CC BY
663
некоммерческих организаций, в т.ч. с осторожностью относиться к введению новых организационно-правовых форм данных юридических лиц. Речь идет о том, что количество разновидностей некоммерческих организаций не обязательно должно равняться пяти (думается, что современные экономические и правовые реалии все же требуют большего их количества), но оно не должно быть и явно избыточным, как это имеет место в настоящее время.
Список литературы
1. О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 05.05.2014 г. № 99-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. - N 19. - Ст. 2304.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: от 30.11.1994 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. -1994. - № 32. - Ст. 3301.- (с изм. и доп.).
3. О некоммерческих организациях: Федеральный закон РФ от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 3. - Ст. 145. - (с изм. и доп.).
4. Паспорт проекта Федерального закона N 252441-6 «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] // http://www.consultant.ru/
5. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации / Вступ. ст. А.Л. Маковского. - М., 2009.
Кузнецова С.П.
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН, КАК СУБЪЕКТ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Воронежский экономико-правовой институт
Ключевые слова: орган местного самоуправления, представительный орган, правовой статус, компетенция, законодательная инициатива.
Аннотация: в настоящей статье проанализирован правовой статус и компетенция представительных органов местного самоуправления, а также порядок их взаимодействия с иными органами и должностными лицами муниципальных образований.
Key words: local government, representative body, legal status, jurisdiction, legislative initiative.
Abstract: this article analyzes the legal status and competence of representative bodies of local self-government, as well as their interaction with other bodies and officials of municipalities.
Основной источник любой отрасли российского права -Конституция Российской Федерации, принятая на референдуме в 1993 году. Именно она провозглашает местное самоуправление как институт «выборной власти», наиболее приближенной к народу, поскольку через референдумы, выборы и иные формы волеизъявления, народ (гражданское общество) так иди иначе реализует принципы народовластия. После ратификации в Российской Федерации Европейской хартии местного самоуправления, большой акцент законодатель ставит на право местного самоуправления осуществлять советами, собраниями, иными органами, путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, волю народа. Тем самым, вводятся задатки разграничения и субординации органов местного самоуправления, представленных в виде представительных и исполнительных органов. Законодательство Российской Федерации многогранно, однако, в вопросах местного самоуправления достаточно немногочисленно, именно поэтому, российский опыт основывается на общепризнанных действующих нормам международного права, которые во многих положениях находят аналогию.
Так, обязательность формирования выборных органов местного самоуправления предусмотрена в Федеральных законах "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Таким образом, сложившаяся международная практики и современное российское законодательства, проходя через период реформ и становлений, пришло к тому, что создание «на местах» представительных органов это не просто необходимый процесс, но и обязательный. Это, в первую очередь, обусловлено и самой сущностью представительных органов, их полномочиями (компетенцией), и основным предназначением. Хотелось бы отметить, что функционально представительный орган местного самоуправления, прежде всего, призван:
- отражать и представлять интересы всех социальных групп населения муниципального образования;
- осуществлять нормотворчество в соответствии со своими полномочиями, прописанными в федеральном и региональном законодательстве, а также в уставе муниципального образования;
- контролировать исполнение принимаемых нормативных актов и в целом деятельность исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Нормы федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно четко определяют правовой статус и разграничивают компетенцию всех органов местного самоуправления. В этой иерархии представительному органу выделено свое отдельное предназначение, своя роль в местном самоуправлении и муниципальном нормотворчестве. Однако, стоит заметить насколько своеобразен правовой статус органов местного самоуправления, настолько он и пересекается между представительным и исполнительным органом муниципального образования. Более того, реальная картина противоречий между правовым статусом, законодательной регламентацией и реальным положением представительного органа в современной модели «муниципалитетов» достаточно неутешительна.
Законодательные (представительные) органы не в полной мере способны реализовать свою основную функцию - выразить, представить интересы народа, своих избирателей, как в законодательном процессе, так и обыденной жизни каждого человека, обеспечивая им достойный уровень жизни. Зачастую роль депутатов, как представителей законодательного органа сводится лишь к формальным участникам избирательного процесса, «машинального» голосования по вопросам, угодным иным органам власти и местного самоуправления, и, как следствие, их функциональное предназначение ограничивается лишь этапом регистрации и подписания уже готового нормативного правового акта (решения). В истоках подобной ситуации лежит комплекс причин правового, экономического, организационного, финансового, кадрового характера. Так, например, во многих регионах (субъектах) сложилась ситуация, когда глава (мер), возглавляя исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления и обладая «сильной» властью, либо «поддержкой авторитетных лиц», формально возглавляя Совет депутатов, самостоятельно и единолично осуществляет общее руководство органом местного самоуправления, без разделения его на ветви власти, хотя, немаловажно, что избран он населением, путем голосования,
однако он формирует кадровый резерв, и возглавляет администрацию, и реализует нормотворческую инициативу, и обладает правом отлагательного «вето». Т.е., по сути, его формальная власть не знает ограничений. Таким образом, имеют место и распространены случаи, когда очевидно безвластие Совета, его бесправие. В ряде муниципальных образований представительные органы превратились, по сути, в совещательный орган при главе муниципального образования, что в принципе не соответствует их предназначению. Стоит отметить, что представительные органы местного самоуправления зачастую чисто функционально не способны играть ведущую роль в осуществлении муниципального управления. Это связано прежде всего с тем, что депутаты данных представительных органов, еще в полной мере не осознали всю значимость данного органа и объем возложенных на него законодательством полномочий. Во многих муниципальных образованиях в настоящее время у представительных органов отсутствует собственный штат, аппарат для подготовки принимаемых нормативных правовых актов, их обязательных экспертиз, в том числе, правовой (юридической), антикоррупционной, а также проверке проектов нормативных правовых актов, предлагаемых к принятию исполнительным органом местного самоуправления, в том числе по финансовым и бюджетным вопросам муниципалитетов. Практика такова, что решения готовятся в аппарате исполнительно-распорядительного органа муниципальной власти, что естественно, увеличивает влияние данного органа и его должностных лиц и ослабляет власть представительного органа власти. Нельзя не заметить и достаточно широкий спектр влияние на «местных» депутатов и со стороны представителей районной власти. Нельзя забывать что бюджеты таких муниципальных образований как городские, сельские - во многом являются дотационными, а районный бюджет - консолидированным. Тем самым, имея финансовое и политическое влияние должностные лица, представляющие полномочия муниципального района достаточно приоритетней относительно городских, либо сельских Советов. Однако, хотелось бы заметить, что положения федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разграничивают полномочия, компетенцию, сферы влияния различных органов местного самоуправления, закрепляя обязанность не вмешательства одного органа в деятельность другого.
Так, одним из приоритетных вопросов в распределении властных полномочий между исполнительными и представительными органами местного самоуправления является вопрос определения и утверждения
структуры органов местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (п. 1 ст. 131). Согласно ч. 1, 2 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования. В нее могут входить органы, которые должны быть обязательно образованы (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация), а также иные органы и выборные должностные лица. Конкретизация федеральных норм происходит в региональном и местном законодательстве, в частности уставах муниципальных образований. Многие уставы закрепляют следующую систему образования органов местного самоуправления: путем выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; представительным органом местного самоуправления; уполномоченным на то в соответствии с уставом муниципального образования должностным лицом самостоятельно или по согласованию с представительным органом местного самоуправления.
Однако, следует остановиться на том, что представительные (законодательные) органы местного самоуправления занимают особое положение в системе муниципального образования, что может быть подтверждено следующими аргументами: во-первых, Конституция Российской Федерации и Федеральный закон 2003 г. прямо устанавливают наличие выборных органов местного самоуправления. Тем самым подчеркивается приоритет представительных органов перед другими. Во-вторых, представительные органы избираются непосредственно самими жителями муниципального образования и призваны выражать их волю при решении возложенных на них задач. В-третьих, представительные органы наделены не только собственными, но и исключительными полномочиями, которые не могут осуществляться никакими другими органами, что лишний раз подчеркивает особенность их статуса по сравнению с исполнительно-распорядительными органами и должностными лицами местного самоуправления. Актуальным вопросом для представительных органов местного самоуправления является их организационная самостоятельность. Это касается необходимости повышения правового статуса местных представительных органов, что возможно при повышении самостоятельности данных органов по отношению к исполнительным органам местного самоуправления. Соответственно необходима корректировка перечня полномочий местных
представительных органов, в том числе находящихся у них в исключительном ведении. Необходимо, прежде всего, создать такую ситуацию, при которой исключена была бы возможность неисполнения представительными органами местного самоуправления своих исключительных полномочий, например принятие планов и программ развития муниципального образования, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, осуществление контроля за исполнением местного бюджета. Необходимо расширять практику пользования местных дум и их депутатов теми правами, которые им предоставляет действующее законодательство. Это касается вопросов: контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; принятия депутатских запросов; создания депутатских центров в избирательных округах и др.
И наконец, актуальным является тот факт, что современное законодательства, регламентирующее деятельность органов местного самоуправления не совершенно и требует актуализации, которая поможет расширить круг полномочий представительных органов не только при решении вопросов местного значения, но и в целом, реализации воли народа, гражданского общества, которым данный орган избран, и в интересах которых обязан осуществлять свою деятельность.
Таким образом, проблемы повышения эффективности работы представительных органов местного самоуправления находятся в неразрывной связи с эффективностью всей системы органов местного самоуправления в целом. Недостатки в работе представительных органов могут свести на нет все успехи в работе исполнительных органов, и наоборот. Поэтому эффективность местного самоуправления напрямую зависит от взаимодействия, взаимопонимания и слаженности в работы различных по полномочиям органов самоуправления.
Список литературы
1. Авакъян С.А. Муниципальное право России. - М: Проспект, 2009. - 544с.
2. Кенжеева М.А. Проблемы правового регулирования организации местного самоуправления // Территория науки. 2016. № 1. С. 127-134.
3. Кузнецова С.П. Проблемные вопросы развития муниципального правотворчества // Территория науки. 2016. № 1. С. 143-149.
4. Кузнецова С.П. Проблемы взаимодействия административной комиссии с органами власти и пути их решения // Территория науки. 2016. № 2. С. 135-139.
5. Пешин Н.Л. Муниципальное право Российской Федерации - М: Юрайт, 2011. - 462с.
