CC BY
53
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2011. № 4 (29). С. 42-54.
УДК 342
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
THE INNOVATION DEVELOPMENT PROBLEMS IN RUSSIA
А. И. КАЗАННИК (A. I. KAZANNIK)
Рассматриваются правовые проблемы государственного управления инновационной ситуацией в России в целях социально-экономического развития страны.
Ключевые слова: инновационная ситуация, объект управления, урегулирование ситуации, косвенные методы управления, программно-целевой метод, устойчивое развитие.
The article deals with the actual problems of state control of innovation situation in Russia for the purpose of economic development of the country.
Key words: innovation situation, the object of control, the situation regulation, indirect methods of administration (control), purpose-programming method, stable development.
Инновационное развитие России представляет собой процесс внесения изменений в социально-экономическую систему страны, соответствующих новейшим достижениям науки, техники, передового отечественного и зарубежного опыта. По своей сути инновационное развитие - это функция культуры, осуществление которой может или способствовать экономическому, социальному и технологическому прогрессу России или, напротив, тормозить его.
Решение задач инновационного развития России практически невозможно без расширения сегмента государственного, муниципального и корпоративного управления социальными ситуациями.
Социальная ситуация как научный термин, широко употребляется в трудах отечественных и зарубежных учёных в рамках различных отраслей философской, экономической и юридической науки [1]. Их анализ даёт возможность сделать вывод, что под социаль-
ной ситуацией понимается совокупность обстоятельств, условий, создающих локализованный в пространстве и времени комплекс общественных отношений с качественной определённостью своего содержания и относительно стабильным составом участников, выражающих разницу между действительным и желательным состоянием данного объекта управления, что обусловливает требования к его переводу из одного состояния в другое. В процессе управления ставится цель перевода крайне напряженных ситуаций в стабильные, более благоприятные.
Возникновение конфликтной, кризисной и, тем более, чрезвычайной ситуации требует незамедлительного воздействия на её основные параметры даже в условиях острого дефицита времени, практически в «цейтноте».
С учётом сказанного, инновационную ситуацию можно, на наш взгляд, определить как совокупность обстоятельств, условий, создающих комплекс общественных отно-
© Казанник А. И., 2011 42
шений по подготовке высококвалифицированных специалистов, повышению культуры населения, преобразованию различных сторон общественной жизни, освоению основных фондов предприятий, внедрению в производство новых технологий, научнотехнических и конструкторских разработок с целью обеспечения устойчивого развития России.
Объективными условиями возникновения инновационной ситуации в России стали многочисленные проявления экономического и социального кризиса. В их числе можно назвать гипертрофированное развитие природоёмких отраслей экономики, широкое применение расточительных технологий, использование на производстве морально и физически устаревшего оборудования, сохранение сырьевой ориентации экспорта, хроническую нехватку инвестиций, техногенные аварии и катастрофы, крупномасштабное загрязнение окружающей среды, разрушение системы образования и науки. Экономика России оказалась на обочине постиндустриального развития, лишилась механизмов структурной перестройки. Доля нашей страны на мировых рынках высокотехнологичной продукции сократилась до 0,3-0,5 %, что более чем на два порядка меньше аналогичного показателя США, который, по оценкам различных экспертов, составляет 30-40 % [2].
Субъектами инновационной ситуации в России являются практически все органы государственной власти, органы местного самоуправления, учебные и научно-исследовательские учреждения, предприятия и некоммерческие организации, индивидуальные предприниматели и фермеры [3]. Они осуществляют управление ситуацией на федеральном, региональном, муниципальном и локальном уровнях. Среди них выделяются государственные структуры, специально уполномоченные управлять инновационной ситуацией: Главное управление специальных программ Администрации Президента Российской Федерации, Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, Министерство образования и науки РФ, Федеральное агентство по науке и инновациям, государственные корпорации «Ростехнология», «Роснано», «Роскосмос» и «Росатом».
Характерной особенностью управления инновационной ситуацией в России, как, впрочем, и всеми другими социальными ситуациями, заключается в том, что оно осуществляется главным образом косвенными методами, исключающими непосредственное воздействие на волю их участников [4]. В законах и иных нормативных правовых актах, управленческих решениях, направленных на урегулирование инновационной ситуации в России, формулируются управомочивающие нормы, предусматривается разработка целевых программ, определяется налоговая и бюджетная политика в отношении конкретных юридических и физических лиц, закрепляется механизм мотивации активной деятельности и выбора оптимальных вариантов поведения, разрешения возникающих противоречий и споров. С помощью таких методов формируется благоприятная среда, создаются оптимальные условия для развития инновационной ситуации в России в заданных направлениях.
Решающая роль в урегулировании инновационной ситуации в России принадлежит программно-целевому методу управления. Он применяется для построения «древа целей» и разработки соответствующих целевых программ, осуществления мониторинга за ходом их реализации.
Древо целей представляет собой структурированную по иерархическому принципу или ранжированную по уровням систему соподчиненных целей по урегулированию инновационной ситуации в России. В этой системе выделяют главную цель («вершину древа») и подчиненные ей подцели первого, второго, третьего и последующих уровней, получивших в управленческих науках название «ветви древа» [5]. Количество уровней подцелей зависит от сложности инновационной ситуации в России, характера её элементов, отношений, связей.
Не претендуя на обстоятельное описание «древа целей», определяющего перспективу урегулирования инновационной ситуации в России и его результаты, попытаемся очертить основные контуры такого древа.
Главной целью урегулирования инновационной ситуации в нашей стране должно стать устойчивое развитие России как единого, суверенного, федеративного, демократи-
ческого, правового, светского и социального государства. К целям первого уровня следует, как нам представляется, отнести:
• укрепление законодательной и нормативной базы урегулирования инновационной ситуации;
• создание материально-технической базы инновационной ситуации;
• формирование научно обоснованной системы управления инновационной ситуацией;
• совершенствование системы образования;
• обучение трудовым профессиям, без которых невозможно развитие материального производства, а следовательно, обеспечение инновационных процессов;
• подготовка государственных и муниципальных служащих, научных и научнопедагогических кадров, предпринимателей и менеджеров;
• повышение общей и профессиональной культуры населения;
• государственная поддержка предпринимательства, особенно малого и среднего бизнеса, в инновационной сфере;
• разработка налоговых механизмов поддержки инноваций;
• обеспечение интересов личности в инновационной сфере;
• развитие международного сотрудничества, инновационного бизнеса и инновационных структур;
• создание благоприятного инвестиционного климата.
Целями урегулирования инновационной ситуации в России второго уровня должны стать, с нашей точки зрения, свертывание экономически бесперспективных производств и оказание селективной помощи предприятиям с инновационными технологиями; организация работы по санации предприятий исходя из концептуальных положений инновационной политики государства; запрет на проектирование, строительство и приёмку в эксплуатацию производственных объектов с устаревшими технологиями; переход страны к устойчивому развитию.
Инновационная ситуация в России объективно требует регулирующего воздействия государства с помощью норм права и других правовых средств. В настоящее время законо-
дательную основу её урегулирования составляют Конституция РФ, федеральные законы и Указы Президента Российской Федерации.
Конституция РФ открывает возможности использования различных форм собственности для занятия инновационной деятельностью (ст. 8-9). Она закрепляет право человека и гражданина на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной экономической деятельности, не запрещенной законом. Не допускается лишь экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34). На конституционном уровне гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Под охрану закона взята интеллектуальная собственность (ст. 44).
Фундаментальные положения Конституции РФ детализируются прежде всего нормами Федерального закона от 23 августа 1996 г. «О науке и государственной научнотехнической политике», который ориентирует все научные учреждения и организации России на проведение инновационных исследований и внедрение их результатов в сферы производства и оказания высокотехнологичных услуг [6].
Основные формы управления инновационной ситуацией в России определены Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. «О статусе наукограда Российской Федерации» [7] и Указом Президента РФ от 22 июля 1993 г. «О государственных научных центрах Российской Федерации» [8]. Цель таких научных образований состоит в создании благоприятных условий и объединении усилий всех научных учреждений и организаций для проведения научных, научно-технических, инновационных исследований, экспериментальных разработок и их испытаний, сохранения ведущих научных школ, подготовки высококвалифицированных кадров.
Вопросы организации и деятельности наукоградов России урегулированы Указом Президента РФ от 7 ноября 1997 г. «О мерах по развитию наукоградов как городов науки и высоких технологий» [9]. В нём сформулировано легальное определение наукограда как муниципального образования с градообразующим научно-производственным ком-
плексом, представляющим собой совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров. Исполнительные органы государственной власти Российской Федерации и её субъектов, органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования призваны оказывать содействие наукограду в осуществлении его функций и задач.
Не умаляя значимости столь важных законов и актов Президента РФ в урегулировании инновационной ситуации в России, следует отметить, что в них не закреплена система органов государственной власти, специально уполномоченных осуществлять управление столь специфическим объектом. В какой-то степени этот пробел мог бы устранить Федеральный закон «О государственной инновационной политике», проект которого был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Однако этот законопроект пока ещё не прошел необходимых парламентских процедур. Нормативная основа управления инновационной ситуацией в России заложена в инструктивном по своему содержанию Письме Президента РФ от 30 марта 2002 г. «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологии на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» [10], а также в Постановлении Правительства РФ от 17 октября 2006 г. «О федеральной целевой программе «Исследования и разработки по приоритетным направлениям разви-
тия научно-технического комплекса России на 2007-2012 годы» [11].
С учётом нормативных требований к управлению инновационной ситуацией в России были приняты федеральные целевые программы, о содержании которых можно судить по важнейшим показателям приведенной ниже таблицы.
Несмотря на исключительную важность федеральных целевых программ для урегулирования инновационной ситуации в России, не все из них выполнены в полном объёме. В частности, не создана инфраструктура наноиндустрии, не повысилась по сравнению с прошлыми годами эффективность системы образования, государство не перешло к оказанию услуг населению через электронную сеть.
Такое положение в значительной степени обусловлено слабой координацией органов исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов, осуществляющих государственное управление инновационной ситуацией. Выход из него видится в создании за счёт перераспределения общей штатной численности федеральных органов исполнительной власти отдельного Министерства инноваций и технологического развития РФ (Мининноваций России). На него следует возложить функции государственной поддержки высокотехнологического бизнеса и внедрение высоких технологий в сферу производства, разбросанные сейчас по разным ведомствам. В непосредственном подчинении Мининноваций России должна находиться и российская «Кремниевая долина».
Таблица 1*
Название программы Объёмы и источники финансирования Программы
Всего (в ценах соответствующих лет), в млн руб. В том числе
за счёт средств федерального бюджета за счёт средств внебюджетных источников
млн руб. % млн руб. %
ФЦП «Национальная технологическая база» на 2007-2011 годы 67 298 30 149 45 37 149 55
ФЦП «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008-2010 годы 27 733 24 945 90 2766 10
ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы 90 454 80 390 89 10 064 11
Федеральная целевая программа развития образования на 2006-2010 годы 61952 45 335 73 4115 7
ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)» 77 179 39 383 51 15 186 20
* Источник: Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 11. С. 25.
Невысокую эффективность управления инновационной ситуацией в России показали государственные корпорации. Затраты государственного бюджета на содержание их аппарата значительно превысили стоимость инновационной продукции. Как считают специалисты, их создание было управленческой ошибкой, которую следует исправить, приняв на политическом уровне решение о ликвидации этих структур [12].
Не лучше обстоит дело с производством инновационной продукции и в крупнейших компаниях, созданных с участием государственного капитала. В прошлом году 47 таких компаний зарегистрировали на всех только пять международных патентов на инновационную продукцию, тогда как одна американская частная компания «Microsoft» Б. Гейтса
- 5000 патентов. Скорее всего, государственные компании не способны конкурировать с частными, выполнять роль локомотива инновационного процесса в стране [13].
В этой связи представляется необходимым учредить с учётом американского опыта негосударственный, коммерческий Фонд науки Российской Федерации. Он должен каждый год объявлять конкурс на проведение научных, научно-технических исследований и экспериментальных разработок по инновационной проблематике, в котором могут принимать участие юридические и физические лица как России, так и зарубежных стран. По договорам Фонд обязан за свой счёт полностью финансировать победившие на конкурсе проекты научных, научно-технических исследований и экспериментальных разработок, после осуществления которых интеллектуальная продукция становится его собственностью. Как коммерческая организация, Фонд должен реализовать продукцию по рыночным ценам, защищать авторские права, выплачивать дивиденды за её использование в различных отраслях производства и оказания услуг.
Одной из первоочередных целей урегулирования инновационной ситуации в России является повышение качества образования. Россия занимает первое место в мире по числу студентов на 100 тыс. человек. Но четверть высших учебных учреждений дают псевдообразование, а три четверти оставшихся готовят специалистов, которые нико-
му не нужны. После окончания вуза их надо сразу переучивать, поскольку они не могут работать на современном оборудовании [14].
При совершенствовании системы образования в России надо помнить, что всё новое - это хорошо забытое старое. В Российской Империи существовала разветвленная сеть гимназий и реальных училищ, где учили по способностям и интересам, соблюдая нестандартный, индивидуальный подход к ученикам. В гимназиях ученики получали классическое гуманитарное образование, а в реальных училищах осваивали естествознание, технические и другие прикладные науки, рабочие профессии.
Наш великий современник академик М. А. Лаврентьев создал в Новосибирске трёхступенчатую систему физико-математического образования. В качестве её составных элементов выступали: средняя школа, физико-математическая школа, университет. Опыт показывает, что пока человечество не придумало более эффективной системы отбора способной молодежи и подготовки высококвалифицированных специалистов. Ведь недаром на вопрос корреспондента, что М. А. Лаврентьев считает самым важным из сделанного им в жизни, последовал ответ: физико-математическую школу и Клуб юных техников, поскольку они принадлежат будущему [15].
С учётом накопленного опыта следует, как нам представляется, создать на базе существующих учебных учреждений современной России трёхступенчатую систему образования по всем ведущим гуманитарным, естественным и техническим специальностям. При этом надо обратить особое внимание на подготовку инженеров и специалистов рабочих профессий, без которых не может быть инновационного развития России.
Инженеры в дореволюционной России пользовались исключительным авторитетом. Достаточно сказать, что диплом инженера открывал его владельцу дорогу к получению дворянства [16]. Однако, когда В. И. Ленин в запальчивости обозвал русскую интеллигенцию говном, то инженеров как наиболее ярких представителей технической интеллигенции опустили по социальному статусу значительно ниже квалифицированных рабочих [17]. Во все годы Советской власти про-
фессия инженера перестала быть престижной, должностной оклад инженера был примерно в два раза ниже, чем средняя зарплата рабочего в промышленности и строительстве. Должности инженера заняли люди, плохо подготовленные в профессиональном отношении. Именно этим в значительной степени объясняются происходящие в стране техногенные аварии и катастрофы, разрушение зданий и сооружений, использование в производстве расточительных технологий, выпуск продукции, неспособной конкурировать на международных рынках.
Эффективность управления инновационной ситуацией в России, в конечном счёте, зависит от уровня подготовки государственных и муниципальных служащих. До последнего времени в государственный стандарт подготовки кадров по специальности государственное и муниципальное управление входили учебные дисциплины, формирующие высокий профессионализм, государственное мышление, правовую культуру, нравственные качества личности, чувство служебного долга. Тем не менее кадровый состав органов государственной и муниципальной власти России не стал инновационным. По официальным оценкам, он остаётся тормозом социально-экономического развития страны и повышения её мировой конкурентноспособности [18].
Новый образовательный стандарт подготовки специалистов по государственному и муниципальному управлению предписывает вузам формировать в процессе обучения компетентных выпускников. В данном случае понятием «компетентность» обозначаются интегральные качества личности, которые проявляются в способности и готовности к профессиональной деятельности, основанной на знаниях и опыте, приобретенных в процессе обучения и социальной адаптации и ориентированных на самостоятельную и успешную работу. В структуру компетентности входят пять групп ключевых компетенций, предложенных экспертами Совета Европы по образованию:
1) политические и социальные компетенции;
2) компетенции толерантности;
3) лингвистические компетенции;
4) информационно-аналитические компетенции;
5) компетенции по усвоению новых знаний [19].
Политические и социальные компетенции представляют собой способности лица принимать управленческие решения, брать на себя ответственность, поддерживать благоприятный социально-психологический
климат в коллективе служащих, разрешать конфликты, проводить политику по демократизации общества и государства.
Компетенции толерантности характеризуют такое свойство личности, как терпимость к людям других культур, чужим мнениям, верованиям, идеям и поведению. Они препятствуют возникновению в обществе расизма и ксенофобии, формированию климата нетерпимости.
Лингвистические компетенции охватывают навыки и умение специалиста продуктивно общаться с людьми посредством устной и письменной речи, свободно владеть несколькими иностранными языками.
Информационно-аналитические компетенции специалиста предполагают овладение им в полном объёме современными информационными технологиями, методикой моделирования экономических и социальных процессов, системного анализа и критической оценки служебной и иной информации.
Компетенции по усвоению новых знаний можно рассматривать как приобретенное студентом в процессе обучения в вузе дарование, склонность к непрерывному повышению своего профессионального уровня, познанию различных сторон государственной и общественной жизни. Теперь уже стали хрестоматийными утверждения, что добрая половина знаний, полученных специалистами за время учебы в высшем учебном учреждении, устаревает в течение первых пяти лет. Если у них не сформировались потребности повторять, обновлять и расширять свои знания, то неизбежно наступит профессиональная деградация, что, в конечном счёте, приведет к снижению эффективности управления.
Достижение заложенных в образовательном стандарте результатов позволит сформировать кадровый резерв для замещения должностей в аппарате исполнительных органов государственной и муниципальной власти компетентными специалистами. Таким специалистам будет под силу «просмат-
ривать» все элементы инновационной ситуации в России в их сложной взаимосвязи, принимать неординарные управленческие решения по её урегулированию, переводу в более благоприятное состояние.
В современных условиях, когда наука стала непосредственной производительной силой, а информация самим дорогим товаром, развитый интеллект представляет собой значительно большее богатство, чем полезные ископаемые или энергетические ресурсы. Неуклонное умножение этого вида национального богатства России обеспечивается путём подготовки научных и научнопедагогических кадров.
В соответствии с действующим законодательством функции по государственному регулированию подготовки научных и научно-педагогических кадров возложены на Министерство образования и науки РФ [20]. Оно определяет порядок подготовки, переподготовки и повышения квалификации научных и научно-педагогических кадров, утверждает номенклатуру должностей в образовательных и научно-исследовательских учреждениях, принимает меры по формированию их материально-технической базы. На основе его ведомственных актов осуществляют свою деятельность Российский фонд фундаментальных исследований, Российский фонд технологического развития, Российский гуманитарный научный фонд, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Федеральный фонд производственных инноваций. Советы фондов распределяют гранты на проведение научных и научно-технических исследований по инновационной тематике. Однако множественность фондов приводит к распылению финансовых средств, злоупотреблениям при распределении грантов [21].
Значительный вклад в инновационное развитие России могут внести предприниматели и менеджеры. В настоящее время их подготовку осуществляют экономические вузы, факультеты менеджмента в составе университетов, региональные бизнес-инкубаторы и др. Кадровый состав и материальнотехническая база учебных учреждений позволяют выпускать современных специалистов, которые смогут не только повышать эффективность общественного производства,
но и закладывать организационные условия для инновационных преобразований в экономике страны, способных привести к долгосрочным положительным результатам.
Подготовка специалистов для нужд инновационного развития России должна осуществляться на принципах тесной взаимосвязи науки и образования. Это обеспечивается путём активного участия преподавателей, аспирантов и студентов вузов в научных исследованиях и экспериментальных разработках, формирования инновационных научно-образовательных структур.
В целях дальнейшей интеграции научной, научно-технической и образовательной деятельности в России уже теперь создаются на базе вузов университетские комплексы и научно-образовательные объединения в
форме ассоциаций (союзов). В перспективе предполагается формирование учебно-научных комплексов на базе образовательных учреждений высшего профессионального образования, научных организаций РАН и отраслевых академий, имеющих государственный статус, а также научных организаций министерств и иных федеральных органов исполнительной власти России [22].
Законодательно оформленная система высшего профессионального образования в России открывает студентам возможность становиться непосредственными участниками научных исследований, приобретать опыт самостоятельной работы, приобщаться к современным достижениям в науке. Она служит основой для реального соединения научного процесса с процессом подготовки специалистов высшей квалификации, способных вносить свой вклад в урегулирование инновационной ситуацией в России.
Однако решающий успех в переводе инновационной ситуации в России в более благоприятное состояние принесет нам не совершенствование действующего законодательства об образовании в стране, а повышение общей и профессиональной культуры населения. Только культура способна оживить наше общество, разбудить творческие силы народа. Она формирует у человека мировоззрение, нравственные принципы, расширяющие его кругозор, регулирует общение между людьми [23]. Без высокой культуры вряд ли сформируются инновационное
мышление личности, истинное гражданское самосознание и чувство ответственности за положение дел в обществе и государстве, умение управлять производством и выпускать конкурентноспособную продукцию, желание постоянно развиваться, оттачивать своё мастерство.
Государственное управление культурой в России осуществляется по отраслевому принципу. Министерство культуры РФ определяет государственную политику в подведомственной сфере, создаёт необходимые условия для реализации гражданами России их конституционных прав на свободу творчества, участия в культурной жизни и пользования учреждениями культуры, доступа к культурным ценностям [24].
Представляется, что одним из важнейших направлений государственной политики России должно стать формирование в средствах массовой информации, кинофильмах, литературе, народной культуре и обществе в целом положительного имиджа специалистов, проявивших свои творческие способности в области материального и духовного производства. Самыми завидными качествами личности должны стать высокое, отточенное временем и трудом мастерство, чувство достоинства и гордости за произведение своих рук и ума. Тогда у большинства людей может возникнуть желание не только потреблять, но и творить. Это долгий и мучительный путь, но Россия обречена пройти его до конца, не рискуя остаться на задворках мировой цивилизации.
Инновационность производства характерна, прежде всего, для частного сектора, особенно для малого и среднего бизнеса. В США, например, эффективность капиталоот-дачи инновационных разработок в малом бизнесе примерно в 2,5 раза выше, чем у крупных компаний. К тому же инновационная активность специалистов, занятых в сфере малого бизнеса, выраженная в относительном количестве патентов, выданных на одного работника, в 15,6 раза превышает аналогичный показатель для работников крупных предприятий [25].
В России приняты федеральная и региональная программы, направленные на развитие малого и среднего бизнеса. Однако у государства отсутствует научно обоснованная
концепция поддержки инновационного сектора предпринимательства. Основными источниками его финансирования являются региональные инновационные фонды, которые формируются за счёт обязательных отчислений государственных и муниципальных унитарных предприятий. Средства фондов используются на техническое перевооружение и модернизацию действующих предприятий, реконструкцию зданий, инженерных и транспортных коммуникаций, финансирование работ по освоению новых видов наукоёмкой продукции [26]. Но претензии малого и среднего бизнеса к государству заключаются в том, что оно не обеспечило свободу предпринимательства в сочетании со справедливой конкуренцией, защиту его интересов на всех уровнях власти, не внедрило систему оказания консультативной, технологичной и организационной помощи. В силу этих причин малый и средний бизнес не может вносить существенный вклад в урегулирование инновационной ситуации в России, что требует кардинальных изменений государственной политики по отношению к столь важному сектору экономики.
Государственная поддержка инновационной деятельности должна носить избирательный характер, поскольку творчество и предприимчивость не могут быть массовыми. В целях обеспечения адресности предоставления льгот и преимуществ инновационным предприятиям следует внести изменения в п. 1 ст. 56 Налогового кодекса Российской Федерации, запрещающего налоговые льготы индивидуального характера [27].
Обеспечение интересов личности в инновационной сфере не должно сводиться только к защите конституционной свободы на занятие творчеством и охране интеллектуальной собственности. В целях повышения эффективности управления инновационной ситуацией в России государство должно создавать новые рабочие места в высших учебных и научно-исследовательских учреждениях, конструкторских бюро и экспериментальных предприятиях, оснащенных новейшим оборудованием, и гарантировать вознаграждение за труд на уровне высокоразвитых зарубежных стран Европы и Северной Америки. Тогда удастся остановить утечку мозгов и по возможности вернуть в страну луч-
ших специалистов. По данным Российской академии наук, из 22 тыс. крупнейших учёных, покинувших Россию за последние годы, готовы в случае создания благоприятных для работы условий вернуться на Родину более 30 % наших соотечественников [28].
Эффективное управление инновационной ситуацией в России должно осуществляться при тесном международном сотрудничестве инновационного бизнеса и инновационных структур. Министерство иностранных дел РФ, реализуя государственную внешнюю политику, создаёт условия для расширения торгово-экономических и финансовых связей, научно-технического и культурного сотрудничества. Оно осуществляет поддержку российских участников внешнеэкономической деятельности, защиту их законных интересов за рубежом [29].
Формами международного сотрудничества инновационного бизнеса являются учреждение совместных предприятий, предоставление валютных кредитов, экспорт новейших технологий, кооперация средств на научно-исследовательские и конструкторские разработки, обмен научными кадрами.
Вместе с тем необходимо иметь в виду, что долгосрочной политикой США и Великобритании в отношении России является широкое применение ограничительных мер на импорт новейших технологий из стран Запада. Они стремятся законсервировать статус России в системе международного разделения труда в качестве ресурсодобывающей страны, извечного сырьевого придатка Запада. Именно под их давлением были сорваны исключительно выгодные для российского бизнеса сделки о покупке германского концерна «Фольксваген», а также о сотрудничестве «Роснефти» и «Бритиш петролиум» в освоении нефтяных месторождений Арктики с использованием передовых британских технологий. Поэтому Россия вынуждена обеспечивать инновационное развитие своей экономики, опираясь в основном на собственные силы.
Однако отечественный бизнес не желает оплачивать научно-технические и конструкторские разработки в сфере новейших технологий. Новые технологии внедряют менее 10 % предприятий, тогда как в западных странах этим занимаются более половины
различных компаний. Не торопятся вкладывать средства в разработку технологий и крупные корпорации России. В первую тысячу компаний всех стран мира по затратам на научно-технические исследования и конструкторские разработки входят только три российские. Среди них «Газпром» занимает по расходам 108-е место, «АвтоВАЗ» - 758-е и ОАО «Ситроникс» - 868-е место. При этом доля затрат на разработку новейших технологий от прибыли у российских компаний в 5-10 раз ниже, чем у иностранных конкурентов [30].
Такое положение объясняется отсутствием экономической стабильности в стране, внятных правил игры в рыночных условиях, высоким уровнем коррупции, дефектами федерального законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, низкой эффективностью государственного механизма защиты интересов бизнеса. Всё это с неизбежностью формирует у предпринимателей психологию временщиков, которые стремятся любым путём получить максимально высокую прибыль и перевести свой капитал в офшорные зоны или иностранные банки.
Выход из сложившейся ситуации заключается в формировании в России благоприятного инвестиционного климата. Для этого необходимо принять пакет нормативных правовых актов, регулирующих инвестиционный процесс на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В них следует закрепить чисто уведомительную процедуру регистрации бизнеса, установить для инвесторов различные льготы и стимулы финансового и нефинансового характера, предусмотреть разработку и экспертизу инновационных проектов за счёт государственных источников финансирования, упростить инвесторам таможенный режим, расширить практику предоставления гарантий и поручительств банкам при выдаче кредитов для реализации инвестиционных проектов. Видимо, потребуется создать организационные структуры, специально уполномоченные поддерживать в пределах свой компетенции благоприятный инвестиционный климат.
По примеру Китая надо не сворачивать, а расширять практику свободных экономиче-
ских зон. Это должны быть внутренние оффшоры - территории с особым налоговым режимом, свободным хождением всех валют, огражденные от различных таможенных процедур. Именно в этих зонах и будет в первую очередь зарождаться инновационная промышленность России, поскольку предприятиям там станет значительно легче работать.
Достижение целей урегулирования инновационной ситуации в России первого уровня «древа целей» послужит прочной основой для модернизации экономики, создания созидательного настроя общества, изменения самого образа жизни населения. Но поскольку инновационная ситуация в России относится к социальным ситуациям неопределенно длительного действия, то процесс по её урегулированию должен осуществляться не как разовая акция, а как непрерывная корректировка хода её развития, качественного совершенствования, перевода в более благоприятное состояние.
Серьёзные трудности возникнут при реализации второго уровня целей урегулирования инновационной ситуации в России. В стране около 90 % предприятий используют совершенно неэффективные, расточительные ресурсо- и энергоёмкие технологии, представляющие угрозу как для окружающей среды, так и для здоровья человека [31]. Такие предприятия нужно полностью переоборудовать или ликвидировать в установленном порядке. Но для этого нет ни достаточных инвестиций, ни современных отечественных технологий, без которых столь глубокая модернизация производства может обернуться тяжелейшим экономическим и социальным кризисом.
Тем не менее уже в ближайшее время следует запретить федеральным законом проектирование, строительство и приёмку в эксплуатацию производственных объектов с устаревшими технологиями. В противном случае кризис инновационной ситуации в России будет только усугубляться. Кризисная ситуация может перерасти в чрезвычайную.
Достижению главной цели урегулирования инновационной ситуации в России должно предшествовать кардинальное изменение экологического законодательства.
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в
целях поддержания экологического равновесия на общегосударственном, региональном, местном и локальном уровнях предписывает компетентным органам исполнительной власти России установить нормативы допустимого воздействия на окружающую среду (ст. 19-28) [32]. На его основе должны быть установлены следующие нормативы:
- допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и микроорганизмов;
- образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение;
- допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);
- допустимого изъятия компонентов природной среды;
- допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;
- иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной или иной деятельности.
Таким образом, закон ориентирует всех субъектов экологических правоотношений на охрану окружающей среды от вредного воздействия хозяйственной и рекреационной деятельности путём строгого соблюдения установленных нормативов. Однако цель действия законодательных норм в данном случае совершенно недостижима. По данным Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), в практике жизнедеятельности современного общества используется для различных нужд около 500 тыс. химических соединений, большинство из которых вещества, чуждые для природы, или концентрации в несвойственных для неё сочетаниях. При этом почти 40 тыс. соединений обладают токсическими, канцерогенными или мутагенными свойствами, представляющими угрозу живым организмам [33].
Для научного обоснования норматива предельно допустимого выброса или сброса только одного вида вредных химических элементов (ПДВ), как показывает практика, требуется не менее пяти лет. В отраслевых научно-исследовательских институтах РАН путём сложного анализа определяются химические, токсические, канцерогенные и мутагенные свойства вредного вещества, про-
водятся длительные испытания на животных, раскрывается механизм его воздействия на живой организм, рассчитывается норматив допустимого выброса или сброса, обосновываются рекомендации по его установлению в законодательном порядке. Аналогичные работы проводятся и по установлению норматива предельно допустимых концентраций (ПДК) одного вида химических или биологических соединений.
Отсюда с логической последовательностью вытекает вывод, что для установления предусмотренных Федеральным законом «Об охране окружающей среды» нормативов предельно допустимого воздействия вредных веществ на окружающую среду потребуется не менее 200 тыс. лет, не говоря уже о других видах нормативов. Работы здесь, как видно, непочатый край. К этому следует добавить, что нормативы допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и микроорганизмов не способны обеспечить охрану окружающей среды от загрязнения. Многие предприятия выбрасывают в окружающую среду одинаковые вредные вещества и микроорганизмы, что неизбежно влечёт суммированное загрязнение почв, воздушного и водного бассейнов. Если даже представить совершенно невероятную картину, что повсеместно соблюдаются нормативы допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и микроорганизмов, то всё равно не удастся предотвратить суммированное загрязнение окружающей среды. При этом надо иметь в виду, что в России все нормативы носят санитарногигиенический характер. Они рассчитаны на организм человека, а не на самое слабое звено экосистемы. Даже при самом строгом их соблюдении природа неизбежно погибнет, а вместе с ней погибнет и человек, поскольку он зародился в природе, эволюционировал в процессе взаимодействия с ней и жить без природы не может.
Сказанное позволяет сделать вывод, что сложившийся в России механизм государственного управления охраной окружающей среды в принципе не может быть эффективным, сколько его не совершенствуй. Все экологические проблемы должны решаться в рамках урегулирования инновационной ситуации в России. Для этого следует отказаться от умозрительных конструкций Федераль-
ного закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», не способных эффективно регулировать экологические отношения. Вместо них необходимо сформулировать в новом Федеральном законе «Об устойчивом развитии Российской Федерации» правовые нормы, регулирующие отношения по созданию сложной биоэкономической системы инновационного типа.
В основу проекта Федерального закона «Об устойчивом развитии Российской Федерации» должны быть положены идеи академика В. И. Вернадского о биосфере, под которой учёный понимал внешнюю оболочку Земли, живой покров планеты.
В её состав входят только те части атмосферы, гидросферы и литосферы, которые заселены живыми существами, органическое вещество которых обладает исключительной химической активностью в процессе непрерывного обмена вещества и энергии с неживой природой [34].
Обмен в биосфере протекает в форме замкнутых циклов. Благодаря этому поддерживается известное постоянство состава количества и концентрации вещества и энергии, вовлечённых в круговорот. Тем самым обеспечивается динамическое равновесие и устойчивость биосферы к антропогенному воздействию.
Закон должен содержать управомочивающие и мотивирующие нормы об органичном включении всего общественного производства в структуру природных круговоротов вещества и энергии, превращения его в функционально-необходимый компонент биосферы. Само многообразие видов общественного производства, бесконечная возможность их комбинирования служат важной предпосылкой создания новых технологических процессов, подчиненных принципу круговорота вещества и энергии.
Перевод общественного производства на замкнутые циклы в соответствии с объективным законом системной целостности биосферы, её имманентных способностей к саморегуляции, приведет к резкому сокращению добычи природных ресурсов, почти полному отсутствию отходов производства и потребления. Сырьё потребуется лишь для расширенного воспроизводства и компенсации неизбежных потерь, допускаемых в ре-
зультате рассеивания, испарения, связывания в продукции и распыления природного и видоизмененного вещества.
Выдающихся успехов в государственном управлении инновационной ситуацией добилась Япония. Она, по существу, стоит на пороге создания сложной биоэкономической системы, функционирующей по объективным законам биосферы, где человек будет выполнять роль контролирующего и регулирующего звена по обеспечению целостности этой системы. Достаточно сказать, что в Японии, благодаря комбинации различных видов производства и внедрению новейших технологий, степень переработки сырья достигла 97,3 %. В России, напротив, из всего добытого сырья только 2 % перерабатываются в полезную для общества продукцию, а остальные 98 % возвращаются в виде отходов, которые практически выбывают из круговорота в биосфере, так как обретают неестественную форму [35]. Поэтапное достижение главной цели государственного управления инновационной ситуацией в России даёт ей исторический шанс стать поистине великой, процветающей страной, где будут все условия для достойной жизни человека.
1. См., например: Кудрявцев В. Н. Причинность в криминологии (о структуре индивидуального преступного поведения). - М., 1968. -С. 38; Кхол Й. Эффективность управленческих решений. - М., 1975. - С. 41-45; Кнор-ринг В. И. Основы государственного и муниципального управления. - М., 2004. - С. 317321; Brauchlin E. Problemlosqs - und Entscheidunqsmetodia. - Bern-Stuttqart, 1978. -S. 34-45; Feinberq J. Social Philosophy. - 2008.
- № 4. - P. 83.
2. Сурин А. В., Молчанова О. П. Механизмы реализации государственной инновационной стратегии: проблемы и пути совершенствования // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 11. - С. 23.
3. Авакьян С. А. Государственная инновационная политика и её организационно-правовое обеспечение // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 11. -С. 12-21.
4. Бахрах Д. Н. Административное право. - М., 1996. - С. 187-188; Рой О. М., Бреусова А. Г. Стратегическое территориальное управление.
- Омск, 2009. - С. 20-21.
5. Казанник А. И. Научная организация управленческого труда в государственных и муни-
ципальных учреждениях России. - Омск, 2004. - С. 181.
6. Собрание законодательства РФ. - 1996. -№ 35. - Ст. 4137; 1998. - № 30. - Ст. 3607; 2004. - № 35. - Ст. 3607.
7. Собрание законодательства РФ. - 1999. -№ 15. - Ст. 1750; 2004. - № 35. - Ст. 3607.
8. Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 26. - Ст. 2420.
9. Собрание законодательства РФ. - 1997. -№ 45. - Ст. 5167.
10. Документ опубликован не был.
11. Собрание законодательства РФ. - 2006. -№ 44. - Ст. 4589.
12. Зачем Камчатке атомная баржа? // Аргументы недели. - 2009. - № 49. - С. 10-11; Гурдин К. Простимся ли с госкорпорациями? // Аргументы недели. - 2011. - № 4. - С. 5.
13. Московский комсомолец. - 2011. - № 17. - С. 4.
14. Гурдин К. Наука сошла с орбиты // Аргументы недели. - 2010. - № 4. - С. 7.
15. Ибрагимова З. Учёный и время. - Новосибирск, 1986. - С. 121.
16. Гарин-Михайловский Н. Г. // Собр. соч. - Т. 2.
- С. 451.
17. Цит. по: Розин Э. Ленинская мифология государства. - М., 1996. - С. 271.
18. См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации. - М., 2005. - С. 3.
19. Рыжаков М. В. Ключевые компетенции в стандарте // Стандарты и мониторинг в образовании. - 1999. - № 4; Зимняя Н. А. Ключевые компетенции - новая парадигма результата образования // Высшее образование сегодня. - 2003. - № 5.
20. Положение о Министерстве образования и науки РФ // Собрание законодательства РФ. -2004. - № 25. - Ст. 2562.
21. Бородкин С. Наука попала в катастрофу // Аргументы недели. - 2011. - № 7. - С. 7.
22. Жалсанов Б. Ц. Проблемы нормативно-право-вого обеспечения интеграции науки и образования // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - № 6. - С. 21.
23. Панченко А. М. О русской истории и культуре. - СПб., 2000. - С. 47.
24. Положение о Министерстве культуры РФ // Собрание законодательства РФ. - 2004. -№ 25. - Ст. 2571.
25. Гурвич В. Исторический выбор // Московский комсомолец. - 2010. - № 31. - С. 10.
26. Гурдин К. Большие проблемы малого бизнеса // Аргументы недели. - 2010. - № 9. - С. 6.
27. Лексин И. В. Роль правового регулирования в формировании и реализации государственной инновационной политики на федеральном и региональном уровнях // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. -№ 11. - С. 22.
28. Гурдин К. Наука сошла с орбиты // Аргументы недели. - 2010. - № 4. - С. 7.
29. Положение о Министерстве иностранных дел РФ // Собрание законодательства РФ. - 2004.
- № 28. - Ст. 2880.
30. Бородкин С. Наука попала в катастрофу // Аргументы недели. - 2011. - № 7. - С. 7.
31. Моисеев Н. Н. Агония России. Есть ли у неё будущее? - М., 1996. - С. 78.
32. Собрание законодательства РФ. - 2002. -№ 2. - Ст. 133; 2004. - № 35. - Ст. 3607; 2005.
- № 1 (ч. 1). - Ст. 25; № 19. - Ст. 1752; 2006.
- № 1. - Ст. 10.
33. Протасов В. Ф. Экология, здоровье и охрана окружающей среды в России. - М., 1995. -С. 71-72.
34. Подробно об этом см.: Вернадский В. И. Химическое строение биосферы Земли и её окружение. - М., 1965.
35. Голицын А. Н. Основы промышленной экологии. - М., 2002. - С. 13.
