CC BY
352
Макарейко Николай Владимирович Makareyko Nikolay Vladimirovich
кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры административного права и процесса Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
candidate of sciences (law), head of the department of administrative law and procedure Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
Пределы государственного принуждения Limits of state coercion
Настоящая статья посвящена проблеме установления пределов государственного принуждения. Авторам предложены критерии, которые позволят законодателю и правоприменителю определить интенсивность государственного принуждения.
Ключевые слова: государственное принуждение, пределы, границы, интенсивность.
This article deals with the problem of establishing the limits of state coercion. Authors proposed criteria that would allow legislators and law enforcement to determine the intensity of state coercion.
Keywords: state coercion, limits, confines, the intensity.
Для современного государства одной из важнейших проблем является как обеспечение высокого стандарта реализации прав и свобод человека и гражданина, так и та «цена», которая за это назначена, то есть речь идет о применяемых методах государственного управления. Для Российской Федерации эта проблема многократно актуализируется. Такая ситуация предопределена построением правового государства и формированием гражданского общества, когда нормативно определены высокие стандарты защиты прав и свобод, детально обозначены границы вмешательства государства, определены взаимные права и обязанности участников общественных отношений.
Среди широкого арсенала средств, которые находятся в распоряжении государства, значимую роль играет государственное принуждение. В советской юриспруденции широкое распространение получила точка зрения, в соответствии с которой государственное принуждение выступает вторичным по отношению к убеждению методом государственного управления, а сфера его применения будет неуклонно сокращаться. Эта позиция и в современной правовой науке находит своих последователей. Так, В.К. Бабаев отмечал, что принуждение является вспомогательным, дополнительным методом управления обществом. Основным методом является метод убеждения, который представляет собой совокупность средств, приемов и способов воздействия на сознание человека с целью формирования у него мнения об осознанном и добровольном соблюдении и исполнении правовых предписаний [1, с. 207].
Очевидно, что убеждение выступает наиболее предпочтительным методом государственновластного воздействия, который позволяет решать задачи государственного строительства с минимальными издержками. Но можно ли говорить о сужении сферы применения государственного принуждения и его вторичном характере? Очевидно, что ответ может быть только отрицательным. В его пользу говорят следующие аргументы. Во-первых, рост социальных конфликтов в российском обществе. Их обнаружение, локализация и разрешение в подавляющем числе случаев невозможны без применения мер государственного принуждения. Во- вторых, увеличение фактов терроризма в мире, причиняемый при этом ущерб (взрывы небоскребов в Нью-Йорке в сентябре 2001 г, террористические акты в Испании в 2002 г., захват заложников в сентября 2004 г. в г. Беслане, взрывы пассажирских самолетов и в московском метро в августе 2004 г., взрывы жилых домов в Москве в 2007 г., в аэропорту Домодедово, террористические акты в Афганистане, Ираке, Сирии и т. д.). В-третьих, распространение практики несанкционированного применения силы в международных отношениях (Абхазия, Афганистан, Ирак, Сирия, Сербия, Южная Осетия и т. д.). В-четвертых, рост числа источников общественной опасности и их деструктивное влияние на степень защиты общественных отношений.
Думается, что в складывающихся условиях потенциал государственного принуждения позволяет оперативно решить самый широкий круг разнообразных задач в минимальные сроки, но обратной стороной такой ситуации является ограничение
Макарейко Н.В. Пределы государственного принуждения
Макарейко Н.В. Пределы государственного принуждения
прав и свобод участников общественных отношений. В этой связи у правоприменителя возникает соблазн не всегда обоснованно применить меры государственного принуждения. Реализация государственного принуждения должна осуществляться исключительно в режиме законности. Это связано с тем, что число нарушений законности при реализации мер государственного принуждения как органами исполнительной, так и судебной власти не сокращается, а причиняемый ущерб растет. При этом всемерно должны быть задействованы все средства обеспечения данного правового режима. В этой связи принципиально важное значение имеет выработка доктринальных рекомендаций по определению, закреплению пределов государственного принуждения и его реализации.
Следует констатировать, что субъекты правотворчества, правоинтерпретационной деятельности и правоприменители, будучи лишенными аргументированных доктринальных рекомендаций в части интенсивности государственного принуждения, допускают юридические ошибки. Сложившаяся ситуация позволяет заключить, что проблема пределов государственного принуждения носит значимый прикладной характер.
Установление пределов применения государственного принуждения является важным не только для гражданина и общества, но и для государства, его органов и должностных лиц. Правовое закрепление и последующее применение минимального объема принудительных мер не только не позволяет получить запрограммированный результат, но в ряде случаев является тем катализатором, который запускает механизм преступной деятельности. Бессилие государства, неспособность его органов и должностных лиц обеспечить качественную защиту прав и свобод граждан наносит не меньший, а зачастую и больший урон, чем необоснованное применение мер государственного принуждения.
Вместе с тем, несмотря на значимость заявленной проблематики, ей не уделяется должного внимания на общетеоретическом уровне. Только отдельные авторы обращают внимание на необходимость выработки доктринальных рекомендаций по проблеме пределов государственного принуждения и их последовательного применения. Так, Ж.И. Овсепян отмечает, что «имеют актуальность не только теоретические исследования, посвященные проблеме идентификации принуждения с государством, правом и производными от них явлениями, но и научный анализ проблемы установления оптимальных пределов государственно-правового принуждения (курсив наш. — Н.М.), которая имеет значительную специфику способов ее решения в условиях развитых правовых демократических государств в отличие от стран с авторитарными режимами, либо переходных обществ» [2, с. 13].
Определение границ государственного принуждения является составным элементом установления степени вмешательства государства в сферу гражданского общества. Правовое государство
«связывает» правом, вводит в правовые рамки не только деятельность граждан и их объединений, но и подчиняет всю свою деятельность без ограничений правовым установлениям. Эта посылка весьма важна применительно к государственному принуждению, так как только государство обладает исключительной монополией на применение мер принудительного воздействия, влекущего ограничение предоставленных Конституцией РФ прав и свобод. В этой связи вопрос установления пределов государственного принуждения является важным в деятельности каждого государства, от решения которого во многом зависит обеспечение безопасности, общественного порядка, а в ряде случаев и сохранение государственности.
Вместе с тем, проблема пределов государственного принуждения не выступила в качестве предмета серьезного исследования на общетеоретическом уровне. Исключением здесь является диссертационное исследование И.П. Жаренова, который посвятил отдельный параграф названной проблематике [3, с. 56—78].
Следует отметить, что в отраслевых исследованиях нашли освещение вопросы пределов государственного принуждения, а также пределы государственного вмешательства в отдельных сферах [4—10]. Предваряя непосредственное рассмотрение факторов, обусловливающих пределы государственного принуждения, необходимо определиться с понятийным аппаратом. Мы полагаем, что под пределами государственного принуждения следует понимать нормативно закрепленные субъектами правотворчества границы государственнопринудительного воздействия, определяющиеся путем закрепления целей и средств принуждения, оснований и порядка применения мер государственного принуждения, выступающие условиями реализации полномочий государства в обществе и обеспечения гарантий защиты прав и свобод граждан от незаконного государственно-правового воздействия.
Заслуживает пристального внимания предложение, высказанное А.П. Роговым, определять пределы государственного принуждения в действующем законодательстве: 1) посредством единственно возможной формы введения государственного принуждения; 2) закрепления в законе всех органов и лиц, полномочных применять принудительное воздействие от имени государства; 3) определения исчерпывающего перечня мер, составляющих арсенал принудительного воздействия на участников общественных отношений; 4) четкого указания на цели и основания использования принудительных мероприятий; 5)требования о процессуальной форме применения принудительных мер; 6) закрепления правовых гарантий в процессе применения к лицу мер принудительного характера, среди которых особое место принадлежит правосудию;
7) введения юридической ответственности за нарушение норм и порядка применения государственного принуждения [11, с. 10—11].
Признавая заслугу А.П. Рогова по разрешению этой важной научно-прикладной задачи, следует подвергнуть его суждения критическому анализу. Предложение по закреплению единственно возможной формы введения государственного принуждения нельзя в полной мере признать абсолютным. Это обусловлено тем, что одна и та же мера государственного принуждения может быть отнесена к различным формам государственного принуждения. Примером может быть задержание, предусмотренное статьей 14 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции». В зависимости от конкретной цели применения данная мера административного принуждения может быть отнесена к мерам административного предупреждения, административного пресечения или административно-процессуального обеспечения. В этой связи в значительной мере будут проявляться отличия по порядку и объему правоограничений, что обязательно должно учитываться субъектом правоприменения.
Важным фактором определения пределов государственного принуждения является закрепление безусловно исчерпывающего перечня субъектов правоприменения. С учетом того, что применение мер государственного принуждения является индивидуальным актом, нарушение субъектной подведомственности квалифицируется как грубое нарушение законности. Принимая во внимание динамику отечественного законодательства, нестабильность субъектного состава государственной власти, следует изначально предусмотреть возможность резервного субъекта на случай упразднения соответствующего органа государственной власти. Это видится весьма важным в связи с наличествующими случаями технико-юридических недостатков, когда при упразднении органа или должности государственной (муниципальной) службы напрямую не закрепляется правопреемственность. Следует признать оправданным установление подобного механизма в статье 22.3 КоАП РФ, где за судами закреплены административно-юрисдикционные полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Но нельзя согласиться с тем, что перечень субъектов должен быть указан в законе. Технико-юридическое оформление нормативных правовых актов не позволяет реализовать данное предложение. В большинстве случаев этот вопрос решается на уровне подзаконного нормативного правового регулирования.
Так, перечень должностных лиц органов внутренних дел, полномочных составлять протокол об административных правонарушениях и соответственно применять доставление и административное задержание, определен приказом МВД России от 5 мая 2012 года № 403 «О полномочиях должностных лиц системы Министерства внутренних дел Российской Федерации по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию». Очевидно, что следовало в максимальной мере сократить подза-
конное нормативное правовое регулирование применения мер государственного принуждения, но это является вынужденной и необходимой мерой.
Следует высказать определенные возражения в связи с предложением определения исчерпывающего перечня мер, составляющих арсенал принудительного воздействия на участников общественных отношений. С данным предложением следует согласиться, так как субъект правоприменения, с одной стороны, должен знать исчерпывающий перечень применяемых мер государственного принуждения, а с другой — принуждаемый должен быть проинформирован о потенциальной возможности применения в отношении его соответствующих мер и наступаемых при этом правоограничений. Такое решение будет выступать в качестве мощного сдерживающего профилактического фактора и в результате будет способствовать экономии государственного принуждения.
Детальное закрепление цели и основания использования принудительных мероприятий (наверное, в этом случае автор имел в виду основания применения конкретных мер государственного принуждения) позволит избежать юридических ошибок при осуществлении данной деятельности. Не является секретом, что в подавляющем большинстве случаев необоснованное применение мер государственного принуждения предопределено неверным пониманием цели, игнорированием нормативно закрепленных оснований применения мер государственного принуждения. При этом следует иметь в виду, что учтены должны быть как нормативные правовые основания, так и фактические и процессуальные основания. Установление оснований применения мер государственного принуждения должно осуществляться в указанной последовательности от закрепления до реализации и от материальных факторов к процессуальным.
Детальная процессуальная регламентация мер государственного принуждения является действенной гарантией соблюдения режима законности. Наличие процессуального порядка определяет точные рамки применения мер государственного принуждения. Можно признать, что наличие детальных юридических процедур выступает действенным средством правового воспитания, дает возможность обучить правоприменителя алгоритму реализации мер государственного принуждения, повысить дисциплинированность полномочных на применение принуждения субъектов при осуществлении ими соответствующего вида деятельности. Наличие процессуального порядка позволяет выбрать принуждаемому соответствующее средство защиты от незаконных действий принуждающих лиц.
Закрепление правовых гарантий в процессе применения к лицу мер принудительного характера, среди которых особое место принадлежит правосудию, весьма условно может быть отнесено к числу средств определения границ. Наличие правовых гарантий является наиважнейшим усло-
Макарейко Н.В. Пределы государственного принуждения
Макарейко Н.В. Пределы государственного принуждения
вием законности применения мер государственного принуждения, но не средством определения его границ. При этом следует расширить предлагаемый перечень гарантий и включить как общие (экономические, политические, идеологические), так и специальные. К числу последних следует отнести:
1) нормативное правовое закрепление мер государственного принуждения;
2) ответственность субъектов права за незаконное применение мер государственного принуждения;
3) наличие юридических процедур;
4) право граждан и их объединений на обжалование незаконного и необоснованного применения мер государственного принуждения;
5) возмещение ущерба, причиненного в результате незаконного применения мер государственного принуждения;
6) контрольно-надзорную деятельность органов и должностных лиц государственных органов и местного самоуправления;
7)прокурорский надзор;
8) общественный контроль.
Нельзя признать в качестве границы введение юридической ответственности за нарушение норм порядка применения государственного принуждения. Как нами отмечено выше, ответственность выступает в качестве одной из наиболее действенных гарантий применения мер государственного принуждения, а никак не границы.
Пределы государственного принуждения зависят от уровня развития общества и государства, того периода общественного развития, в котором они пребывают. Наличие демократических традиций, формирование зрелого гражданского общества позволяют минимизировать границы применения мер принуждения государством. В то же время наличие существенных угроз, например наличие террористической угрозы, угрозы революции, расширяет границы государственного принуждения, приводят к вытеснению государственным принуждением других методов государственного управления.
Мы полагаем, что в качестве средства определения пределов государственного принуждения в первоочередном порядке должна выступить, наряду с целью, и сфера применения названных мер. Административно-правовая сфера традиционно «потребляет» государственное принуждение в большем объеме, а экономическая и социальнокультурная не требует наличия такого значительного государственно-принудительного потенциала. В этой связи расширение границ принуждения в указанных сферах может быть контрпродуктивным и повлечет за собой большие общественные издержки.
При определении пределов применения мер государственного принуждения следует учитывать конкретную форму (вид) государственного принуждения. При этом следует иметь в виду, что юридическая ответственность в подавляющем числе случа-
ев должна быть прописана детально, в то время как меры предупреждения в ряде случаев могут иметь рамочное определение, например применение такой меры, как карантин. При возрастании интенсивности государственного принуждения должны усложняться правовые процедуры их применения.
Определение пределов государственного принуждения предопределено правовым режимом их применения. Так, в условиях режима чрезвычайного положения, военного положения или контртеррористической операции возможно применять меры, реализация которых в обычных условиях недопустима. При этом, как правило, вводятся новые меры, например, в соответствии с пунктом «а» статьи 12 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» может быть введен комендантский час. При этом допускается повышение интенсивности применения мер принуждения, которые реализуются в обычных условиях. Например, срок административного ареста в соответствии с частью 1 статьи 3.9 КоАП РФ не должен превышать 15 суток, а за нарушение режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции — 30 суток. Такое законодательное решение о повышении пределов административного ареста продиктовано потребностью качественного обеспечения специального административно-правового режима, необходимостью защиты прав и свобод граждан и их объединений.
Вышеизложенное позволяет заключить, что границы государственного принуждения относятся к числу недостаточно разработанных теоретико-прикладных проблем, которые требуют безотлагательного разрешения. Эта деятельность требует мобилизации потенциала исследователей, задействования новых методов исследования, в том числе правового мониторинга, творческого взаимодействия с субъектами применяющими государственное принуждение и осуществляющими контроль за данной деятельностью.
Примечания
1. Теория государства и права / под ред. В.К. Бабаева. М., 2002.
2. Овсепян Ж.И. Юридическая ответственность и государственное принуждение (Общетеоретическое и конституционно-правовое исследование). Ростов-н/Д., 2005.
3. Жаренов И.П. Государственное принуждение в условиях демократизации общества: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
4. Троицкая А.А. Конституционно-правовые пределы и ограничения свободы личности и публичной власти: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
5. Ашихмина А.В. Конституционно-правовой механизм ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2009.
6. СтруковА.В. Правовые пределы принуждения в досудебных стадиях уголовного судопроизводства России: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2009.
7. Севастьянов А.П. Пределы судейского усмотрения при назначении наказания: дис. ... канд. юрид. наук. Красноярск, 2004.
8. Ивлев Р.Ю. Пределы осуществления прав акционеров: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
9. РемизовП.В. Критика законодательства: теория, практика, техника: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2012.
10. СубботинА.М. Уголовно-правовой анализ преступлений в сфере потребительского рынка (гл. 22 УК РФ): теоретико-прикладное исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007.
11. Рогов А.П. Особенности государственного принуждения в правовом государстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013.
Notes
1. Theory of state and law / ed. V.K. Babaev. Moscow, 2002.
2. Ovsepian Zh.I. Legal liability and government coercion (general theoretical and constitutional-legal research). Rostov-on-Don, 2005.
3. ZharenovI.P. Government coercion in terms of democratization: dissertation... candidate of legal sciences. Moscow, 2006.
4. Troitskaya A.A. Constitutional and legal limitations and restrictions of individual liberty and public authorities: dissertation... candidate of legal sciences. Moscow, 2008.
5. Ashihmina A.V. Constitutional and legal mechanism to restrict the rights and freedoms of man and citizen in the Russian Federation: dissertation... candidate of legal sciences. Volgograd, 2009.
6. StrukovA.V. Legal limits of coercion in pretrial stages of criminal proceedings in Russia: dissertation... candidate of legal sciences. Nizhny Novgorod, 2009.
7. SevastiyanovA.P. Limits of judicial discretion in the appointment of punishment: dissertation... candidate of legal sciences. Krasnoyarsk, 2004.
8. IvlevR.Y. Limits shareholder rights: dissertation... candidate of legal sciences. Moscow, 2007.
9. Remizov P.V. Criticism of legislation: the theory, practice, technique: dissertation... candidate of legal sciences. Nizhny Novgorod, 2012.
10. Subbotin A.M. Criminal legal analysis of crimes in the consumer market (chapter 22 of the Criminal Code of the RF): theoretical and applied research: dissertation... candidate of legal sciences. Nizhny Novgorod, 2007.
11. Rogov A.P. Features of state coercion in a legal state: author’s abstract... candidate of legal sciences. Saratov, 2013.
Макарейко Н.В. Пределы государственного принуждения
