CC BY
66
юридический механизм реагирования на обнаруженное девиационное нормативное правовое поведение региональных законодателей посредством установления конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
С.Г. Кузьменко,
аспирант МГЮА
ПРЕДПОСЫЛКИ ПОЯВЛЕНИЯ ВЫСШЕГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
До XX в. лишь два нравственных обязательства, лежавшие на императоре, стесняли беспредельность его власти: обязательство исповедовать православную веру и соблюдать установленные законы о престолонаследии 2.
Вместе с тем, по справедливому замечанию О.И. Чистякова, исторические процессы, которые неизбежно вели к крушению абсолютной монархии, зародились еще в конце XVI в., что связано с появлением в стране капиталистических отношений 3. Буржуазия становится самостоятельной политической силой к концу XVIII в., мощный же стимул к развитию капиталистических отношений дала крестьянская реформа 1861, в связи с чем накануне XX в. капитализм вступает в новый этап своей истории. Но, несмотря на то, что экономические успехи страны в начале XX в. были несомненны, политические институты заметно отставали от развития экономики и демократических устремлений общества.
Важнейшими предпосылками появления в России парламента, безусловно, являются и проведенные в 1860— 1870-х годах земская и городская реформы, в результате которых появились местные представительные органы земского и городского самоуправления. Изначально компетенция земских органов была ограничена «местными нуждами и пользами», однако вскоре земские деятели захотели решать более широкие задачи — так родилась идея «увенчания здания», то есть создания над губернскими и уездными
1 См.: ст. 3.1 и глава V Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
2 Свод законов. Т. I. Ч. I. Ст. 17 и 42. Изд. 1892 г.
3 Государственный строй Российской Империи накануне крушения: сборник законодательных актов. М.: Изд-во МГУ, 1995. С. 5.
учреждениями третьего этажа — всероссийского '. Однако именно этого не хотел существующий строй, на протяжении четырех десятилетий сопротивлявшийся земскому движению.
Требование созыва высшего представительного органа России стало особенно актуальным в начале XX в. в связи с активизацией революционного движения. Несмотря на заявление властей о «бессмысленных мечтаниях об участии представителей земства в делах внутреннего управления», указанные требования звучали все настойчивее, причем со стороны самых различных политических сил.
Факторами, которые вынудили абсолютную монархию как-то реагировать на происходящие в обществе процессы, стали Первая русская революция и, отчасти, последствия неудач в Русско-японской войне. Революция, как известно, началась 9 января 1905 г., когда петербургские власти расстреляли мирное шествие рабочих. Эффект данной устрашающей акции получился обратный: расстрел вызвал взрыв такой силы, который был способен смести самодержавие.
Таким образом, представляется не случайным, что вопросы введения гражданских и политических свобод, созыва всероссийского высшего представительного органа, появления и развития таких демократических институтов, как избирательная система и избирательные права, реформирования государственной власти встали наиболее остро именно в 1905 г.
Соответственно этому происходит перестройка государства, характеризующаяся созданием новой системы, которая пыталась предотвратить дальнейшее развитие революционных событий и крушение империи. Понадобились уступки, лавирование, попытки расколоть революционное движение. Тогда-то, в частности, и возникла идея Государственной Думы.
18 февраля 1905 г. император опубликовал высочайший рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина, в котором речь шла о привлечении «достойнейших, доверием народа облеченных избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предложений». В этом же рескрипте указывалось на «всю сложность и трудность проведения сего преобразования в жизнь при непременном сохранении незыблемости основных законов империи»2.
По меткому замечанию С.А. Корфа, «перед глазами правительства все еще стояли разные гибридные формы «земского» представительства, соборов и сведущих людей, о конституции же не было еще и речи»3.
Тем не менее, первыми актами, направленным на ограничение абсолютной монархии, стали именно принятые 6 августа 1905 г. Манифест об
1 Там же. С. 6.
2 Законодательные акты переходного времени. 1904—1906. СПб., 1907. С. 30.
3 Корф С.А. Русское государственное право. М., 1915. С. 131.
учреждении Государственной Думы и Положение о выборах в Государственную Думу.
Вышужденныш и компромиссный характер данного ограничения не вызывает сомнений: согласно вышеназванным актам Дума являлась лишь законосовещательным органом, искусственно втиснутым в старые рамки самодержавия. Однако обострение политической ситуации в стране в октябре 1905 г. сорвало проведение выборов в «булыгинскую» Думу и потребовало пересмотра принятых актов.
Указанное, в конечном счете, привело к необходимости принятия Манифеста об усовершенствовании государственного порядка (17 октября 1905 г.), который выразил непреклонную волю: даровать населению незыблемые основы гражданской свободы; расширить по сравнению с Положением от 6 августа 1906 г. избирательные права подданных; установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Думы.
Вышеизложенное было юридически закреплено в Указе об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений (11 декабря 1905 г.), учреждении Государственной Думы (20 февраля 1906 г.) и в Своде основных государственных законов (23 апреля 1906 г.).
Так, в соответствии со ст. 7 Основных государственных законов Государственная Дума являлась органом, осуществляющим законодательную власть наряду с Императором и Государственным Советом.
Вышеназванные акты были встречены с восторгом в либеральных кругах, проклятиями в правом лагере и недоверием в левом. Либеральная часть сразу же назвала их конституцией, хотя основания к этому быши достаточно зыбкие. Но как бы там ни было, они закрепляли возникновение принципиально нового органа России — Государственной Думы.
Существуют различные точки зрения как относительно строя, сложившегося в России в начале XX в. в целом, так и относительно Думы в частности.
Так, В.В. Леонтович доказывал, что Основные государственные законы 1906 г. являлись ничем иным, как конституцией1.
А.Н. Медушевский, напротив, считал государственным строй Российской империи накануне ее крушения «мнимым конституционализмом»2.
Ю.А. Дмитриев же исходит из того, что в России быша создана не парламентарная, а так называемая дуалистическая монархия3.
1 Леонтович В.В. История либерализма в России. 1762—1914. М., 1995. С. 537.
2 Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М, 1997. С. 624.
3 Дмитриев Ю.А. Избирательное право и процесс в РФ: Учебное пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2004. С. 6.
Определенную черту в данной дискуссии подводит ведущий исследователь российского парламентаризма В.С. Дякин: «Государственная Дума того времени в общем имела ряд существенных прав и, я думаю, что можно, с оговоркой, что она не могла определять состав правительства, все-таки говорить, что это был первый в России опыт существования парламента, но очень запоздалый, потому что тогда, когда в России стали создавать вот это узкоцензовое представительное учреждение, в ведущих странах мира уже переходили ко всеобщему избирательному праву»1.
Не вдаваясь в дискуссию о конституционно-правовой природе государственного строя Российской империи начала XX в., стоит согласиться с точкой зрения, согласно которой Дума была именно парламентом — высшим представительным органом России.
Безусловно, орган этот был весьма специфичен, и специфика эта связана была именно с тем, что с появлением первого парламента России автоматически не была реализована идея разделения властей: вместо этого была создана конструкция «трех замков», где законодательная власть поручена одновременно трем органам: Думе, Государственному Совету и Императору.
Совмещение законодательной и исполнительной функций наблюдалось не только в деятельности императора, но и в деятельности Думы: Совет министров с самого начала начал загружать Думу массой проектов по вопросам, которые мог решать даже не он сам, а подчиненные ему ведомства. Вовлечение Думы в обсуждение третьестепенных вопросов имело целью отвлечь ее от обсуждения крупных проблем и в то же время дискредитировать, выставить на осмеяние.
Стоит отметить и то обстоятельство, что Учреждение Государственной Думы было принято до открытия первой Думы. Связано это было с желанием монарха, чтобы закон о парламенте вышел именно из его рук, а не самого парламента.
Говоря непосредственно об эволюции избирательной системы, прослеживаются те же тенденции, что и в случае с определением статуса Думы. Так, если «булыгинская» Дума предполагалась как законосовещательный орган, то и порядок выборов в нее был более чем консервативным. Избирательная же система, установленная на подъеме революционного движения Указом от 11 декабря 1905 г., признается исследователями наиболее прогрессивной в течение дореволюционного периода российской истории 2.
По данной избирательной системе в феврале — марте 1906 г. были проведены выборы в I Думу (27 апреля — 8 июля 1906 г., 524 членов), в январе — феврале 1907 года — во II Думу (20 февраля — 2 июня 1907 г., 518 членов).
1 Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX — начала XX века: Сб. статей памяти В.С. Дякина и Ю.Б. Соловьева. СПб., 1999. С. 19.
2 См., напр.: Дмитриев Ю.А. Указ. соч. С. 24.
Новое избирательное законодательство вызвало широкие дискуссии в обществе. Одни называли его антидемократическим, считая, что выборы при этой системе не могут быть всеобщими и равными. Их оппоненты утверждали, что всеобщего и равного избирательного права вообще не существует, так как оно всюду ограничено многочисленными цензами (имущественными, возрастными, оседлости, образовательным), отстраняющими от участия в выборах лиц, не способных делать свой выбор осознанно.
Говоря о взаимоотношениях императора и Думы, нужно, прежде всего, отметить одно сильнодействующее средство, которое было оговорено в законе — право роспуска Думы до истечения пятилетнего срока полномочий ее членов (ст. 105 Основных государственных законов, ст. 3 Учреждения Государственной Думы от 20 февраля 1906 г.). Этим правом император не замедлил воспользоваться. В соответствии с Манифестом о роспуске Государственной Думы и времени созыва таковой в новом составе (3 июля 1906 г.) I Дума была распущена, профункционировав 72 дня.
Решение императора в указанном манифесте было мотивировано тем, что «выборные от населения, вместо работы строительства законодательного, уклонились в не принадлежащую им область и обратились к расследованию действий поставленных от Нас местных властей, к указаниям Нам на несовершенство Законов Основных, изменения которых могут быть предприняты лишь Нашею Монаршею волею, и к действиям явно незаконным, как обращение от лица Думы к населению».
С весны 1907 г., когда революционное движение явно пошло на убыль, Правительство приступило к разработке нового избирательного закона, что было обусловлено прежде всего политическими мотивами — желанием сохранить произошедшие за время революции перемены в государственном устройстве и сформировать более лояльную по отношению к Правительству Думу. При таких политических перспективах избирательное законодательство могло эволюционировать лишь в сторону консерватизма.
Изначально императору запрещались избирательные законы в указном порядке (ст. 87 Основных государственных законов). Поэтому, чтобы создать послушную Думу, монарху пришлось пойти на государственный переворот 3 июня 1907 г., когда он, разогнав II Думу, изменил положение о выборах в нее. Указанные изменения в избирательном законодательстве были оформлены Манифестом о роспуске Государственной Думы, о времени созыва новой Думы и об изменении порядка выборов в Государственную Думу (3 июня 1907 г.) и Положении о выборах в Государственную Думу (3 июня 1907 г.).
Свое решение император в Манифесте на этот раз мотивировал стремлением значительной части членов II Думы увеличить смуту и способствовать разложению государства, что выражалось в саботировании обсуждения
законов, устанавливающих наказания за политические преступления, отказе в выдаче 55 членов Думы, обвиняемых в заговоре, а также медлительном рассмотрении государственного бюджета и злоупотреблении правом запросов Правительству с целью возбуждения к нему недоверия населения.
По избирательной системе, установленной Положением от 3 июня 1907 г., состоялись выборы в III Думу (1 ноября 1907 г. — 2 июня 1912 г., 442 депутата) и IV Думу (15 ноября 1912 г. — 12 марта 1917 г., формально — до 6 октября 1917 г.; 442 депутата). Данные Думы, как мы видим, были более стабильными органами и просуществовали отведенные им законом 5 лет.
Однако связано это было, вероятно, в первую очередь, с тем, что император, «наказав» I и II Думы, давил угрозой роспуска на последующие. Кроме того, III и IV Думы по своим воззрениям не сильно отличались от взглядов императора, что обеспечивалось персональным составом депутатов, который, в свою очередь, определялся избирательными законами.
Так, если II Дума по партийному составу включала в себя 180 левых (социал-демократов, социалистов-революционеров, народных социалистов), то III и IV Думы на 97 % состояли из представителей буржуазно-помещичьих партий, что позволяет исследователям говорить о том, что чем более демократичный избирательный закон действовал в Российской империи, тем более левой по своему партийному составу оказывалась Дума, и, наоборот, чем более реакционным был избирательный закон, тем более правой и более проправительственной становилась Дума 1.
Как мы видим, избирательные законы эволюционизировали в полном соответствии с политической конъюнктурой: первый, «булыгинский», был заменен в декабре 1905 г. несколько более либеральным, зато третьеиюньс-кое положение о выборах резко «завинтило гайки». Соответственно I и II Думы были более либеральными, III и IV — более правыми. Но даже и самый либеральный закон не допускал к выборам громадную массу населения, а если и допускал, то в условиях массового неравноправия.
Вместе с тем хотя и нельзя сказать, что III и IV Думы объективно были для монарха большой обузой, субъективно он до конца не мог примириться с существованием данного органа. Противостояние властей, хоть со стороны Думы это был «бунт на коленях», не могло привести ни к чему хорошему для существующего строя. Нежелание царя договориться с парламентом и нерешительность парламента привели к падению монархии и уходу в небытие первого парламента.
1 См., напр.: Дмитриев Ю.А. Указ. соч. С. 23—24.
