профессиональных юристов.
Таким образом, невозможность в силу прямого указания закона участия защитника в производстве по делу об административном правонарушении с момента его возбуждения фактически противоречит положениям ст. 24.1 КоАП РФ, в соответствии с которой задачами производства по делам об административных правонарушениях является всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела.
До недавнего времени проблемным местом возбуждения дел об административных правонарушениях с участием юридических лиц было положение ст. 28.2 КоАП РФ, в соответствии с которым при составлении протокола об административном правонарушении должен присутствовать законный представитель юридического лица. Позже законодатель разрешил эту проблему, указав, что в случае неявки законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, если он извещен в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в его отсутствии. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.
Нельзя обойти вниманием и позицию, высказанную Высшим Арбитражным Судом РФ по этому вопросу. В соответствии с постановлениями Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июля 2004 г. № 10 и от 26 июля 2007 г. № 46 при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ.
В соответствии с КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ).
Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.
Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.
Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.
Аналогичная положениям ст. 28.2 КоАП РФ норма содержится и в ст. 29.11 КоАП РФ, в соответствии с которой копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку законному представителю юридического лица, в отношении которого оно вынесено, либо высылается указанным лицам в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.
Однако на практике возникают серьезные проблемы с применением положений указанных норм КоАП РФ. Так, анализ юрисдикционной практики показывает, что нередко орган, привлекавший к административной ответственности юридическое лицо, выносит соответствующее постановление по делу об административном правонарушении без участия законного представителя юридического лица.
Приведем ряд примеров из судебной практики (решение Арбитражного суда г. Москвы от 13 ноября 2008 г. по делу № А40-60133/08-84-505; от 25 ноября 2008 г. по делу № А40-72316/08-152-529).
В частности, постановление по делу об административном правонарушении было в установленный срок направлено заказным письмом с уведомлением о вручении в адрес законного представителя юридического лица, однако, в действительности законный представитель получил постановление (а, соответственно, и обжаловал его) с большим опозданием1. В то же
1 В соответствии со ст. 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления.
время за получение постановления в уведомлении стояла роспись некоего неустановленного лица, которое не только не являлось законным представителем или хотя бы защитником юридического лица, но и вообще не являлось работником юридического лица, в отношении которого было вынесено постановление по делу об административном правонарушении.
Несмотря на все указанные обстоятельства, суд отказал юридическому лицу в восстановлении пропущенных процессуальных сроков на подачу жалобы на постановление, сославшись на то, что со стороны органа, вынесшего оспариваемое постановление, какие-либо нарушения отсутствуют, а в соответствии с действующим законодательством в области почтовой связи работник почты не мог передать почтовое отправление лицу, не имевшему соответствующие полномочия на получение корреспонденции. Таким образом, суд посчитал, что законный представитель юридического лица был уведомлен надлежащим образом. При этом суд фактически проигнорировал не только положения КоАП РФ, но и соответствующие разъяснения Высшего Арбитражного Суда РФ.
С нашей точки зрения, очевидно, что в действующем на настоящий момент законодательстве имеются определенные пробелы, и их неустране-ние не только приводит к возникновению множества противоречивых и спорных ситуаций, но также влечет нарушение прав и охраняемых законом интересов юридических лиц.
В связи с изложенным считаем целесообразным внести в КоАП РФ изменения, в соответствии с которыми исключить разные формы представительства, определенные ст. 25.4 КоАП РФ, и установить единую форму представительства, тем самым устранив различия в статусе законного представителя юридического лица и защитника.
Считаем также необходимым установление единообразной судебной практики по вопросу надлежащего уведомления законного представителя юридического лица. Вероятно, Высший Арбитражный Суд РФ должен еще более детализировать положения своих информационных писем № 10 и 46 и обратить внимание судов на необходимость неукоснительного следования букве закона.
