CC BY
97
УДК 342.924
КРУГЛОВ В.А., Предмет правового
МАГОМЕДОВ Б.М. регулирования
административно-деликтных исполнительных норм
В статье авторами предпринята попытка на основе критического анализа действующего законодательства об административной ответственности в России и Беларуси исследовать предмет правового регулирования административно-деликтных исполнительных норм. Авторы предлагают свое определение административно-деликтного исполнительного права.
Ключевые слова: административно-деликтное законодательство, предмет правового регулирования, концептуально новые административно-деликтные акты стран СНГ
При определении предмета правового регулирования административно-де-ликтных исполнительных норм существенное значение отводится связи этих норм с процессуальными и материальными административно-деликтными нормами. Общность рассматриваемых норм состоит в том, что они регулируют материальные, процессуальные и исполнительные отношения в одной области.
Процессуальные и исполнительные нормы обеспечивают материальные нормы, которые предшествуют применению процессуальных норм, а процессуальные нормы предшествуют применению исполнительных норм.
Связь материальных, процессуальных и исполнительных административно-де-ликтных норм можно представить в следующем виде:
а) процессуальные нормы об административных правонарушенияхдетерминированы материальными нормами, бытие процессуальных норм обусловлено необходимостью реализации материальных норм;
б) исполнительные нормы об административных правонарушениях детерминированы процессуальными нормами; бытие исполнительных норм обусловлено
необходимостью исполнения взысканий (наказаний) по вынесенным постановлениям по делам об административных правонарушениях;
в) будучи средством и формой исполнения взысканий (наказаний) по вынесенным постановлениям по делам об административных правонарушениях, исполнительные нормы имеют собственное содержание, однако на их содержание значительное влияние оказывают нормы ад-министративно-деликтного процессуального и материального права;
г) возникновение отношений в исполнительном производстве по делу об административном правонарушении обусловлено наличием только им присущего юридического факта - вступления в законную силу постановления о назначении лицу конкретного административного наказания.
Обусловленность отношений в исполнительном производстве по делам об административных правонарушениях отношениями процессуальными означает, что первые возникают только тогда, когда имеется потребность в исполнении постановлений о назначении административного наказания.
Если процессуальные отношения возникают после того, как органы управления, правоохранительные органы, суд получат информацию о совершенном административном правонарушении,то исполнительные отношения - только после того, как судом, компетентными органами, их должностными лицами вынесено постановление о назначении административного наказания.
При этом неизбежен разрыв во времени между возникновением процессуальных отношений (момент получения информации о совершенном административного правонарушения) и исполнительных отношений (момент вступления постановления о назначении административного наказания в законную силу).
Различия между процессуальными и исполнительными нормами об административном правонарушении состоят в том, что они регулируют разные общественные отношения. Процессуальные нормы применяют судьи, многочисленные государственные органы и должностные лица при возбуждении, расследовании, разрешении дел об административных правонарушениях1.
Данные нормы регулируют как деятельность этих субъектов на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях, так и возникающие в связи с такой деятельностью общественные отношения.
Исполнительные нормы регулируют как деятельность судов, государственных органов, иных организаций и физических лиц по исполнению вступивших в законную силу постановлений о назначении административных наказаний, так и возникающие в связи с такой деятельностью общественные отношения.
Предметом правового регулирования административно-деликтных исполнительных норм являются общественные отношения, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся в процессе исполнения постановлений о назначении административных наказаний, и деятельность судов, государственных органов, должностных лиц, иных организаций и физических лиц по исполнению вступивших в законную
силу постановлений о назначении административных наказаний.
Нет никаких сомнений, в том, что все объективные признаки, указывающие на самостоятельность той или иной отрасли национального права, взаимосвязаны и взаимообусловлены между собой. Так, наличие определенной, качественно обособленной группы общественных отношений (общественные отношения, возникающие в ходе исполнения постановлений о назначении административных наказаний, в регулировании которых заинтересовано государство), представляющих собой первичную социальную систему, вызывает существование соответствующей группы правовых норм, которые воздействуют на эти общественные отношения. Эта группа норм, в свою очередь, также является системой, но уже вторичной, порожденной системой общественных отношений.
Таким образом, существование системы правовых норм является следствием наличия прямой связи между ними и системой общественных отношений, которые они регулируют. Но существует и обратная связь, которая проявляется в степени эффективности правового регулирования общественных отношений со стороны этих норм.
Надлежащим образом воздействовать на общественные отношения, возникающие в ходе исполнения постановлений о назначении административных наказаний, как первичную социальную систему можно только тогда, когда эта группа норм будет системой такого же уровня, как и система регулируемых общественных отношений, т. е. будет обладать определенной степенью своей внутренней организации.
В уголовном законодательстве стран СНГ обособлены не только материальные и процессуальные нормы, но и нормы, регулирующие исполнение уголовных наказаний (уголовно-исполнительные нормы).
Что касается действующих в настоящее время в России, Беларуси и других странах СНГ кодифицированных актов об административных правонарушениях, то следует отметить, что только в Беларуси
законодатели еще в начале нынешнего столетия кардинально решили вопрос о концептуальном разделении материальных и процессуальных административно-деликтных норм.
Материальные нормы об административных правонарушениях в настоящее время самостоятельно обособлены в концептуально новом Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (КоАП РБ), принятом 21 апреля 2003 г
Процессуальные же нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях, и нормы, регулирующие исполнение постановлений о назначении административных взысканий, изложены в самостоятельном кодифицированном акте, который белорусские законодатели нарекли Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (сокращено - ПИКоАП РБ). Он был принят спустя почти три с половиной года после принятия КоАП РБ, в конце 2006 г. Оба они вступили в действие с 1 марта 2007 г.
При этом административно-деликт-ные процессуальные нормы обособлены в первой части ПИКоАП РБ, которая названа «Процессуальная часть» (в нее включены главы № 1-13), а административно-деликтные исполнительные нормы находятся во второй части ПИКоАП РБ, которая названа «Исполнительная часть» (главы № 14-22).
Что касается концептуально нового кодифицированного акта Российской Федерации об административных правонарушениях, то все вышеперечисленные нормы в декабре 2001 г. были включены в один кодифицированный акт - КоАП РФ. Справедливости ради считаем необходимым отметить, что не все российские админи-стративисты с восторгом восприняли данное решение парламентариев. Среди тех, кто уже на протяжении почти двух десятилетий ратует за раздельную кодификацию административно-деликтных норм, следует назвать профессоров Шергина А.П., Попова Л.Л., Татаряна В.Г. и некоторых других.
«Для определения самостоятельности отрасли национального права в странах Содружества Независимых Государств важно также установить, что рассматриваемая правовая общность имеет не только свой предмет и метод правового регулирования, но и соответствующую обособленную организацию нормативного материала»2, - справедливо замечает российский административист проф. В.Г Татарян.
Отметим, что существенное значение для характеристики самостоятельной отрасли национального права отводится исследованию метода ее правового регулирования.
Ряд ученых отмечают, что в основе деления системы права на отрасли «лежат два критерия: предмет и метод правового регулирования»3.
«Методы правового регулирования -это приемы юридического воздействия, их сочетания, характеризующие использование в данной области общественных отношений того или иного комплекса юридических средств»4, - указывает проф. С.С. Алексеев.
«Под методом правового регулирования понимается способ воздействия норм права на те или иные общественные отношения, на поведение людей»5, - утверждает проф. М.Н. Марченко. Хотя эти определения метода правового регулирования несколько отличны друг от друга, содержание метода правового регулирования является одним - это способ правового воздействия государства на те или иные общественные отношения, нормы, регулирующие которые, обособленны в отрасли права.
Метод правового регулирования обусловливается прежде всего предметом правового регулирования. Существенное значение при этом приобретают такие свойства предмета правового регулирования, которые проявляются в определенных юридических признаках конкретной отрасли права, т.е. специфике составляющих ее норм, а также регулируемых ими правоотношений.
Государство, применяя тот или иной метод правового регулирования, воздей-
ствует на общественные отношения в определенных сферах жизнедеятельности общества и придает их развитию желаемое направление.
В научной литературе стран СНГ выделяют два метода правового регулирования: императивный и диспозитивный6.
Императивный метод - это такой способ правового регулирования, который основан на властно-категорических предписаниях (запретах, обязанностях, наказаниях).
Диспозитивный метод - это такой способ правового регулирования, который основан на дозволениях, предполагает свободу выбора поведения, равноправие сторон.
«В общей теории права признается, что метод правового регулирования характеризуется следующими чертами (признаками):
1) порядком возникновения, изменения и прекращения правоотношений (юридическими фактами);
2) общим юридическим положением участников правоотношений (правосубъектностью);
3) характером установления прав и средствами обеспечения исполнения обязанностей (санкциями)»7, - отмечал А.С. Пашков еще в конце 80-х годов прошлого столетия.
Исследуем основные черты метода, используемого при регулировании общественных отношений в административно-деликтном исполнительном праве.
Возникновение, изменение (развитие) и прекращение административно-делик-тных исполнительных отношений - это правовая форма исполнения вступивших в законную силу постановлений о наложении административного взыскания. Цель такого правового регулирования - установить порядок осуществления админис-тративно-деликтного исполнительного процесса, права и обязанности его участников.
Порядок осуществления администра-тивно-деликтного исполнительного процесса в Республике Беларусь, как мы уже отметили выше, определен ПИКоАП РБ. Общее юридическое положение участни-
ков административно-деликтных исполнительных отношений характеризуется установлением исполнительными нормами об административных правонарушениях возможности конкретных субъектов вступать в административно-деликтные исполнительные отношения и способности сознательно и самостоятельно осуществлять при этом свои права и исполнять обязанности.
Административно-деликтным исполнительным отношениям присуще использование метода подчинения лиц, в отношении которых вступило в законную силу постановление о наложении административного наказания, в случае неисполнения постановления добровольно субъектами, обязанными исполнить данное постановление. Так, например, в соответствии со ст. 15.4. ПИКоАП РБ в случае неуплаты штрафа лицом, подвергнутым административному взысканию, в установленный срок должностное лицо органа, исполняющего постановление о наложении административного взыскания, направляет представление о принудительном взыскании штрафа, постановление о наложении административного взыскания и другие документы, необходимые для осуществления исполнения, в суд по месту жительства либо месту нахождения лица, подвергнутого административному взысканию.
Установление прав и обязанностей субъектов административно-деликтных исполнительных отношений, порядка осуществления административно-деликтно-го исполнительного процесса относится к компетенции государства. Государство применяет следующие способы правового регулирования: дозволение, запрещение, позитивное обязывание.
Способ дозволения в нормах, регулирующих административно-деликтные исполнительные отношения, проявляется в том, что государство дает возможность участнику административно-деликтного исполнительного процесса вести себя определенным образом, устанавливает его права (например, ч. 3 ст. 16.1. ПИКоАП РБ содержит право судьи по письменному ходатайству лица, подвергнутого админис-
тративному взысканию, либо его представителя принять решение о возврате конфискованного предмета (за исключением орудий административного правонарушения) со взысканием с лица, подвергнутого административному взысканию, его стоимости, о чем выносится мотивированное постановление, копия которого вручается лицу, подвергнутому административному взысканию, либо его представителю).
Способ запрещения в нормах, регулирующих административно-деликтные исполнительные отношения, проявляется в том, что государство устанавливает запрет или предписывает участнику админи-стративно-деликтного исполнительного процесса вести себя определенным образом (например, в ст. 13.6. ПИКоАП закреплено, что не подлежит исполнению постановление о наложении административного взыскания, если оно не было приведено в исполнение в течение трех месяцев со дня вступления его в законную силу).
Способ позитивного обязывания в нормах, регулирующих административно-де-ликтные исполнительные отношения, проявляется в том, что государство этими нормами устанавливает обязанность участника административно-деликтного исполнительного процесса вести себя определенным образом (например, в ст. 13.1. ПИКоАП РБ закреплено, что постановление о наложении административного взыскания, вступившее в законную силу, обязательно для исполнения государственными органами, иными организациями и физическими лицами).
Таким образом, государство для регулирования административно-деликтных исполнительных отношений использовало как императивный, так и диспозитив-ный методы правового регулирования в различных их вариациях и сочетаниях, не отдавая предпочтения ни одному из них, так как в основном права одного субъекта административно-деликтных исполнительных отношений корреспондируются с обязанностями другого (например, в ч. 1 ст. 18.5 ПИКоАП РБ содержится право административно арестованных лиц на получение информации о своих правах и обя-
занностях, порядке и условиях отбывания административного взыскания, а в ч. 3 этой же статьи обязанность администрации специального учреждения, исполняющего административное взыскание в виде административного ареста, предоставить административно арестованному такую информацию).
В отдельных статьях главы № 13 ПИКо-АП РБ изложены общие положения, которые регулируют исполнение постановлений о наложении административного взыскания (обязательность постановления о наложении административного взыскания; обращение постановления к исполнению; исполнение постановления о наложении административного взыскания; прекращение исполнения постановления о наложении административного взыскания; окончание исполнения постановления о наложении административного взыскания;давность исполнения постановления о наложении административного взыскания;раз-решение вопросов, связанных с исполнением постановления; контроль за исполнением постановления о наложении административного взыскания).
В отдельных статьях главы № 14 ПИКоАП РБ изложены общие положения исполнения административного взыскания (законодательство Республики Беларусь об исполнении административных взысканий; законодательство Республики Беларусь об исполнении административных взысканий и международно-правовые акты; действие законодательства Республики Беларусь об исполнении административных взысканий; основания исполнения административного взыскания; принципы законодательства об исполнении административных взысканий; прокурорский надзор за исполнением законодательства органами, исполняющими постановления о наложении административных взысканий;отсрочка, рассрочка исполнения постановления о наложении административного взыскания; освобождение от административной ответственности полностью или частично).
В отдельных статьях глав № 15-22 ПИКоАП РБ изложен порядок исполнения постановлений о вынесении предупреждения, на-
ложении административного штрафа, о конфискации и взыскании стоимости предмета административного правонарушения, о лишении специального права, об административном аресте, о лишении права заниматься определенной деятельностью, о депортации, об исправительных работах в части возмещения имущественного ущерба.
Кстати, следует отметить, что аналогичный порядок установлен только в двух главах № 31 и 32 КоАП РФ.
Таким образом, нормы, регулирующие общественные отношения при исполнении вступивших в законную силу постановлений о назначении административных наказаний и деятельность судов,государственных органов, их должностных лиц, организаций и физических лиц по исполнению данных постановлений, в современный период развития национального административно-деликтного исполнительного законодательства уже представляют собой определенную систему, так как эти нормы хотя и содержатся в одном нормативном правовом акте, однако они систематизированы и обособлены от процессуальных норм, т.е. они достигли уровня самостоятельного элемента системы национального права в целом. Однако справедливости ради следует отметить, что данный вывод в большей мере все же касается Беларуси.
В заключение мы позволим себе дать авторское определение административно-де-ликтного исполнительного права как самостоятельной отрасли национального права.
Итак, административно-деликтное исполнительное право - это самостоятельная отрасль национального права, представляющая собой систематизированную совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в административно-деликтном исполнительном процессе, и деятельность судов, органов, их должностных лиц по исполнению вступивших в законную силу постановлений о назначении административных наказаний.
1 В КоАП РФ, например, в главе № 23 включены по состоянию на 1 октября 2011 г. почти 70 статей, в каждой из которых определен весьма значительный перечень должностных лиц государственных органов, судей, а также комиссий, которые наделены правом самостоятельного рассмотрения дел об административных правонарушениях.
2 Татарян В.Г. Проблемы кодификации ад-министративно-деликтного законодательства государств - участников Содружества Независимых Государств: сравнительно-правовое исследование: Монография: Изд. 2-е, измен. и доп. М.: Академия экономической безопасности МВД России, 2007. С. 39-41.
3 Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во «Проспект», 2004. С. 566.
4 Алексеев С.С. Теория права. М.: Изд-во БЕК, 1995. С. 224.
5 Марченко М.Н. Указ. раб. С. 567.
6 Марченко М.Н. Указ. раб. С. 567-568.
7 Советское трудовое право: Учебник / Под ред. А.С. Пашкова, О.В. Смирнова. М.: Юрид. лит., 1988. С. 20.
