CC BY
354
Попов Н. Варзугская церковно-приходская школа Александровского уезда Архангельской епархии // Архангельские епархиальные ведомости. 1904. № 11. С. 457-462.
Пялицкая школа Александровского уезда [б.а.] // Архангельские епархиальные ведомости. 1908. № 6. С. 170-174.
Розонов А. С. Лапландия и лапландцы. СПб.: тип. И. Усманова, 1903. 116 с. Рябов В. Кандалакшская церковно-приходская школа Кемского уезда // Архангельские епархиальные ведомости. 1904. № 18. С. 710-714.
Сиденснер А. Описание Мурманского побережья. М.; СПб.: Тип. Морского Министерства, 1909. 272 с.
Спасский К. Лопари // Русская земля (Природа страны, население и его промыслы): Сборник для народного чтения. СПб.: типо-литография М. П. Фроловой, 1899. Т.1. С. 22-231.
Харузин Н. Н. Русские лопари: Очерки прошлого и современного быта. М.: т-во скоропеч. А. А. Левенсон, 1890. 472 с.
Энгельгардт А. П. Очерк путешествия архангельского губернатора А. П. Энгельгардта в Кемский и Кольский уезды в 1895 году. Архангельск: Губернская типография, 1895. 128 с.
Сведения об авторе Казакова Ксения Сергеевна,
кандидат исторических наук, научный сотрудник Центра гуманитарных проблем Баренц региона Кольского научного центра РАН
Kazakova Ksenia Sergeevna,
PhD (History), Research Fellow of the Barents Centre of Humanities of the Kola Science Centre, RAS
УДК 34.023+34.096
Т.Р. Полищук-Молодоженя
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СТАТУСА КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА В РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ)
Аннотация
Исследуются проблемы, связанные с правовым статусом коренных малочисленных народов России, на примере саамов, проживающих на территории Мурманской области. Анализируются коллизии терминологии действующего российского законодательства о защите прав коренных малочисленных народов, а также неопределенность порядка наделения статусом лиц, относящих себя к коренным малочисленным народам.
Ключевые слова:
правовой статус, коренные народы, малочисленные народы, национальная принадлежность.
T.R. Polishchuk-Molodozhenya
LEGAL PROBLEMS OF DEFINING THE STATUS OF THE NORTHERN INDIGENOUS PEOPLES IN RUSSIA (ON THE EXAMPLE OF MURMANSK REGION)
Abstract
This article studies problems related to the legal status of indigenous minor peoples of Russia on the example of the Saami in Murmansk region. Analyzes the conflict of terms in the current Russian legislation on the protection of the indigenous peoples rights, and the procedure of acquirement special status of indigenous persons.
Keywords:
legal status, indigenous peoples, minor peoples, national identity.
Россия является одним из крупнейших многонациональных (полиэтнических) государств мира. На ее территории по данным Всероссийской переписи населения 2010 года, сформированным на основе самоопределения граждан, проживают представители 193 национальностей. В «Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (утв. Указом Президента РФ от 19.12.2012 г. № 1666) заявлено, что она принята в целях обеспечения интересов государства, общества, человека и гражданина, укрепления государственного единства и целостности России, сохранения этнокультурной самобытности ее народов, сочетания общегосударственных интересов и интересов народов России; многообразие национального состава и религиозной принадлежности населения России, исторический опыт межкультурного и межрелигиозного взаимодействия, сохранение и развитие традиций проживающих на ее территории народов являются общим достоянием российской нации, служат фактором укрепления российской государственности, определяют состояние и позитивный вектор дальнейшего развития межнациональных отношений в Российской Федерации (п. 12). При этом коренные малочисленные народы Российской Федерации, особенно северные, представляют собой отдельную группу населения, нуждающуюся в особой государственной защите и государственной поддержке. Для того чтобы государство слышало и реагировало на проблемы малых народностей, и для их защиты еще в 1990 году была организована общественная организация «Ассоциация коренных малочисленных народов РФ».
Актуальность темы связана с тем, что в соответствии с действующим законодательством наличие особого статуса коренных малочисленных народов требуется для предоставления различного рода льгот их представителям, однако в связи с законодательными пробелами возникают вопросы о порядке и способах определения национальной идентичности данных народов.
Составляющими элементами понятия «коренной малочисленный народ» являются коллективные субъекты этнических (национальных) отношений, однако содержательная сторона этих понятий представляется неоднозначной. Для определения правового статуса коренных малочисленных народов Севера необходимо изначально определиться с терминологией, поскольку в силу специфики российского права наш законодатель счел возможным использовать
термины «народ», «этнос», «национальность», «народность» в различных контекстах. Например, в п. 19 «Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» основным принципом государственной национальной политики Российской Федерации названо, в том числе, обеспечение гарантий прав коренных малочисленных народов (малочисленных этнических общностей), включая поддержку их экономического, социального и культурного развития, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни. В связи с этим необходимо провести более углубленный анализ категории «коренные малочисленные народы» с раскрытием всех ее элементов.
Под правовым статусом понимается совокупность прав и свобод, обязанностей и ответственности, которыми наделяется лицо как субъект правоотношений, возникающих в процессе реализации норм различных отраслей права [Конюхова, 2017: 9]. Законодательство Российской Федерации в части регулирования правового статуса коренных малочисленных народов в целом представляется весьма разрозненным в связи с отсутствием более-менее комплексного законодательного акта (специальное законодательство основано на ФЗ от 30.04.1999 г. «О гарантиях коренных малочисленных народов Российской Федерации», ФЗ от 07.05.2001 г. «О территориях традиционного природопользования коренным малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», а также ФЗ от 20.07.2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»). Данный факт, скорее всего, связан не с низким уровнем законодательной техники, а, скорее, с отсутствием общего понимания специфики правового статуса коренных малочисленных народов в современных условиях.
Проблемы коренных малочисленных народов поднимаются в отечественной литературе уже многие десятилетия, начиная с советских времен и попыток навязать этим народам ценности цивилизации, прикрепляя их к конкретным поселениям, коллективным хозяйствам, школам. Так, саамы - это сравнительно небольшой народ Севера Европы численностью около 31 тыс. чел. Основная масса саамов населяет север Норвегии, Швеции и Финляндии, а небольшая часть живет в России, на Кольском полуострове. Саамы Кольского полуострова представляют собой совершенно самостоятельную этнографическую группу, которую называют кольскими саамами (лопарями). Их образ жизни определяется сочетанием оленеводства, рыболовства и охоты и считается полукочевым либо оседлым. Советский период ознаменован попыткой «окультурить» саамское население [Смирнова, ЭР]: происходит перемещение людей из мест традиционного поселения, если это мешает индустриализации, централизация поселений при ликвидации традиционных саамских деревень, а также перевод населения страны на оседлость с едиными культурными, медицинскими и образовательными учреждениями.
Что включает в себя современное юридическое понятие «коренной»? Российское право не знает определения «коренной народ», но используется комплексный термин «коренной малочисленный народ». Обратимся для начала к Конституции РФ. Согласно статье 69 установлена общая норма, что Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного
права и международными договорами РФ. В Конституции употребляется также понятие «малочисленные этнические общности» (п. «м» статьи 72). Согласно статье 1 ФЗ от 30.04.1999 года «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» коренные малочисленные народы РФ - это «народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями».
В подзаконных актах также встречается данное понятие, например: «коренные народы Российской Федерации - народы, исторически проживающие в Российской Федерации, внесшие свой вклад в становление российской государственности» (Приказ Минрегиона России от 14.10.2013 г. № 444 «Об утверждении Методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений, их предупреждениях и действиях, направленных на ликвидацию их последствий»).
Получается, что согласно российскому праву в основе этого термина лежит признак проживания на местах традиционного обитания своих предков; но значит ли это, что народы изначально занимали данную территорию и не имели другой этнической родины? Тогда из понятия коренные народы исключается большое количество народов, мигрировавших в поисках ресурсов, уходящих от военных конфликтов и пр., но ведущих традиционный образ жизни наравне с «местными» коренными народами (например, коми-ижемцы мигрировали в 1883 году на Колькой полуостров и были приняты в 1897 году официально в местное общество Ловозерского погоста). Зная историю России, можно четко отметить, что северные (и не только) территории были местом постоянных переселений. И может возникнуть коллизия при установлении адресата, целевой группы законодателя: либо это местное этническое население с собственной идентичностью, уникальностью социального и культурного облика, либо исконная привязанность населения к какой-либо территории.
С определением «коренной» в русском языке возникают и смысловые коллизии. К слову, в международных документах на английском языке используется понятие «indigenous people» (местный, аборигенный). Однако, например, в русском языке согласно словарю В. И. Даля «коренной житель» означает «исконный, не переселенец» [Даль, 1904]. В толковом словаре Д. Н. Ушакова это значит «исконный, основной, постоянный» [Ушаков, ЭР]. Очевидны расхождения языковых значений понятия, поскольку следует отметить, что в международном праве коренной народ противопоставляется тому народу, который исторически осуществил по отношению к этому «коренному народу» завоевание и колонизацию его территории. То есть на одной и той же территории одни народы могут иметь статус коренных, а для остальных (не коренных) народов законодатель не предусматривает иной правовой категории с собственным статусом. Например, Конституция Якутии отражает, что «Республика Саха (Якутия) является демократическим правовым государством, основанным на праве народа на самоопределение», и положение, что ее титульный народ обладает собственной государственностью и одновременно является «коренным», невозможно. Следовательно, если якутский этнос провозглашается в Якутии коренным, то в понимании международного
права он должен быть в оппозиции русскому этносу в масштабах всей Федерации, а не только Якутии [Семушин, ЭР]. С позиции международного права якуты перестанут быть коренным народом, если Якутия получит полный суверенитет и станет независимым государством.
Если анализировать положение северных малочисленных народов России, то значительное большинство коренного населения Сибири и Дальнего Востока традиционно селится в тех местах, в которых ранее проживали их предки. Поэтому на карте страны можно встретить целые населенные пункты, в которых абсолютное большинство населения принадлежит к коренным народностям.
Однако одного признака «коренной» недостаточно, так как необходимо подпадать под категорию «малочисленный». Некоторые народности настолько незначительны, что само их существование ставится под угрозу, и государство должно применять такие механизмы, которые помогают сохранить их аутентичность и способствуют развитию их самоидентичности. Критерий малочисленности установлен в ст. 1 ФЗ от 30.04.1999 г. № 82 «О гарантиях прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации»: «...народы, <...> насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек <...>», то есть данный критерий является весьма условным применительно к сложившейся ситуации в Российской Федерации. Получается, что, для того чтобы государство обратило внимание на народ, принимало дополнительные меры к его сохранению, он должен быть достаточно малым и находиться под угрозой исчезновения. Но как тогда оценивать народы, которые в целом приняли городской образ жизни в целом и ассимилировались с русским населением, но отдельные семьи которого, общины остаются жить в тайге или тундре и ведут коренной образ жизни? Например, такие вопросы возникают у якутов, отвечающих критерию «сохраняющие традиционный образ жизни», но не отвечающих критерию «насчитывающие менее 50 тысяч человек». В Республике Саха (Якутия) их больше половины ее населения, и они являются титульным этносом Саха (Якутии). По итогам Всероссийской переписи населения 2010 года в России проживало 478,85 тыс. якутов, из которых 466,5 тыс. - на территории самой Якутии. Очевидно, что на данный момент только часть якутов ведет в Якутии «традиционный образ жизни и хозяйствование», то есть занимается традиционными скотоводством, рыболовством и охотой. Следовательно, несмотря на то что эти люди живут на своей этнической родине, они не могут претендовать на государственную поддержку в контексте помощи слабым, исчезающим этносам. Иная ситуация на Кольском полуострове: из малых народов в пределах территории Мурманской области по результатам переписи 2010 года проживало 1599 саамов (1771 по России в целом), из которых 947 -в сельской местности, что дает возможность получать положенные льготы и преференции. Кроме саамов к малочисленным народам в Мурманской области отнесены 82 чел. вепсов, 149 чел. ненцев, однако они не могут претендовать на статус «коренных». Присутствие на территории представителей коми, не наделенных правами коренных малочисленных народов, создает определенную социальную напряженность в местных сообществах, хотя в действительности оно не влияет на их индивидуальные или групповые права на экономические ресурсы. Так, в региональном законодательстве представители этнических общностей, не относящиеся к малочисленным
народам, но постоянно населяющие районы проживания этих народов и осуществляющие традиционное хозяйствование малочисленных народов, приравниваются к коренным малочисленным народам [Владимирова, 2015: 24].
Кроме того, можно согласиться с Р.Ш. Гариповым в том, что наличие численного критерия малочисленности «носит дискриминационный характер и никак не соответствует планам правительства по демографическому росту населения», поскольку таким образом не стимулируется рост численности малого народа, который в обмен на «малочисленность» получает защиту своих прав, что порождает своего рода «иждивенческое» поведение целого народа, не заинтересованного в превышении своей численности выше порогового значения под угрозой лишения особых прав [Гарипов, 2012: 70].
Следующее понятие, требующее конкретизации, - «народ». Поскольку происходит использование различных терминов: «народ», «народность», «этнос», «национальность», следует установить их смысловые рамки.
Многие международно-правовые документы упоминают термин «народ», но ни один из них не дает развернутого определения данному понятию. Например, Устав ООН 1945 года начинается словами: «Мы, народы...». Выработке определения понятия «народ» посвящен специальный доклад, выполненный в рамках ЮНЕСКО. В нем отмечалось, что «народ» есть группа людей, которые обладают многими или всеми следующими характеристиками: а) общими историческими традициями, б) расовой или этнической общностью, в) культурной однородностью, г) языковой общностью, д) территориальными связями, е) общей экономической жизнью [Журек, 1990: 997].
В отечественной юридической литературе встречается ряд специальных исследований, посвященных данному понятию. Так, по мнению Е. А. Казьминой, категория «народ» является самостоятельной конституционно -правовой категорией. В современном российском праве ее можно определить как совокупность граждан Российской Федерации вне зависимости от места их проживания, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории РФ, обладающих политическими правами и выражающими свою политическую волю в отношении РФ. Под категорией «нация» автор понимает этническую общность, представляющую собой совокупность людей, обладающих общей культурой, как правило, одним языком, общим самоназванием и осознанием общности своего происхождения [Казьмина, 2011: 13].
Национальность связана с понятием нации как социальной структуры общества. По мнению П. А. Оля, социальные общности как потенциальные носители субъективных прав (т.е. как субъекты права) для участия в правоотношениях как субъекты должны получить фактическую возможность реализовывать свои права в правовых отношениях. Это возможно только через персонифицирующие их организационные формы (организации). Таким образом, нация как сложная этносоциальная общность в правовых отношениях может выступать только как общественное образование с формально юридически закрепленным статусом [Оль, 2000: 7].
Таким образом, в отечественной политической науке выделяется три основных понимания термина «народ» как главного субъекта самоопределения. Во-первых, народ как совокупность граждан определенного государства.
В Российской Федерации это конституционная категория -«многонациональный народ России», который в соответствии с Основным законом является источником власти. Во-вторых, народ как совокупность людей, объединенных какими-либо кроме этнических и близких к ним характеристиками (население определенной территории, группа лиц, социальная страта, класс и т.п.). И, в-третьих, народ как этническая группа (нация), провозглашаемый некоторыми учеными и политиками как субъект права на самоопределение (суверенитет) [Тиунчик, 2012: 216].
По мнению Н. А. Силантьевой и А. П. Сунцова, сущностные характеристики, выявленные в результате анализа различных трактовок понятий «коренной народ», позволяют сформулировать следующее определение: «коренной народ» - это совокупность граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, исторически проживающих на территориях расселения своих предков, сохранившие традиционный образ жизни, хозяйствование и промыслы, а также обладающие политическими правами и внесшие свои вклад в становление российской государственности [Силантьева, Сунцов, 2016]. Но вот статья 69 Конституции Российской Федерации направляет нас к коренным малочисленным народам как субъектам права, а пункт «м» статьи 72 уже указывает на малочисленные этнические общности. В данной ситуации С. О. Иванов считает, что фактически ни один федеральный нормативный акт не дает четкого толкования этих терминов, хотя в соответствии с Конституцией Российской Федерации именно последняя должна регулировать и защищать права этнических коллективов [Иванов, 2004: 88]. С правовой точки зрения группа населения, получающая определенный статус в силу своего рождения, становится сословием. Районы Крайнего Севера весьма не простое место для проживания, и в сельском хозяйстве работают люди различного этнического происхождения. Они используют те же технологии, преодолевают те же трудности, сталкиваются с теми же вызовами, что и коренное население. Но получается, что Закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» выделяется своим подходом из всей российской правовой системы, так как рассматривает народ как субъект права и допускает тем самым дискриминацию по этническому признаку. А как же Конституция, которая гласит, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от национальности, происхождения, места жительства и т.д. (ч. 2 статьи 19)?
Этносом в современном понимании является устойчивая исторически сложившаяся группа людей, объединенная длительным совместным проживанием на определенной территории, общими языком, культурой, жизненным укладом, самосознанием и самоназванием. Само слово «этнос» в переводе с греческого языка означает «народ». С. М. Широкогоров еще в 20-е годы прошлого века предложил следующее определение этноса: «Этнос есть группа людей, говорящих на одном языке, признающих свое единое происхождение, обладающих комплексом обычаев, укладом жизни, хранимых и освященных традицией и отличаемых ей от таковых и других» [Широкогоров, 1923: 13]. Теория этноса отражена в трудах Ю. В. Бромлея и Л. Н. Гумилева 1960-1980-х годов в ответ на развитие теории нации в Европе в конце ХУШ -начале XIX веков, где «нация» стала конструироваться как этническая общность
в правовом поле и давала право на самоопределение. У нас в стране данное право было трансформировано в создание административно-территориальных единиц по «национальному принципу» (республики, края, области). Таким образом, эта теория предполагает возможность выделения четко очерченных групп населения с помощью внешнего анализа, что было использовано в идеологических целях. Поэтому в антропологии принято использовать термин «идентичность». Этнические общности динамичны - меняются их численность, род занятий, место расселения, вероисповедание, язык семейного общения, самоидентификация в результате смешанных браков и пр., то есть в различных ситуациях в жизни человека может меняться приоритет идентичности. Таким образом, понятие «этнос» в российской системе права не имеет определенного легального содержания.
Термин «народность» используется в качестве синонимов для слов «этнос», «народ», «национальность», но также не имеет определенного законодательного содержания. Считается, что народность - исторически сложившаяся языковая, территориальная, экономическая и культурная общность людей, предшествующая нации [Ушаков, ЭР].
В Преамбуле Конституции Российской Федерации употребляется термин «многонациональный народ РФ» и устанавливается принцип «самоопределения народов». Что же такое национальность и как она соотноситься с понятиями «этнос» и «народ»? Вероятно, что для этого нужно обратиться к нашей недавней истории, показывающей, что в СССР практиковался беспрецедентный в мировой практике учет граждан по их этнической принадлежности, то есть «национальности». «Национальность» в обязательном порядке указывалась в паспорте, в различных видах персональных анкет, в переписях населения, при планировании и распределении ресурсов страны. Аналоги такому тотальному контролю за этносами сейчас в мировой практике сложно найти. Как правило, учитываются лишь носители языков и вероисповедания. Если на основе «больших» по численности этнических идентичностей были созданы республики и районы, то «малым» народам Севера были предоставлены льготы.
Несколько лет назад широко обсуждался проект ФЗ «О российской нации» (автор инициативы - заведующий одной из кафедр Российской академии народного хозяйства и государственной службы В. Михайлов; позже ФЗ был переименован в ФЗ «Об основах государственной национальной политики Российской Федерации»), который потребовал бы даже изменения соответствующей трактовки преамбулы Конституции: «Мы, многонациональный народ (российская нация)».
Сейчас тема прав коренных малочисленных народов особенно злободневна в свете защиты интересов малочисленных народов Севера России; в приоритет входит защита их прав на традиционный уклад, на предоставление им возможности жить так, как жили их предки. Хотя здесь также следует отметить, что в результате научно-технического прогресса и развития техники неизменно происходит изменение традиций, их трансформация с учетом информационных технологий (например, доставка грузов и людей в отдаленные поселения на вертолетах, а не на оленях, возможность использовать электронные средства, мобильную связь при реализации традиционного уклада жизни т.д.). Факт наличия у коренных малочисленных народов (в том числе и северных) исторических прав на земли и биоресурсы получил всеобщее
признание, которое, тем не менее, зависит от политики конкретной страны в этом отношении. В отечественном законодательстве предусмотрен вполне конкретный ряд преференций представителям коренных малочисленных народов Севера, что требует от них формального подтверждения своего статуса.
В частности, льготы на добычу биоресурсов, на традиционное землепользование предусмотрены Земельным кодексом РФ (2001), Водным кодексом РФ (2006), Лесным кодексом (2006), ФЗ от 24.04.1995 г. «О животном мире», ФЗ от 20.12.2004 г. «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», иные льготы - в налоговой, социальной, образовательной, культурной сфере - также иными нормативными правовыми актами (Закон РФ от 25.03.1993 г. «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ», Налоговый кодекс, часть вторая от 05.08.2000 г., ФЗ от 28.12.2013 г. «О страховых пенсиях» и др. законами и подзаконными актами).
Вот здесь и кроется главная загвоздка - как сейчас указать (определить) национальную принадлежность. После отмены графы «национальность» в паспорте единственный официальный документ, где может быть указана этническая принадлежность гражданина, - свидетельство о рождении. Единого документа, удостоверяющего статус коренного малочисленного народа, не существует. Учреждения на местах руководствуются различными подтверждениями. К примеру, Комитет по рыболовству Мурманской области (сейчас - Министерство природных ресурсов и экологии Мурманской области) раньше использовал информацию, указанную и в свидетельстве о рождении или в старом советском паспорте. В Ханты-Мансийском автономном округе - Югре -выдается справка соответствующего департамента о принадлежности к коренным малочисленным народам Севера. Министерство рыбного и сельского хозяйства Мурманской области в принятых Административных регламентах № 29 от 19.04.2012 г. «Выделение водных биоресурсов для обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера (саами), проживающих на территории Мурманской области» и № 83 от 02.06.2014 г. «Предоставление в пользование рыбопромысловых участков для осуществления рыболовства в целях обеспечения и ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации в отношении водных биологических ресурсов внутренних вод Российской Федерации, за исключением водных биологических ресурсов внутренних вод Российской Федерации и территориального моря Российской Федерации, а также анадромных, катадромных и трансграничных видов рыб» не указывает, какими документами должны подтвердить свой статус заявители - физические лица из числа саамов. Для общин это сделать проще в связи с наличием подтвержденного в установленном порядке статуса. Таких саамских общин в Мурманской области на данный момент зарегистрировано 34 (родовые и территориально-соседские). Выдача так называемого «вкладыша» в паспорт гражданина РФ регулировалась Постановлением Правительства РФ от 9 декабря 1992 г. № 950 «О временных документах, удостоверяющих гражданство Российской Федерации» (утратило силу). В регионах была попытка применить свои «вкладыши» - например, Постановление Правительства РС(Я)
от 10.06.2000 г. № 319 «Об утверждении Положения о вкладыше к паспорту гражданина Российской Федерации со сведениями о национальной принадлежности» (документ утратил силу - постановление Правительства РС(Я) от 19.04.2016 г. № 116).
Очевидно, что для получения льгот нужен основной документ, подтверждающий статус лица, претендующего на льготу. Организации, предоставляющие льготы, также заинтересованы в учете количества льготников, для чего создаются базы данных или реестры. Так, в регионах существуют реестры инвалидов, малоимущих, многодетных семей. Однако нет общего списка представителей коренных малочисленных народов Севера, и любое лицо потенциально может заявить о том, что относится к данной группе. Иногда граждане вынуждены обращаться в суд за установлением своей принадлежности к коренным малочисленным народам Севера, но данную процедуру нельзя признать подходящей для нуждающихся в особой защите граждан в силу ее недоступности для удаленно проживающих и относительной затратности в финансовом и временном плане. Кроме того, требуется знание юридических аспектов прохождения судебных инстанций и правил собирания доказательств.
Статус коренных малочисленных народов даже с учетом регистрации по месту жительства фактически является федеральным. То есть статус должен предоставляться региональными отделениями федерального ведомства. Среди льгот, которые получают северяне, есть такие, которые не зависят от места их проживания (например, квоты для представителей коренных малочисленных народов в ряде вузов осуществляются независимо от места проживания абитуриента, относящегося к малочисленному этносу). Но проблема еще и в том, что этническая идентичность не обязательно имеет строгое определение. Очевидно, что люди могут в течение жизни по разным обстоятельствам менять несколько раз свою идентичность. Особенно это характерно для детей, родившихся в смешанных браках. В выборе идентичности работают разные факторы: и престижность, и государственные льготы, и карьерные перспективы и так далее. Исследователями зафиксированы случаи, когда в течение десятилетия население таежных поселков сменяло принадлежность к одному коренному малочисленному народу на другую. Подобный выбор мог быть сделан под влиянием более популярного лидера [Кучинский, ЭР]. Есть и весьма интересные прецеденты. Так, например, в Мурманской области гражданин, родившийся в г. Кировске, но проживавший в Терском районе, а затем переехавший в г. Апатиты, в суде отстаивал свое право причислять себя к коренным малочисленным народам Севера в силу фактического проживания в местах традиционного расселения саамов и ведения такого же образа жизни. Согласно п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 27 «лицо <...> вправе самостоятельно определить свою национальную принадлежность к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Однако заявление указанным лицом о своей принадлежности к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ само по себе не может повлечь предоставление ему прав на осуществление традиционного рыболовства, если будет установлено, что это лицо не восприняло язык, национальную культуру, традиционные образ жизни и хозяйственную деятельность данной этнической общности. Не вполне ясным становится способ и степень такого восприятия (как можно проверить знание языка, культуры).
На данный момент действуют три реестра по вопросу отнесения лиц к коренным малочисленным народам Севера: «Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации», утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 года № 255, «Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2006 года № 536-р и «Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации», утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 года № 631-р. В соответствии с данным перечнем в Мурманской области районами проживания коренных малочисленных народов Севера являются: Ковдорский район, Кольский район, Ловозерский район, Терский район. В районах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера саамов насчитывалось 1196 человек, в том числе в Ковдорском районе -112 человек, в Кольском районе - 201 человек, в Ловозерском районе -873 человека, в Терском районе - 10 человек. Получается, что территории, где традиционно расселены малые народности, сейчас официально утверждены Правительством России. При этом государство гарантирует, что представители коренных малых народов имеют полную возможность вести культурный быт и заниматься теми видами деятельности, которые считаются традиционными для них. В частности, перечень традиционных видов занятий для малых народов включает: кочевое животноводство (разведение оленей) и переработку продуктов животноводческого комплекса; охоту на пушных зверей и изготовление меховых изделий; растениеводство, в частности земледелие, выращивание сельхозкультур, лекарственных растений и ягод; собирательство (заготовку, переработку и реализацию продукции лесного происхождения); народные ремесла и художественные промыслы (вышивку, плетение из трав и кожи, обработку меха, костей и прочих материалов). Но формальная фиксация того, что именно такими видами деятельности представители коренных малых народов и занимаются, свойственна не физическим, а юридическим лицам (общинам, сельскохозяйственным производственным кооперативам), поскольку только для них необходимо указывать это в учредительных и иных документах. Значит опять остается не ясным механизм реализации гарантии такой деятельности для обычного представителя малочисленного народа, так как по нашему законодательству систематическое извлечение прибыли без регистрации в качестве индивидуального предпринимателя может повлечь негативные последствия незаконной предпринимательской деятельности (п. 1 статьи 2 и статья 23 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Территории традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности федерального, регионального и местного значения образуются на основании решений соответственно Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на основании статей 6, 7 и 8 ФЗ от 7 мая 2001 года «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Но районы проживания и хозяйственной деятельности и районы природопользования (как особо охраняемые территории - статья 1 данного ФЗ) не одно и то же!
Сейчас обсуждаются возможные варианты создания реестра лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, проживающих в местах традиционного проживания и ведущих традиционный образ жизни [Якель, ЭР]. Считается, что факт включения в данный Реестр будет являться основанием для обращения за соответствующими льготами, предусмотренными действующим законодательством. Так, Г. Ледков предлагает регламентировать данную деятельность и наделить органы местного самоуправления соответствующими полномочиями, что требует внесения изменений в Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с тем, чтобы это было не просто правом, а обязанностью местных органов [Ледков, ЭР].
Проект создания реестра коренных малочисленных народов Севера потребует внесения соответствующих изменений в ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов России», поскольку он определяет общую российскую политику касательно коренных малочисленных народов и является базой федерального и регионального законодательства в этих вопросах. Однако следует отметить определенные внутренние противоречия, присущие данному закону, связанные с осуществляемой политикой в отношении малых народов. Прежде всего, обращает внимание то, что в статьях закона подчеркивается, что он призван сохранить исконную среду обитания, традиционный образ жизни, хозяйственной деятельности и промыслов в том числе и тех, кто проживает в определенных районах и ведет специфический образ жизни. Но при этом субъектом права предстает не группа лиц, проживающая в этих районах и ведущая традиционный образ жизни, а народ в целом. Народы России и другие аналогичные общности по этническому признаку, как уже было указано выше, не являются субъектами права. В законодательстве России субъектами права выступают физические или юридические лица. И хотя статья 69 Конституции РФ говорит о том, что государство гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с международными договорами, однако, международных договоров, ратифицированных Россией, в которых народы выступали бы субъектами, не имеется.
Далее, в законе говорится, что народы имеют некие права (статья 8 «Права малочисленных народов, объединений малочисл енных народов и лиц, относящихся к малочисленным народам, на защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов»), но правами могут обладать именно субъекты права, круг которых зависит от регулируемого правоотношения. Статья 14 «Судебная защита прав малочисленных народов» предполагает, что право на судебную защиту исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов осуществляют лица, относящиеся к малочисленным народам, а также объединения малочисленных народов и их представители. То есть в названиях статей и их текстах смешаны права народов и лиц, относящихся к этим народам.
Еще одно противоречие содержится в категориях лиц, на которых распространяется его действие: быть из числа коренных малочисленных народов, постоянно проживать в районах традиционного проживания и хозяйственной деятельности, вести традиционный образ жизни и заниматься традиционным хозяйствованием (статья 3). Для реализации данных условий эти
три критерия из теоретических подходов превратились в официальные перечни: перечень народов, перечень мест их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности; перечень видов традиционной хозяйственной деятельности. В указанной статье также дается поправка, что действие закона распространяется также на лиц, которые относятся к малочисленным народам, постоянно проживают в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов и для которых традиционное хозяйствование и занятие традиционными промыслами являются подсобными видами деятельности по отношению к основному виду деятельности в других отраслях народного хозяйства, социально-культурной сфере, органах государственной власти или органах местного самоуправления, то есть заниматься традиционным промыслом достаточно лишь иногда. Каким же образом определить, занимается житель г. Апатиты рыболовством и охотой постоянно или изредка, если он самоопределился по национальности как саами? Жители Мурманской области, например, могут заниматься традиционными для малых народов видами деятельности в качестве подсобного хозяйства и при этом относить себя к числу малочисленных народов, даже не коренных. Это означает, что распространение действия закона на локальные группы «больших» этнических общностей обусловлено исторически, поскольку они ведут такой же «традиционный» образ жизни.
Поскольку п. «м» ст. 72 Конституции РФ защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей относит к совместному ведению РФ и ее субъектов, в Мурманской области принят Закон от 30.06.2008 г «О государственной поддержке коренных малочисленных народов Севера в Мурманской области, осуществляющих виды традиционной хозяйственной деятельности». Данный закон основан также на положениях ст.ст. 21, 24 Устава Мурманской области (органы государственной власти Мурманской области содействуют коренному народу Кольского Севера -саамам в реализации их прав на сохранение и развитие родного языка, национальной культуры, традиций и обычаев). В п. 3 статьи 21 Устава Мурманской области установлено, что «в исторически сложившихся районах проживания саамы, представители других коренных народов Севера Российской Федерации пользуются правами на традиционные виды природопользования и промыслов». Данные привилегии не случайны, преференциальный правовой статус распространяется не только собственно на представителей коренных малочисленных народов, но и на лиц, к ним не относящихся, но состоящих в браке с лицом из числа данных народов, а также на детей, рожденных в этом браке или усыновленных (удочеренных). В определенной части законодательство о коренных малочисленных народах может распространяться и на лиц, которые не относятся к этим народам, но постоянно проживают в местах их жизнедеятельности [Кряжков, 2010: 5, 139, 141].
Механизмы защиты прав коренных малочисленных народов в Мурманской области основаны также на иных законодательных актах, к которым относятся Закон Мурманской области от 14.01.2003 г. «О северном оленеводстве в Мурманской области», Закон Мурманской области от 30.06.2008 г. № 984-01-ЗМО «О государственной поддержке коренных малочисленных народов Севера в Мурманской области, осуществляющих виды традиционной хозяйственной деятельности». В регионе действуют государственные и
общественные организации, например, Совет представителей коренных малочисленных народов Севера (создан согласно Постановлению Правительства Мурманской области от 11 февраля 2009 года № 57-1 II I), а также Мурманской центр народов Севера (Государственное областное учреждение «Мурманский областной центр коренных малочисленных народов Севера» было образовано в соответствии с Постановлением Правительства Мурманской области от 08.07.2004 г. № 232-ПП/7).
Итак, главной обязанностью любого государства является защита всех граждан, которые проживают на его территории. Учитывая тот факт, что в России существует огромное количество народов с разнообразием культурных и языковых традиций, государство должно охранять их аутентичность и способствовать развитию их самосознания. В современных условиях не приходится говорить о предоставлении им «абсолютного права на распоряжение собственной землей, ресурсами и политических прав, связанных с самоуправлением» [Виноградова, 2005: 434]. Однако необходимо отметить, что дальнейшее развитие отечественного законодательства должно быть направлено на:
1. Унификацию понятийного аппарата, которая должна затронуть все нормативные правовые акты по вопросам правового статуса коренных малочисленных народов, начиная с Конституции России, иных федеральных законов, заканчивая региональным законодательством.
2. Определение критериев отнесения лица к представителям коренных малочисленных народов, что особенно актуально для северных народов.
3. Решение вопроса о том, какой порядок должен применяться при установлении принадлежности к коренным малочисленным народам. Должна ли существовать общефедеральная процедура, или это вопрос субъекта РФ либо конкретного муниципального образования.
4. В связи с тем, что представители коренных малочисленных народов нуждаются в дополнительной государственной поддержке, необходима систематизация льгот и привилегий представителей коренных малочисленных народов Севера с целью недопущения дискриминации по территориальному (географическому) признаку. Возможно, требуется создание реестра (каталога) прав с целью их анализа с экономической и юридической точек зрения.
Источники
Итоги Всероссийской переписи населения 2010 года. Том 4. Национальный состав и владение языками, гражданство. Раздел 19. Размещение коренных малочисленных народов на территории РФ. URL: www.gks.ru.
Решение Апатитского городского суда по гражданскому делу от 03.05.2005 № 2-207/05 // Архив Апатитского городского суда Мурманской области.
Консультативный совет Северо-Западного федерального округа по вопросам коренных народов при полпреде Президента в Северо-Западном ФО. URL: http:szfo.gov.ru/.
Краткая информация об общественных организациях, общинах и национальных предприятиях правительства Мурманской области. URL: https://gov-murman.ru/region/saami/short_info/.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23 ноября 2010 г. № 27 «О практике рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление промышленного, прибрежного и других видов рыболовства»// Бюллетень верховного Суда РФ. 2012. № 12.
Этнос. Гуманитарная энциклопедия // Центр гуманитарных технологий, 2010-2016 (последняя редакция: 30.10.2016). URL:
http://gtmarket.ru/concepts/7136.
Final Report and Recommendations of an International Meeting of Experts on the Further Study of the Concept of the Right of the People for Unesco, SNS-89/ CONF. 602/7 22. February 1990. URL:
http://unesdoc.unesco.org/images/0008/000851/085152eo.pdf.
Список литературы
Виноградова С. Н. Саамы Кольского полуострова: основные тенденции современной жизни // Формирование основ современной стратегии природопользования в Евро-Арктическом регионе. Раздел 5: Исследование экономических и этнокультурных процессов в Баренц регионе. Апатиты: Изд-во КНЦ РАН, 2005. С. 424-434.
Владимирова В. Транснациональные индигенные организации, либеральный мультикультурализм и нарративы об «индигенном сепаратизме» на севере России // Сибирские исторические исследования. 2015. № 1. С. 23-56.
Гарипов Р. Ш. Коренные малочисленные народы в России: гарантии прав и свобод // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 67-73.
Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2. СПб., М., 1904. 414 с.
Журек О. Н. Самоопределение народов в международном праве // Советское государство и право. 1990. № 10. С. 98-107.
Иванов С. О. Проблемы правовой защиты отдельных народов Российской Федерации // Право и политика. 2004. № 6. С. 88-99.
Казьмина Е. А. Народ как субъект конституционного права Российской Федерации: автореферат дисс. на соиск. степени канд. юрид. наук. Специальность 12.00.02; науч. рук. Ю.И. Скуратов. М., 2011. 24 с.
Конюхова И. А. Конституционно-правовой статус личности в Российской Федерации: учебное пособие для бакалавриата и магистратуры / И. А. Конюхова, И. А. Алешкова, Л.В. Андриченко. М.: Юрайт, 2017. 200 с.
Кряжков В. А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М.: Норма, 2010. 560 с.
Кучинский М. Коренные малочисленные народы Севера: реестр несуразностей // REGNUM. URL: https://regnum.ru/news/polit/2108784.html.
Ледков Г. Создание реестра - это срочная мера, помощь тем, кто занят в традиционных отраслях хозяйствования. URL: www.raipon.info.
Оль П. А. Нация как субъект права: автореферат дисс. на соиск. степени канд. юрид. наук. Специальность 12.00.01; науч. рук. Р. А. Ромашов; МВД России; Санкт-Петербургский университет. СПб., 2000. 22 с.
Семушин Д. Якутский прецедент: в праве Российской Федерации нет «коренных народов» // Вся правда. URL: www.allpravda.info.
Силантьева Н. А., Сунцов А. П. К вопросу о понятии «коренные малочисленные народы» // Образование и наука: современные тренды: коллективная монография / Гл. ред. О. Н. Широков. Чебоксары: ЦНС «Интерактив плюс», 2016. С. 29-42.
Смирнова Т. Неправильный народ // Невское время. 2000. № 20 (2143). URL: http://www.vottovaara.ru/saami.html.
Тиунчик И. В. Понятие народа как субъекта права на самоопределение // Социология власти. 2012. № 1. С. 212-216.
Ушаков Д. Н. Электронная энциклопедия: URL: http://ru.wikipedia.org/?oldid=10529869.
Широкогоров С. М. Этнос. Исследование основных принципов изменения этнических и этнографических явлений. М.:Либроком, 2012. 138 с.
Якель Ю. Я. Кто относится к коренным малочисленным народам? Президент РФ дал указание решить проблему. URL: http://anohraniteli.ru/about-us/other/.
Сведения об авторе
Полищук-Молодоженя Татьяна Романовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры экономики и управления, социологии и юриспруденции МАГУ
Polishchuk-Molodozhenya Tatiana Romanovna,
PhD (law), associate Professor of the Department of Economics and Management, Sociology and Law
УДК 316.48
И. В. Вицентий, В. В. Стрельников
РЕЛИГИОЗНАЯ ТОЛЕРАНТНОСТЬ НАСЕЛЕНИЯ МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ Аннотация
Статья посвящена вопросам межрелигиозных отношений жителей Мурманской области в контексте религиозной толерантности. Приводятся результаты пилотажного эмпирического исследования религиозной толерантности жителей провинциального города на примере г. Апатиты Мурманской обл.
Ключевые слова:
религия, религиозная толерантность, религиозная идентичность. I. V. Vicentiy, V. V. Strelnikov
RELIGIOUS TOLERANCE OF THE MURMANSK REGION POPULATION Abstract
This paper is devoted to the issues of interreligious relations of the inhabitants of the Murmansk region in the context of religious tolerance. The results of a
