CC BY
82
Э.В. Талапина*
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ИНФОРМАТИЗАЦИИ ОБЩЕСТВА
Несколько лет переменного успеха административной реформы в нашей стране показали, что новое государственное управление (New Public Management) уже не мыслится без широкого применения информационных технологий. Именно этим объясняется «слияние» административной реформы и электронизации государственного управления, что выразилось в «переформатировании» 10 сентября 2009 г. Федеральной целевой программы «Электронная Россия» под идею электронного правительства (теперь эта Программа изложена в новой редакции, от 9 июня 2010 г.), а также появлении ряда проблем по правовому регулированию процессов государственного управления в условиях информационного общества. В настоящей статье мы остановимся на нескольких из них, наиболее актуальных.
От права на информацию - к открытости государственного управления
Важнейшим институтом информационного права является право на информацию. Конституция РФ гарантирует свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом (ст. 29), равно как и право на доступ к информации (ст. 24). Правда, в последнем случае речь идет о доступе к информации, непосредственно затрагивающей права и свободы конкретного гражданина, и «если иное не предусмотрено законом».
В толковании этих конституционных установок важную роль сыграл Конституционный Суд РФ. Во-первых, была пресечена попытка ограничить право на доступ к информации (поста-
* Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
Труды Института государства и права 175
Российской академии наук № 4/2011
новление от 18 февраля 2000 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана»1): не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Во-вторых, именно Конституционный Суд РФ распространил на объединения граждан (юридических лиц) многие конституционные права: конституционные права человека и гражданина распространяются на юридические лица в той степени, в какой данное право по своей природе может быть к ним применимо (постановления от 24 октября 1996 г.2, от 17 декабря 1996 г.3). Более конкретно право на поиск информации (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ), реализуемое юридическими лицами, освещено в определении Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2004 г. № 213-О «По жалобе общественного благотворительного учреждения "Институт общественных проблем «Единая Европа»" на нарушение конституционных прав и свобод статьями 255 и 258 Гражданского процессуального кодекса РФ и статьями 2 и 5 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"»4. Таким образом, право на доступ к информации («право знать») как граждан, так и их объединений имеет конституционную природу.
Административная реформа оказала ощутимое влияние на институт права на информацию. На наш взгляд, главным здесь
1 СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1066.
2 СЗ РФ. 1996. № 45. Ст. 5202.
3 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 197.
4 Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 6.
является концептуальный пересмотр схемы взаимоотношений субъектов при реализации права на информацию, а именно переход от традиционной реализации права гражданина на получение информации к активности самих органов государственной власти в раскрытии информации о своей деятельности. В результате в науке появилась категория информационной открытости органов власти, под которой понимают такую организацию их деятельности, когда гражданам, их объединениям, коммерческим структурам, другим государственным и муниципальным органам обеспечивается возможность получать необходимую и достаточную информацию об их деятельности, принимаемых решениях и другую общественно значимую информацию при соблюдении установленных законодательством ограничений5. Доступ к информации рассматривается и как элемент «информационной свободы», включающей в себя свободу средств массовой информации6.
Этапы этого концептуального переосмысления прослеживаются и в эволюции законодательства в данной сфере. В Указе Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию»7 впервые был провозглашен принцип информационной открытости деятельности государственных органов. Однако путь законодательного закрепления открытости информации в государственном управлении оказался длительным. Помимо федеральных законов от 13 января 1995 г. №7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»8 и от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ
5 См.: Терещенко Л.К. Правовой режим информации. М., 2007. С. 150— 151.
6 См.: Бачило И.Л. и др. Концепция развития информационного законодательства в Российской Федерации // Государство и право. 2005. № 7. С. 50.
7 Российская газета. 1994. 10 янв.
8 СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 170.
«Об информации, информатизации и защите информации»9 действовали лишь разрозненные подзаконные акты.
Затем было принято постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»10, а также постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»11, где имеется отдельный раздел, посвященный порядку обеспечения доступа к информации о деятельности соответствующего органа. В литературе постановление 2003 г. получило позитивную оценку, поскольку «сыграло свою положительную роль, продемонстрировав, что в Россию постепенно приходит понимание важности реализации "электронного правительства", повышения прозрачности государственных органов»12.
В настоящее время названное постановление отменено в связи с вступлением в силу постановления Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»13, которое уже более функционально предписывает обеспечить не только само размещение сведений в Интернете, но и соблюдать при этом установленные сроки размещения информации (обычно один -пять дней), а также достоверность и своевременное обновление размещаемой информации.
Разумеется, подзаконное регулирование не является достаточным; это, скорее, характеристика переходного, адаптационного периода. Начиная с 1990-х гг. велась разработка проекта
9 СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.
10 СЗ РФ. 2003. № 7. Ст. 658.
11 СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.
12 Комарова Т.Ю. Законодательное регулирование доступа к официальной информации в Российской Федерации // Теоретические проблемы информационного права. М., 2006. С. 126.
13 СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5832.
закона о доступе к информации, который бы впервые на законодательном уровне закрепил конкретные механизмы реализации этого права, единые для всей России и всех уровней власти. Апогеем этой работы стало принятие федеральных законов от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»14 и от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»15.
Их появление воспринято экспертным сообществом в целом благоприятно, хотя в них имеются и спорные моменты. Один из наиболее дискуссионных вопросов - введение платы за предоставление информации (ст. 22 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. допускает возможность взимания платы за информацию). Высказано мнение, что, поскольку государственные органы функционируют и создают информацию за счет бюджета, т.е. на средства налогоплательщиков, повторное взимание средств с налогоплательщиков за доступ к информации представляется спорным. Платность информации противоречит в этой части и Рекомендации № REC (2002) 2 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам «Относительно доступа к официальным документам», согласно которой плата должна быть разумной и не превышать фактические затраты16. Замечание об излишней ориентированности на возмездность информации было высказано и Общественной палатой в ходе
17
экспертизы проекта закона .
Нельзя не упомянуть и недостаток более широкого плана. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. сконцентрирован (и вполне резонно) на открытости информации о деятельности органов власти как принципе обеспечения доступа к информации. Тем самым принципу, имеющему по своей сути общее значение, отводится служебная, вспомогательная роль. По нашему
14 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6217.
15 СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
16 См.: Комарова Т.Ю. Указ. соч. С. 127.
17 URL: http://www.oprf.ru/files/expert-dop/23a.doc.
мнению, принцип открытости информации в государственном управлении должен быть закреплен в качестве принципа осуществления государственной власти. Отсутствие в базовых законах, регулирующих административные отношения, и даже в российской административно-правовой доктрине принципа открытости государственного управления диссонирует с общемировыми тенденциями. По большому счету данный принцип заслуживает закрепления на уровне Конституции РФ. Пока же в учебниках по административному праву открытость информации в сфере государственного управления как таковая практически не выделяется.
Таким образом, мы находим лишь проявления информационной открытости власти в отдельных нормативных актах (как в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информа-ции»18). Закрепление открытости в качестве нормативного принципа будет означать, что обеспечение транспарентности (прозрачности) государственного управления является делом государства, т.е. обязанностью государственных и муниципальных органов власти, а сама государственная власть подконтрольна обществу.
Обобщая, отметим следующие принципиальные элементы открытости и прозрачности государственного управления:
открытость информации о системе государственного управления и государственной и муниципальной службы;
свободный доступ на государственную и муниципальную службу на конкурсных началах;
открытость информации о деятельности органов власти, включая опубликование правовых актов, публичную отчетность органов, открытые заседания, освещение административного процесса принятия решений, обнародование результатов деятельности органов как нормативного, так и индивидуального характера (судебные и административные решения), консульта-
18 СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448.
ции при принятии решений, прозрачность и доступность инфор-
г 19
мации об управлении государственными расходами и проч.;
использование информационных технологий для освещения деятельности органов власти и «электронизация» административных процедур;
судебная защита прав граждан и организаций при осуществлении государственного управления.
В отношении последней позиции стоит особо подчеркнуть, что открытость государственного управления предполагает налаженный процесс судебного обжалования действий чиновников, всех, без исключения (в идеале требуется создание административных судов).
Открытость информации нуждается в охранительных нормах. В этом плане необходимо отметить появление в КоАП РФ ст. 13.27 «Нарушение требований к организации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и ее размещению в сети "Интернет"» и 13.28 «Нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Правда, они обеспечивают лишь один из элементов открытости государственного управления - открытость информации о деятельности органов власти.
Использование информационных технологий в государственном управлении
В настоящее время использование информационных технологий легло в основу приоритетной политики, получившей наименование «электронное правительство».
Оформление последовательной политики «электронного правительства» в Российской Федерации началось в 2000 г. с подписания Окинавской хартии, а затем было продолжено принятием серии документов стратегического характера. В частно-
19 См.: Полякова Т.А. Информационная открытость как один из факторов в борьбе с коррупцией при построении информационного общества // Юридический мир. 2008. № 1.
сти, это Федеральная целевая программа «Электронная Россия» (2002-2010), утвержденная постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 20, и Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года (одобрена распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р21). Под электронным правительством в Концепции понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов. Таким образом, информационные технологии легли в основу новой организации деятельности органов власти.
В контексте федеративного устройства России необходимо упомянуть, что процесс информатизации в стране идет уже давно, при этом возникающие проблемы не решались долгие годы. Так, ст. 71 Конституции РФ определяет, что в ведении Российской Федерации находятся федеральные информация и связь. Соответственно субъекты РФ самостоятельно решают эти вопросы на региональном уровне. Естественно, что возникла проблема нестыковки информационных систем разных уровней власти, которая нашла отражение в Концепции региональной информатизации до 2010 года (одобрена распоряжением Правительства РФ от 17 июля 2006 г. № 1024-р22).
Долгое время названные выше документы вели параллельное существование. Теперь, в результате внесения изменений, они подчинены идее «электронного правительства», а также предоставлению публичных услуг с использованием информационных технологий.
Программа «Электронная Россия» реализуется по пяти направлениям:
20 СЗ РФ. 2002 № 5. Ст. 531.
21 СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2372.
22 СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3419. 182
1. Переход на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти.
2. Развитие инфраструктуры доступа к государственным и муниципальным услугам и к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
3. Обеспечение решения задач государственного управления с использованием элементов электронного правительства.
4. Развитие инфраструктуры электронного правительства.
5. Создание системы управления реализацией мероприятий Программы.
В целом концепцию электронного правительства определяют три направления, известные мировой практике.
Во-первых, от правительства к правительству (G2G). Проекты: создание межведомственных сетей, корпоративных и государственных баз данных, реестров введения электронного документооборота и т.п. В итоге облегчается поиск информации, обеспечивается экономия финансовых, временных, трудовых ресурсов, повышается достоверность, полнота и оперативность накапливаемой информации23.
Во-вторых, от правительства к населению ^2С). Проекты: предоставление сведений о свободных рабочих местах, выдача свидетельств о рождении, регистрация и голосование избирателей, медицинская информация и т.п.
В-третьих, от правительства к бизнесу ^2В). Проекты: проведение государственных закупок, выдача лицензий и раз-
24
решений и т.п.
Основным элементом в электронизации государственного управленческого процесса является электронный документ. Вопросы создания электронного документа и электронного доку-
23 См.: Ивойлова О.Ю. Электронное правительство в формировании позитивного имиджа региона // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 3. С. 53.
24 См.: Жумаев Ю.Г. Электронное правительство - максимальная эффективность управления государством // Правовые вопросы связи. 2009. № 1.
ментооборота активно обсуждаются в российской литературе, при этом затрагиваются различные аспекты их применения российским бизнесом - электронная цифровая подпись, возможность использования электронного документа как доказательства в суде. Вместе с тем проблемам использования электронного документа в системе государственного управления в научной литературе уделяется недостаточное внимание; в этой связи отметим, что данные проблемы выделены в отдельный предмет исследований, проводимых в секторе информационного права Института государства и права РАН25. Система межведомственного электронного документооборота охватывает пока меньше половины ведомств. Утверждение Правительством РФ 22 сентября 2009 г. Положения о системе межведомственного электронного документооборота дает надежду на «ускорение» в данной области.
Отметим и проблему документирования информации, готовой к электронному обороту не на основе сканирования и дублирования форм документов (бумажные - электронные), а в качестве первичной основы для информационного взаимодействия
«26
органов государственной и муниципальной власти .
Другим шагом в создании электронного правительства является создание сайтов органов публичной власти. Нужно заметить, что практика формирования официальных сайтов органов власти в России имеет не очень длинную историю. Более того, их создание даже в какой-то мере стимулировалось самим гражданским обществом. Так, в 2005 г. группа юристов, сотрудничающих с Институтом развития свободы информации, инициировала серию судебных жалоб на бездействие ряда федеральных
25 См., например: Семилетов С.И. Правовые проблемы организации электронного оборота документов между органами государственной власти и иными субъектами (в секторах B2G и B2B) // Информационное право и становление основ гражданского общества в России. М., 2008; он же. Правовые проблемы инфокоммуникаций в России // Государство и право. 2010. № 8. С. 63-74.
26 См.: Бачило И.Л. Государство социальное или сервисное? (информационно-правовой аспект) // Право. 2010. № 1. С. 11.
органов исполнительной власти, которые либо вовсе не создавали в Интернете свои официальные сайты, либо не размещали на них подлежащие опубликованию сведения. Предвидя неблагоприятную для себя перспективу, федеральные органы исполнительной власти мобилизовали свои усилия и в августе 2005 г. открыли собственные сайты. Жалобы были отозваны27.
Но наличие сайта еще не означает реализацию права на информацию, остается важным качественное содержание сайта. Теми же юристами была направлена жалоба на бездействие Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, которое не выполняло постановление Правительства РФ от 25 сентября 2003 г. № 594 «Об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации»28. На сайте этого органа, так как на сайте агентства отсутствовали тексты национальных стандартов и общероссийских классификаторов. И суд вынес решение о том, что тексты государственных стандартов должны находиться в свободном сетевом доступе, после чего были внесены изменения в Положение об опубликовании национальных
29
стандартов .
И, конечно, высшая форма электронной организации власти -это электронное общение с гражданами и организациями. В Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации (утверждена Президентом РФ 7 февраля 2008 г.30) поставлена задача к 2015 г. довести долю государственных услуг, которые население может получить с использованием
27 Подробнее об этом см.: Павлов И.П. Право граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и судебная практика его защиты // Теоретические проблемы информационного права. С. 139-142.
28 СЗ РФ. 2003. № 39. Ст. 3773.
29 См.: Монахов В.Н. Место и роль структур гражданского общества в реализации конституционного института свободы массовой информации // Информационное право и становление основ гражданского общества в России. М., 2008. С. 53.
30
30 Российская газета. 2008. 16 февр.
информационных и телекоммуникационных технологий, в общем объеме государственных услуг в Российской Федерации до 100%, а долю электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота -до 70%.
С 1 января 2010 г. вступили в силу Правила организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг (МФЦ). Определено, что на базе центра предоставляется не менее 50 государственных (муниципальных) услуг по следующим направлениям:
а) социальная поддержка населения;
б) регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с
ним;
в) определение или подтверждение гражданско-правового статуса заявителя;
г) регулирование предпринимательской деятельности.
Более подробно вопросы деятельности МФЦ освещаются в
Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»31, гл. 4 и 5 которого посвящены организации предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах и использованию информационно-коммуникационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг, а гл. 6 - организации деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт.
Под предоставлением государственных и муниципальных услуг в электронной форме в Законе понимается предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправле-
31 СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179. 186
ния, организациями и заявителями. Учитывая сказанное выше, особенно важно, что в числе основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг названа «открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги».
«Внедрение» электронного общения с властью потребовало законодательных изменений. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об организации представления гос-
32
ударственных и муниципальных услуг"» предусматривает «электронную модернизацию» федеральных законов «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и др. Теперь обращения граждан и юридических лиц и ответы им в самых разных областях деятельности могут осуществляться в электронной форме.
Развитие информационных технологий привело к их использованию и в такой традиционной «зоне ответственности» государства, как доведение содержания законов до своих граждан, что является исходной позицией для соблюдения принципа обязательности исполнения законов. Сейчас в мире традиционный печатный и электронный способы опубликования нормативных актов сосуществуют. При этом признание в последние годы за электронным способом опубликования официального характера основывается в большинстве случаев на приоритете бумажной версии в случае сомнений в их аутентичности. Электронное опубликование нормативных актов в качестве официального применяется при условии сохранения некоторого количества официальных бумажных копий (Бельгия, Эстония). Ис-
32 СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4196.
ключительно электронный порядок опубликования, достаточный для вступления акта в силу (без бумажного варианта), существует лишь в немногих странах (Франция, Швейцария) и касается ограниченного круга актов, носящих внутриорганизаци-онный (ненормативный), узкоспециальный или индивидуальный характер.
Но справедливости ради необходимо отметить и другой подход, когда публикация актов онлайн применяется как дополнительный инструмент, используемый государством для распространения правовой информации, и призвана решать прежде всего вопросы обеспечения доступа граждан к правовой информации, без придания такой публикации официального характера.
Такая постепенность в переводе опубликования в электронный формат объясняется в том числе тем, что первичное электронное опубликование может привести к нарушению принципа открытости информации и обеспечения доступа к ней. Такие условия, как недостаточная распространенность Интернета среди населения и различный уровень компьютерной грамотности, высокая стоимость интернет-услуг, недостаточная опытность пользователей, способны сделать нормативные тексты недоступными, что перечеркивает основополагающие принципы демократического государства. Разумеется, эти условия преодолимы, но требуют времени и финансовых затрат.
Информационная составляющая противодействия коррупции в государственном управлении
Специализированные акты в сфере противодействия коррупции уделяют достаточно внимания информационной составляющей. Так, в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. выделены три направления в противодействии коррупции, связанные с информацией:
1) ст. 9 «Публичные закупки и управление публичными финансами» предусматривает: а) публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки, включая информацию о приглашениях к участию в торгах и надлежащую или уместную информацию о заключении
контрактов, с тем чтобы предоставить потенциальным участникам торгов достаточное время для подготовки и представления их тендерных заявок; б) установление (заблаговременно) условий участия, включая критерии отбора и принятия решений о заключении контрактов, а также правила проведения торгов и их опубликование;
2) ст. 10 «Публичная отчетность» предусматривает: меры для усиления прозрачности в его публичной администрации, в том числе применительно к ее организации, функционированию и в надлежащих случаях процессам принятия решений, в том числе: а) принятие процедур или правил, позволяющих населению получать в надлежащих случаях информацию об организации, функционировании и процессах принятия решений публичной администрации и, с должным учетом соображений защиты частной жизни и личных данных, о решениях и юридических актах, затрагивающих интересы населения; б) упрощение административных процедур в надлежащих случаях для облегчения публичного доступа к компетентным органам, принимающим решения; и в) опубликование информации, которая может включать периодические отчеты об опасностях коррупции в публичной администрации;
3) ст. 13 «Участие общества» гласит, что участие общества должно укрепляться при помощи таких мер, как: а) усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений; б) обеспечение для населения эффективного доступа к информации; в) проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществление программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах; г) уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»33 затрагивает как чисто информационный аспект (комплексное использование политиче-
33 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
ских, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; обмен информацией по вопросам противодействия коррупции с международными организациями, обеспечение независимости средств массовой информации), так и специализированные информационные механизмы: обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; опубликование сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных и муниципальных служащих.
Национальная стратегия противодействия коррупции (утверждена Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460) уточняет информационные мероприятия - необходимо внедрить в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления инновационные технологии, повышающие объективность и обеспечивающие прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов РФ, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающие межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг.
Таким образом, в нормативных актах содержатся отдельные элементы противодействия коррупции, в которых значительную роль играет информационная составляющая, что, однако, не представляет собой никакой системы.
По нашему мнению, необходимо реализовать в законодательстве целую систему правил, связанных с обращением информации, позволяющих успешно противодействовать коррупции. Эту систему мер можно назвать антикоррупционным информационным стандартом; «введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области», предусматривается в Законе «О противодействии кор-
рупции». Составными частями антикоррупционного информационного стандарта являются:
прозрачность и открытость государственного управления как общественно значимого процесса (прозрачность организации государственного аппарата и деятельности государственных и муниципальных служащих, в том числе самого процесса принятия управленческих решений, введение публичной отчетности органов власти);
свобода и прозрачность информационного обмена в государственном управлении (определение режима служебной информации, создание особого информационного режима при предоставлении государственных услуг);
обеспечение качества правовой информации, в том числе обязательная антикоррупционная экспертиза (Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных
34ч
правовых актов» );
создание специальных антикоррупционных информационных режимов (например, как в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»35);
постоянное информирование о состоянии коррупции (выводящее как следствие на создание системы общественного контроля за органами власти, международный обмен информацией по противодействию коррупции, а также свободу СМИ).
Разумеется, все предусмотренные меры, а именно компоненты стандарта в виде запретов и ограничений, обязательно должны быть обеспечены нормами законодательства об ответственности.
34 СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
35 СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.
Информатизация общества, государственное управление и глобализация
Международное влияние на российское информационное и административное право, безусловно, велико. В свою очередь, глобализация во многом связана с развитием информационных технологий. Интернет, информационные технологии используются во всем мире технически одинаково. У государств остается небольшая свобода в их регулировании. В экономическом плане возрастают информационные обмены между странами; общепризнано, что главными движущими силами глобализации являются технический прогресс и государственная экономическая политика, направленная на либерализацию международных экономических отношений. Технологические нововведения в области транспорта, связи, обработки и передачи информации заметно сокращают издержки на ведение международного бизнеса. В этом плане особенно показательно развитие и правовое оформление международной торговли, где наряду с 1 ex me reato ría начинает действовать lex electronica.
Считается, что глобализация приведет к тому, что в будущем общество уже не будет определяться только национальными признаками. Транснациональный характер будущего приведет к усилению региональной, муниципальной и локальной политики. Результатом глобализации является и само создание информационного общества.
Как отмечается в докладе Национального разведывательного совета США (2000) «Глобальные тенденции 2015», государство, оставаясь наиболее важным структурным элементом политики, подвергнется испытаниям глобализацией. Элементы глобализации (мощные и ничем не сдерживаемые потоки информации, капитала, товаров, услуг, людей, а также умножение и усиление негосударственных действующих лиц) станут испытаниями для власти. В то же время глобализация создаст спрос на более тесное многостороннее международное сотрудничество36.
36 См.: Глобальные тенденции развития человечества до 2015 года. Пер. с англ. Екатеринбург, 2002. С. 56.
В административной сфере процессы глобализации привели к тому, что общие подходы к административным реформам в разных странах мало чем различаются. Одновременно используются более или менее сходные схемы электронизации власти. В научном плане ставится вопрос о глобальном административном праве37, в котором рассматриваются и такие проблемы, как управление Интернетом, киберпространство, механизмы раскрытия информации, утверждается принцип транспарентности. Транспарентность необходима любому субъекту административной власти как на национальном, так и на международном уровне; транспарентность стала поистине глобальной целью38.
Необходимо отметить глобальное влияние доктрины good governance или bonne administration («хорошее управление»). Наиболее наглядно роль информации и информационных технологий в государственном управлении иллюстрируют европейские акты, ведь Европа, по признанию самих европейцев, стала экспериментальной площадкой для правовой глобализации.
Так, в Кодексе хорошего административного поведения персонала Европейской комиссии в отношениях с общественностью (Code de bonne conduite administrative pour le personnel de la Commission dans ses relations avec le public, 2000) признано ключевое значение информации. Именно информация о правах должна быть предоставлена надлежащим образом, для чего создаются центры документации или информации; при распространении информации должна обеспечиваться защита персональных данных. Белая книга европейского управления (Livre blanc de gouvernance e urop é enne , 2001) предусматривает, что институции и государства - члены Евросоюза должны информировать как можно активнее широкую общественность о европейских вопросах. Информационные технологии играют в этом важную роль. Кроме того, сайт Евросоюза должен стать интерактивной информационной платформой, базой для диалога и
37 Cm.: Global Administrative Law. Cases, materials, issues. N.Y., 2008.
38 Fuentes Carlos Ivan, Transparency as a Global Goal: towards an unity of principles in Global Administrative Law, Rapport for 4th Global Administrative Law Seminar (Italy, 2008).
дебатов, объединяя аналогичные сети во всех странах - членах ЕС.
Доктрина «хорошего управления» проникает и в договоры Европейского союза, иногда это понятие в них даже расшифровывается. Например, согласно ст. 9 «Соглашения Котону» (2000 г.) о сотрудничестве ЕС с государствами Африки, Карибского бассейна и Тихого океана хорошее управление - это «транспарентное и ответственное управление человеческими, природными, экономическими и финансовыми ресурсами в целях справедливого и устойчивого развития». Причем акцент де-
39
лается на прозрачность процесса принятия решений .
Таким образом, глобализация сблизила и переплела многие институты информационного и административного права, приводя к качественной трансформации государственного управления.
39 См.: Дольцер Р. Хорошее управление: новый транснациональный путеводный образ государственности? // Международно-правовые стандарты в конституционном праве. Ч. 2 / Под ред. И.А. Конюховой. М., 2007. С. 125.
