Правовые проблемы осуществления контроля за деятельностью организаций с участием государства Текст научной статьи по специальности «Право»

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНИЗАЦИЙ С УЧАСТИЕМ ГОСУДАРСТВА

Архипова Н.И., директор Института экономики, управления и права Российского государственного гуманитарного университета,

декан факультета управления, доктор экономических наук, профессор

В статье рассмотрены основные направления контроля за деятельностью различных организаций с участием государства, в частности, федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ с государственным участием. Автором показаны основные направления контроля, как государственного, так и внутриорганизационного за их функционированием.

Ключевые слова: контроль, функции, Счетная палата, унитарные предприятия, акционерное общество, ревизионная комиссия.

LEGAL PROBLEMS OF CONTROL OF ACTIVITY OF THE ORGANIZATIONS WITH STATE PARTICIPATION

Arkhipova N., Director of Institute for Economics, Management and Law of Russian State University of the Humanities, Dean of Department

of management, Doctor of Economics, professor

In article the main directions of control of activity of the various organizations with state participation, in particular, the federal state unitary enterprises and joint-stock companies with the state participation are considered. The author showed the main directions of control, both state, and intra organizational behind their functioning.

Keywords: control, functions, Audit Chamber, unitary enterprises, joint-stock company, audit commission.

Контроль является неотъемлемой частью всей процедуры управления, поскольку позволяет эффективным образом координировать различные проблемные аспекты в реализации управленческих функций. Следует отметить, что контроль является более обобщенным понятием, чем понятие управления, поскольку управление в контексте поставленных задач финансово-хозяйственного контроля воспринимается как одна из задач, одна из функций конт-роля1.

Как показано в Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и плановый период 2013 - 2014 годов, разработанном Минэкономразвития РФ, вэтом периоде в рамках проведения работы по оптимизации структуры федеральной собственности будет усилен контроль за управлением предприятиями, а также за повышением открытости и прозрачности их деятельности2 .

Будет продолжена работа поутверждению стратегий развития предприятий;реализации мероприятий по раскрытию информации

о деятельности предприятия, включая положения о закупках, а также отчетов о достижении установленных показателей деятельнос-ти;оптимизации состава предприятий в первую очередь путем акционирования, преобразования в ООО, а также проведения ликвидационных процедур в отношении предприятий, не ведущих финансово-хозяйственной деятельности либо проведение приватизационных мероприятий в отношении которых экономически неце-лесообразно;совершенствованию системы экономического мониторинга и контроля за деятельностью предприятий, формированию эффективной системы оценки показателей деятельности ФГУП, включая эффективность использования федерального имущества;-повышению статуса программ деятельности предприятий с отражением в них совершения сделок, направленных на выполнение мероприятий по развитию предприятий, а также расширению требований к прозрачностии открытости деятельности предприятий;-анализу и экспертизе проектов решений по преобразованию ФГУП в открытые акционерные общества в рамках формирования интегрированных структур.

В рамках осуществления контроля за использованием федерального имущества усилено взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти в отношении выявляемых нарушений, в первую очередь в области передачи имущества в аренду. При этом усиление контроля за эффективным управлением федеральным имуществом, а также его сохранностью, остается основной задачей в указанном направлении в 2012 - 2014 гг.

Кроме того, реализация всех вышеуказанных мероприятий предусмотрена в рамках реализации подпрограммы «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации» государственной программы «Управление федеральным имуществом», подготовленной в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и основными направлениями деятельности Правительства Россий-

ской Федерации на период с 2013 по 2018 год, федеральными законами, решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Формы государственного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти и осуществления ими полномочий по управлению федеральной собственностью, некоторыми советскими авторами подразделялись3:

- в зависимости от органов, наделенных правом производства контроля, на контроль представительных органов, органов исполнительной власти, суда и прокуратуры, органов местного самоуправления;

- по характеру деятельности - на общий и специализированный;

- в зависимости от того, на какой стадии деятельности контрольного объекта производится проверка, - на контроль предварительный (превентивный), текущий и последующий;

- исходя из взаимосвязи контролирующего и подконтрольного субъектов, - на внутренний (внутриведомственный) и внешний (над-ведомственный).

А.А. Кармолицкий выделяет следующие виды контроля4:

- в зависимости от объема обследуемой деятельности - на общий и специальный;

- по стадиям проведения контроля - на предварительный, текущий и последующий;

- в зависимости от субъектов и характера их полномочий - на контроль Президента РФ, контроль органов законодательной власти, контроль органов исполнительной власти, контроль судебной власти.

Составным элементом рассматриваемого правового института является и корпоративный контроль, или иначе называемый - внутрифирменный или внутренний контроль, который осуществляется органами юридического лица: совет директоров (наблюдательный совет) общества и его комитет по аудиту, ревизионная комиссия общества, контрольно-ревизионная службой общества, а также независимая аудиторская организация (аудитор) общества.

Применительно к институту контроля корпоративного управления федеральной собственностью необходимо отметить, что в общих положениях гл. 8 Кодекса корпоративного поведения установлено, что действующая в обществе система контроля за его финансово-хозяйственной деятельностью направлена на обеспечение доверия инвесторов к обществу и органам его управления. Основной целью такого контроля является защита капиталовложений акционеров и активов общества.

Данная цель может быть достигнута путем решения следующих задач:принятие и обеспечение исполнения финансово-хозяйственного плана;установление и обеспечение соблюдения эффективных процедур внутреннего контроля;обеспечение эффективной и прозрачной системы управления в обществе, в том числе предупреждение и пресечение злоупотреблений со стороны исполнитель-

ных органов и должностных лиц общества;предупреждение, выявление и ограничение финансовых и операционных рисков;обеспе-чение достоверности финансовой информации, используемой либо раскрываемой обществом.

Необходимо отметить, что в сфере контроля за деятельностью организаций с участием государства федеральным органам исполнительной власти присущи такие функции, как:

• принятие нормативных правовых актов (нормотворческая деятельность);

• контроль и надзор;

• управление государственным имуществом;

• оказание государственных услуг.

При этом контроль, безусловно, связан с процессом государственного и иного управления в целом, поскольку эффективное управление невозможно без наличия контроля, выступающего элементом управленческой деятельности, так как он играет роль барьера, препятствующего правонарушениям и направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требованиям.

Контроль предполагает осуществление квалифицированного, профессионального наблюдения за тем, чтобы фактическая деятельность форм корпоративного управления строго соответствовала предписаниям, содержащимся в законе, и в максимальной степени обеспечивала бы выполнение ими своих функций, охрану правопорядка, интересы общества, права и свободы граждан5.

Кроме того, контроль позволяет получить информацию о состоянии федеральной собственности, об эффективности ее управления, о целесообразности использования, о планировании мероприятий в отношении федеральной собственности, что способствует исполнению нормативных правовых актов, регулирующих те или иные правоотношения; с его помощью должна повышаться ответственность управленческого аппарата государства за надлежащее выполнение своих обязанностей и применению мер воздействия за соответствующие правонарушения в сфере корпоративного управления федеральной собственностью6.

При этом контроль за корпоративным управлением федеральной собственностью может осуществляться на различных уровнях, и различными органами, представляющими собой как организационную составляющую конкретной формы корпоративного управления, так и внешние подразделения, наделенные соответствующими функциями.

Среди органов государственной власти, осуществляющих контрольные полномочия относительно управления федеральной собственностью, необходимо выделить:

- Счетную палату Российской Федерации;

- Министерство обороны Российской Федерации;

- Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, а также иные федеральные органы государственной власти, и др.

В соответствии с п. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату Российской Федерации, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом7. В соответствии с положениями Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата Российской Федерации обладает организационной и функциональной независимостью, организует и осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета страны и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению.

Кроме того, ст. 2 данного закона одной из задач Счетной палаты закрепляет определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются (ст. 12 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»):

-на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, государственные корпорации и государственные компании.

- на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;

- на деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

Кроме того, Счетная палата осуществляет контроль за поступлениями в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи);от управления объектами федеральной собственности.

Необходимо отметить, что одним из способов контроля за управлением федеральной собственностью является также осуществление полномочий контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий в виде включения в устав отдельных контрольных требований. Так, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации при утверждении примерного устава федерального государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, должно предусматривать в нем наличие следующих обязательных условий8:

- направление федеральным государственным унитарным предприятием в федеральный бюджет после уплаты налогов и иных обязательных платежей части прибыли, получаемой от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении указанного предприятия;

- проведение ежегодных аудиторских проверок федерального государственного унитарного предприятия.

При этом зарегистрированные в установленном порядке уставы федеральных государственных унитарных предприятий в течение 10 дней после их регистрации представляются руководителями этих предприятий в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом для внесения соответствующих сведений в реестр федерального имущества.

Кроме того, федеральные органы исполнительной власти в отношении находящихся в их ведении федеральных государственных унитарных предприятий, за исключением федеральных государственных унитарных предприятий, включенных в прогнозный план

1 См.: Агеев А.Б. Создание современной системы корпоративного управления в акционерных обществах: вопросы теории и практики.

- М.: ВолтерсКлувер, 2010.

2 Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и плановый период 2013 - 2014 годов, разработан Минэкономразвития РФ // Администратор образования, № 21, ноябрь, 2011

3 См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. - М., 1974. - С. 8

4 См.: Административное право Российской Федерации. - М., 1995. - С. 240 - 243.

5 См.: Завалунов А.З. Виды государственного контроля в сфере исполнительной власти // Административное и муниципальное право, 2009, № 6

6 См.: Тарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права, 2002, № 1. - С. 12

7 Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ, 16.01.1995, № 3, ст. 167

8 Постановление Правительства РФ от 03.02.2000 № 104 «Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ» // СЗ РФ, 07.02.2000, № 6, ст. 777

(программу) приватизации федерального имущества, либо в отношении которых приняты в установленном порядке решения о ликвидации, утверждают стратегии развития федеральных государственных унитарных предприятий на срок от 3 до 5 лет9.

Относительно внутреннего контроля в рамках проведения контроля за корпоративным управлением федеральной собственностью необходимо отметить, что в Кодексе корпоративного управления под внутренним контролем понимается контроль за осуществлением финансово-хозяйственной деятельности общества (в том числе за исполнением его финансово-хозяйственного плана) структурными подразделениями и органами общества.

Процедуры внутреннего контроля включают, прежде всего, мероприятия по осуществлению операций в рамках финансово-хозяйственного плана, а также процедуры по выявлению и совершению нестандартных операций, управлению рынками.

Для осуществления внутреннего контроля в хозяйственном обществе создается контрольно-ревизионная служба, или функции внутреннего контроля возлагаются на бухгалтерию. В крупных обществах под эгидой совета директоров создаются комитеты по аудиту

Ревизионная комиссия (ревизор) общества вправе в любое время проводить проверки финансово-хозяйственной деятельности общества и иметь доступ ко всей документации, касающейся деятельности общества. По требованию ревизионной комиссии (ревизора) общества члены совета директоров (наблюдательного совета) общества, лицо, осуществляющее функции единоличного исполнительного органа общества, члены коллегиального исполнительного органа общества, а также работники общества обязаны давать необходимые пояснения в устной или письменной форме.

Предусмотренная Федеральным законом «Об акционерных обществах» компетенция ревизионной комиссии (ревизора) может быть расширена за счет дополнительных вопросов, определенных

уставом общества.

По итогам проверки финансово-хозяйственной деятельности общества ревизионная комиссия (ревизор) составляет заключение, в котором, во-первых, подтверждается достоверность данных отчетов и иных финансовых документов общества; во-вторых, содержится информация о фактах нарушения установленного правовыми актами Российской Федерации порядка ведения бухгалтерского учета и представления финансовой отчетности, а также правовых актов Российской Федерации при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности.

Основная цель и фактическое содержание деятельности ревизионной комиссии являются более узкими, чем функции и полномочия комитетов по аудиту и заключаются лишь в осуществлении контроля за соответствием финансово-хозяйственной деятельности общества требованиям российского законодательства. Еще одним важным фактором является то, что Федеральный закон «Об акционерных обществах» не содержит каких-либо положений в отношении ответственности членов ревизионных комиссий за осуществляемые ими функции (при наличии такой ответственности у членов совета директоров).

В Кодексе корпоративного поведения под внутренним контролем понимается контроль за осуществлением финансово-хозяйственной деятельности общества (в том числе за исполнением его финансово-хозяйственного плана) структурными подразделениями и органами общества; процедуры внутреннего контроля включают прежде всего мероприятия по осуществлению операций в рамках финансово-хозяйственного плана, а также процедуры по выявлению и совершению нестандартных операций, управление рынками. Для осуществления внутреннего контроля в хозяйственном обществе создается контрольно-ревизионная служба или функции внутреннего контроля возлагаются на бухгалтерию. В крупных обществах под эгидой совета директоров создаются комитеты по аудиту.

9 Постановление Правительства РФ от 10.04.2002 № 228 «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий» // СЗ РФ, 15.04.2002, № 15, ст. 1440

К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ РАСПОРЯЖЕНИЯ ИМУЩЕСТВОМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИТАРНОГО ПРЕДПРИЯТИЯ

Минаев В.В., первый проректор - проректор по учебной работе РГГУ, заведующий кафедрой мировой политики и международных

отношений РГГУ, д.э.н., профессор

В статье рассмотрены основные вопросы совершения сделок федеральными государственными унитарными предприятиями по распоряжению имуществом, переданным в управление, в том числе крупных сделок.

Ключевые слова: унитарное предприятие, имущество, хозяйственное ведение, собственник, недвижимость, руководитель.

TO A QUESTION OF LEGAL REGULATION OF THE ORDER BY FEDERAL STATE UNITARY ENTERPRISE PROPERTY

Minaev V., The first vice rector - the vice rector for Education, the Doctor of Economics, the professor

In article the main questions of transactions by the federal state unitary enterprises for the order the property transferred in management, including large deals are considered.

Keywords: unitary enterprise, property, economic maintaining, owner, real estate, head.

Согласно ст. 294 Гражданского кодекса Российской Федерации1 (далее - ГК РФ) государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с ГК РФ.

При этом правовой режим в деятельности федерального государственного унитарного предприятия проявляется в определении правил учета конкретного имущества, порядка погашения его стоимости, отнесения стоимости имущества на себестоимость выпускаемой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг, его переоценки и т.д.

Установление единого правового режима в отношении отдельных видов имущества (основных и оборотных средств, фондов,

резервов, имущественных и неимущественных прав и обязанностей) объясняется в первую очередь публичными интересами, заставляющими унифицировать данные нормы в целях:

- создания однотипного решения вопросов налогообложения;

- формирования единых институтов хозяйствования (например, одинакового правового значения уставного, резервного капитала и пр.).

Примечательно, что правовые аспекты распоряжения имуществом федерального государственного унитарного предприятия, содержащиеся в ст. 18 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»2 , указывают лишь на незначительные нормы, регулирующие общие положения данных правоотношений.