CC BY
168
УДК 340.131(470+571):336.146
А. А. Ливеровский, Е. Ф. Мосин
Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам исполнения бюджетов субъектов РФ
Рассматриваются правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам исполнения бюджета субъекта РФ. В качестве примера анализируется Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2006 № 10-П.
Constitutional Court of the Russian Federation concerning execution of the budget of a subject of the Russian Federation are considered. As an methodological example the Decision of the Constitutional Court of the Russian Federation, No 10-П of 15.12.2006 is analyzed.
Ключевые слова: Конституционный Суд Российской Федерации, правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, бюджет, субъект Российской Федерации, исполнение бюджетов.
Key words: The Constitutional Court of the Russian Federation, legal position of the Constitutional Court of the Russian Federation, budget, subject of the Russian Federation, budget execution.
В предисловии к фундаментальному, ставшему классическим, учебнику по финансовому праву Н. И. Химичева, доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, почётный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, признанная глава современной научной школы в сфере финансового права, один из основоположников современной российской науки финансового права, пишет:
«Изучение норм финансового права, понимание механизма их действия стало острой необходимостью прежде всего для юристов независимо от сфер их деятельности, для сотрудников представительных и исполнительных органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления, а также для предпринимателей
© Ливеровский А. А., Мосин Е. Ф., 2013
97
и граждан. Не случайно важной задачей в настоящее время стало повышение уровня финансово-правовой грамотности в стране»1.
Она же, рассматривая место финансового права в системе российского права, отмечает, что «финансово-правовые нормы, регулирующие состав и порядок образования государственных доходов, основаны на конституционных положениях об экономической системе РФ, о разнообразии форм собственности как ее основе»2.
Общеизвестна исключительно важная роль Конституционного Суда РФ в обеспечении конституционности законов и судебной деятельности в России. Однако, несмотря на множество публикаций по разнообразным вопросам проблематики конституционного правосудия, в учебной литературе и в образовательном процессе эти вопросы и их решения освещены зачастую недостаточно - несоразмерно их значимости для совершенствования отечественного правового инструментария и развития всей системы российского права. Особенно эта недостаточность заметна в освещении и тех вопросов реализации принципов российского федерализма, которые требуют для своего решения знания финансово-правовой основы бюджетного федерализма и раскрытия конституционно-бюджетных связей.
Исключительная важность последних определяется тем, что «по смыслу Конституции Российской Федерации в ее нормативнодоктринальном толковании Конституционным Судом Российской Федерации, государственный бюджет, будучи неотъемлемым элементом государственной власти и одновременно выражением финансово-экономического содержания государственного суверенитета, является основным инструментом финансового обеспечения деятельности государства. Он представляет собой образуемый из налоговых и неналоговых доходов публичный фонд финансовых средств, предназначенный гарантировать финансовую самостоятельность и независимость государственной власти, а также саму возможность осуществления ею полномочий и публичных функций, возложенных на нее Конституцией Российской Федерации и законами»3.
1 Финансовое право: учеб. / отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 17.
2 Там же. С. 56-57.
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2008 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи
10 Федерального закона “О зашите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” в связи с жалобой гражданина В. В. Михайлова».
В этом плане в качестве одного из направлений актуализации темы конституционного правосудия в процессе подготовки юристов интересен и полезен методологический анализ правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам бюджетной деятельности субъектов РФ.
Бюджетная деятельность, осуществляемая в рамках бюджетного процесса4 на стадии исполнения бюджетов, регулируется нормами раздела VIII «Исполнение бюджетов» Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ), первая глава которого содержит нормы, задающие основы исполнения бюджетов, и открывается ст. 215.1 «Основы исполнения бюджета».
Согласно действующей редакции этой статьи:
• исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования (ч. 1 ст. 215.1);
• организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом) (ч. 2 ст. 215.1);
• исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи5 и кассового плана6 (ч. 2 ст. 215.1);
4 В учебном пособии предусмотрены словарь основных терминов бюджетного законодательства и списки рекомендуемой литературы, которые здесь не приводятся.
5 См., например, приказ Департамента финансов города Москвы от 15 февраля 2012 г. № 27 «О порядке составления и ведения сводной бюджетной росписи бюджета города Москвы и порядке составления и ведения бюджетных росписей главных распорядителей средств бюджета города Москвы» (в ред. от 13 апр. 2012 г.); приказ Комитета финансов Ленинградской области от 24 ноября 2010 г. № 18-02/01-02-181 «Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи областного бюджета Ленинградской области, бюджетной росписи главных распорядителей, главных администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета Ленинградской области» (в ред. от 13 дек. 2012 г.).
6 Примеры требований к порядку составления и ведения кассового плана: Порядок составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году, утвержденный приказом Минфина России от 27 ноября 2007 г. № 120н (в ред. от 4 мая 2010 г.); Порядок составления и ведения кассового плана исполнения бюджета города Москвы, утвержденный приказом Департамента финансов города Москвы от 17 октября 2008 г. № 89 (в ред. от 9 ноября 2012 г.); Порядок составления и ведения кассового плана исполнения областного бюджета Ленинградской области в текущем финансовом году, утвержденный приказом Комитета финансов Ленинградской области от 31 марта 2008 г. № 01-09-553 (в ред. от 10 июня 2008 г.).
99
• бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов (ч. 3 ст. 215.1);
• кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством7 (ч. 4 ст. 215.1);
• по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета этого субъекта РФ, бюджетов его территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта РФ при условии финансового обеспечения переданных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта РФ необходимого для их осуществления имущества (ч. 5 ст. 215.1);
• для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральное казначейство открывает (с учетом положений ст. 38.2 «Принцип единства кассы» и ст. 156 «Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета» БК РФ) в Центральном банке РФ счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъекта РФ в соответствии с соглашением, предусмотренным ч. 5 ст. 215.1 БК РФ (ч. 6 ст. 215.1).
Статья 215.1 включена в Бюджетный кодекс РФ с 1 января 2005 года Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений». Впоследствии ч. 1, 2 и 6 этой статьи редактировались вступившим в силу с 1 января 2008 г. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».
7 Согласно п. 6 ст. 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (в редакции от 25 декабря 2012 г.) ст. 215.1 БК РФ в части, касающейся кассового обслуживания исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов органами Федерального казначейства, будет применяться начиная с 1 января 2014 г.
100
Согласно первой формулировке ч. 6 ст. 215.1 БК РФ для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает (с учетом положений действовавших в то время редакций ст. 216 «Принцип единства кассы» и ст. 156 «Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета» БК РФ) в Центральном банке РФ счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством и им же отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, представляемой финансовым органам.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ ст. 216 БК РФ была признана утратившей силу с 1 января 2008 года; взамен этим же законом гл. 5 «Принципы бюджетной системы Российской Федерации» БК РФ была дополнена ст. 38.2 с тем же названием, что и у ст. 216. Согласно ст. 38.2 БК РФ принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета (за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ).
Из сопоставления старой и новой редакций ч. 6 ст. 215.1 БК РФ ясно, что обе они требуют, чтобы все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществлялись через счета, открытые Федеральным казначейством в Центральном Банке РФ. Различие в редакциях заключается лишь в том, что в новой, поныне действующей редакции ч. 6 ст. 215.1 БК РФ прямо указано, что кассовые операции по исполнению бюджетов может осуществлять орган государственной власти субъекта РФ - при наличии вышеуказанного соглашения о передаче полномочий Федерального казначейства.
Основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ установлены ст. 241.1 БК РФ, согласно которой при кассовом обслуживании исполнения бюджетов:
• учет операций со средствами бюджетов осуществляется на единых счетах бюджетов, открытых органам Федерального казначейства отдельно для каждого бюджета в учреждениях Центрального банка РФ;
• управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют финансовые органы или иные уполномоченные органы (в соответствии
101
с нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ, муниципальными правовыми актами);
• кассовые выплаты из бюджета осуществляются органом Федерального казначейства на основании представленных ему платежных документов;
• все операции по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета на едином счете бюджета проводятся и учитываются органом Федерального казначейства по кодам бюджетной классификации РФ;
• органы Федерального казначейства представляют финансовым органам информацию о кассовых операциях по исполнению бюджетов.
Если полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, осуществляются исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в соответствии с упомянутым выше соглашением, то этот орган обязан представлять органу Федерального казначейства информацию о всех кассовых операциях, проведенных при исполнении бюджетов.
Порядок кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов и порядок осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований по исполнению их бюджетов утвержден приказом Федерального казначейства от 10 октября 2008 г. № 8н8.
В этом приказе, в частности, указаны основания для проведения операций по кассовым выплатам из бюджета субъекта РФ; особенности кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ при осуществлении органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов по организации исполнения таких бюджетов; особенности отражения операций по доведению бюджетных данных при осуществлении кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ. Этим же приказом установлены правила изменения порядка кассового об-
8 Приказ Федерального казначейства от 10 октября 2008 г. № 8н «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов» (в ред. от 27 дек. 2011 г.).
служивания исполнения бюджета субъекта РФ; порядок предоставления органами Федерального казначейства информации финансовым органам об операциях по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов РФ и операциях по осуществлению органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов РФ по исполнению их бюджетов.
По данным Федерального казначейства9 в 36 субъектах РФ (43,4 %) их высшие исполнительные органы государственной власти выбрали порядок кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта РФ, предусматривающий открытие лицевых счетов участникам бюджетного процесса уровня субъекта РФ, согласно соглашению, предусмотренному ч. 5 ст. 215.1 БК РФ; в 28 субъектах РФ (33,7 %) лицевой счет бюджета открыт финансовому органу; 19 субъектов РФ (22,9 %) применяли смешанный вариант кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта РФ (данные на 1 января 2013 г.).
Составление и представление годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с инструкцией, утвержденной приказом Минфина России от 28 декабря 2010 г. № 191н10.
По вопросам конституционности установленного правового регулирования исполнения бюджета субъекта РФ Конституционный Суд РФ принял только одно постановление - от 15 декабря 2006 г. № 10-П11, вынесенное по делу, где предметом рассмотрения являлись положения ч. 4, 5 и 6 ст. 215.1 БК РФ в части, касающейся кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ Федеральным казначейством, открытия им для этих целей счетов в Центральном банке РФ, а также передачи полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов РФ исполнительным органам государственной власти субъектов РФ.
9 О результатах работы Федерального казначейства в 2012 году и основных задачах
на 2013 год: докл. Федерального казначейства. М.: Бюджет, 2013. URL:
http://roskazna.ru/prioritetnye-napravleniya-deyatelnosti/doc/FK_2012_final.pdf (дата обр.: 29.04.2013).
10 Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации: приказ Минфина России от 28 дек. 2010 г. № 191н (в ред. от 26 окт. 2012 г.).
11 Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации».
103
Хотя ч. 6 ст. 215.1 БК РФ исследовалась Конституционным Судом РФ в редакции, предшествующей нынешней, однако из показанной выше ее истории и содержания Постановления от 15 декабря 2006 г. № 10-П очевидно, что правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении, представляет и поныне несомненный интерес. Более того, это постановление привлекательно еще и тем, что, изучая его, студент может понять на конкретном примере, как и почему правовые позиции Конституционного Суда РФ, выраженные в его решениях, сохраняют свою актуальность и важность в условиях нашего изменчивого законодательства.
Поэтому перейдем к анализу этого Постановления. По мнению обратившегося с запросом в Конституционный суд РФ заявителя (им было Правительство Москвы), ч. 4, 5 и 6 ст. 215.1 БК РФ (напомним: ч. 6 в редакции, действовавшей в 2006 г.) несоразмерно ограничивают право субъекта РФ самостоятельно исполнять свой бюджет, поскольку неотъемлемая часть бюджетных полномочий субъектов РФ - самостоятельное кассовое обслуживание исполнения своих бюджетов - передается федеральному органу исполнительной власти. Этим, по мнению заявителя, необоснованно ограничиваются право субъекта РФ самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью (средствами своего бюджета) и свобода экономической деятельности, создаются препятствия для свободного перемещения финансовых средств, а исполнение бюджетных обязательств субъекта РФ ставится в зависимость от деятельности федерального финансового органа, который не может контролироваться субъектом РФ и эффективность работы которого не зависит от субъекта РФ. В результате, по мнению заявителя, затрудняется полноценная реализация органами государственной власти субъектов РФ мер по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
По результатам рассмотрения дела Конституционный Суд РФ признал:
1) не противоречащей Конституции РФ ч. 4 ст. 215.1 БК РФ (по которой кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов РФ осуществляется Федеральным казначейством), поскольку она предполагает, что Федеральное казначейство не вправе распоряжаться средствами бюджета субъекта РФ, определять направления их расходования и санкционировать выплаты с единого счета этого бюджета, а проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта РФ и кассовым выплатам из него (с обязательным предоставлением финансовому органу субъекта РФ отчетности о кассовом исполнении его бюджета) Федеральное казначейство осуществляет в целях централизованного учета информации
104
о состоянии публичных финансов в целом на основе реализации конституционных полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию, обеспечивающему наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы страны и оптимальную организацию межбюджетных отношений.
Вместе с тем Конституционный Суд РФ постановил, что необходимость (в соответствии с требованиями Конституции РФ) обеспечения действенного и стабильного механизма защиты бюджетных прав субъектов РФ и их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти обусловливает необходимость определения на уровне федерального закона основ порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов, основ взаимодействия Федерального казначейства и органов исполнительной власти субъектов РФ в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ, форм и мер ответственности Федерального казначейства за ненадлежащее исполнение возложенных на него функций по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов РФ;
2) не противоречащей Конституции РФ ч. 5 ст. 215.1 БК РФ, поскольку она предполагает, что Российская Федерация в целях соблюдения баланса интересов ее и ее субъектов гарантирует соблюдение порядка заключения соглашения (о передаче полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ исполнительным органам государственной власти субъекта РФ), а при наличии разногласий по проекту соглашения обеспечивает использование согласительных процедур, предусмотренных Конституцией РФ и законодательством;
3) не противоречащей Конституции РФ ч. 6 ст. 215.1 БК РФ, в соответствии с которой Федеральное казначейство открывает в Центральном банке РФ счета для кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ, и через них осуществляет все кассовые операции по исполнению бюджетов.
Мотивируя свое решение, Конституционный Суд РФ указал, в частности, на непосредственную взаимосвязь принципов организации и функционирования государственной власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве (ч. 1 ст. 1, ст. 4, 5, 11, 71, 72, 73, 77 и 78 Конституции РФ) и принципа единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ), гарантиями которого являются (по смыслу п. «ж» ст. 71 и ч. 1 ст. 74 Конституции РФ), установление, в рамках предметов ведения Российской Федерации, правовых основ единого рынка, осуществление финансового, в том числе бюджетного,
105
регулирования и запрет на установление препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
Мотивируя свое решение, Конституционный Суд РФ указал, в частности, что конституционно-правовое содержание полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ) не сводится лишь к нормативно-правовому регулированию финансовых отношений и закреплению финансово-правового статуса их субъектов. Указанное финансовое регулирование коррелирует с установлением основ федеральной политики в области экономического развития Российской Федерации, осуществляемым с учетом основных направлений внутренней и внешней политики и единой финансовой политики государства, также отнесенными Конституцией РФ (п. «е» ст. 71, ч. 3 ст. 80, п. «е» ст. 84, п. «б» ч. 1 ст. 114) к ведению Российской Федерации.
Осуществляя финансовое регулирование на основе Конституции РФ, федеральный законодатель обладает дискреционными полномочиями в выборе правовых средств, что позволяет ему учитывать совокупность социально-экономических и иных факторов развития Российской Федерации. В силу этого, как подчеркнул Конституционный Суд РФ, нормы права, в том числе финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле. На этой основе в Российской Федерации как правовом социальном государстве гарантируются надлежащие финансовые условия для осуществления программ социального развития, обеспечения прав и свобод человека и гражданина (ст. 2, 7, 18, п. «в» и «е» ст. 71 Конституции РФ).
Из этой правовой позиции, ранее сформулированной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П12, следует, что федеральный законодатель при осуществлении финансового регулирования, в том числе при выборе организационной формы кассового обслуживания исполнения бюджетов единой бюджетной системы РФ, ориентируется на реализацию целей государственной экономической политики, имея в виду как конституционно обусловленные особенности фе-
12 Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия».
106
деративного устройства Российской Федерации, так и задачи реформирования ее финансовой системы на данном этапе социально-экономического развития государства.
И, как указал Конституционный Суд РФ, именно эти цели преследовал федеральный законодатель, принимая Федеральный закон от 20 августа
2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», дополнивший Бюджетный кодекс РФ ст. 215.1 «Основы исполнения бюджета».
Опираясь на Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе-дерации»13 и Бюджетный кодекс РФ14, Конституционный Суд РФ показал, что они в соответствии с ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11, ст. 71, 72, 73 и 76 Конституции РФ осуществляют разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в бюджетной сфере и определил содержание бюджетных полномочий последних (ранее Конституционный Суд РФ в Постановлении от 09 января 1998 г. № 1-П15 указал, что, будучи нормативным правовым актом общего действия, федеральный закон, регулирующий вопросы (предметы) совместного ведения, определяя права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, осуществляет тем самым и разграничение их полномочий).
Согласно абз. 1 п. 1, п. 2 ст. 26.22 («Организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации») указанного закона органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно организуют и осуществляют исполнение бюджета субъекта РФ в соответствии с общими принципами, установленными Бюджетным кодексом РФ; в порядке и на условиях, уста-
13 Этот закон после вынесения Постановления Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 г. № 10-П много раз редактировался, но те нормы закона (п. 1 ст. 26.10, п. 1-3 ст. 26.13, абз. 1 п. 1, п. 2 ст. 26.22), на которые ссылается это Постановление, с тех пор не менялись.
14 Статьи 7 и 8 БК РФ, на которые ссылается Конституционный Суд РФ, впоследствии редактировались, но что касается тех их положений, которыми оперирует суд, то их юридическое содержание осталось прежним; законодатель подверг их правке лишь в плане юридической техники: сделал юридически более корректными и точными отдельные формулировки. Поэтому и в новой редакции они сохраняют всю свою логику обоснования правовой позиции Конституционного Суда РФ в Постановлении от 15 декабря 2006 г. № 10-П.
15 Постановление Конституционного Суда РФ от 09 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации».
107
новленных этим же Кодексом, осуществляется и кассовое обслуживание исполнения бюджета субъекта РФ.
Конституционный Суд РФ отметил, что, определяя основы исполнения бюджетов, Бюджетный кодекс РФ предусматривает казначейское исполнение бюджетов, и сослался при этом на ст. 215 БК РФ, впоследствии (с 1 января 2008 г.) утратившую силу. Однако признание ст. 215 БК РФ утратившей силу не означает отказ законодателя от самого принципа казначейского исполнения бюджетов, ибо ч. 4 ст. 215.1 БК РФ (кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральным казначейством) закреплено в качестве одной из основ исполнения бюджета. А ч. 5 ст. 215.1 БК РФ, хотя и допускает возможность передачи соответствующих полномочий Федерального казначейства по кассовому обслужи-обслуживанию исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, но передачи лишь на основании определенного соглашения.
Вместе с тем Конституционный Суд РФ отметил, что, различая понятия единого счета бюджета и лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств соответствующего бюджета, Бюджетный кодекс РФ непосредственно не указывает, к каким именно счетам относится требование ч. 4 ст. 215.1 БК РФ о кассовом обслуживании исполнения бюджетов Федеральным казначейством, и сам указал. что смысл содержащейся в ней нормы может быть выявлен только во взаимосвязи с другими нормами Бюджетного кодекса РФ.
Выявляя требуемое, Конституционный Суд РФ ссылается на п. 6 ст. 151, ст. 215, ч. 1 и 2 ст. 215.1 и ст. 166.1 БК РФ. В связи с этим следует отметить, что ст. 151 «Система органов, обладающих бюджетными полномочиями» вместе со ст. 215 «Казначейское исполнение бюджетов» утратили силу с
1 января 2008 г., а ч 1 и 2 ст. 215.1 и ст. 166.1 редактировались уже после принятия Постановления Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 г. № 10-П. Однако те положения указанных статей, которые использовал Конституционный Суд РФ, свое значение не утратили, сохранившись либо в таких же по смыслу формулировках других норм отредактированного Бюджетного кодекса РФ, либо сохранив его в нем на концептуальном уровне.
В итоге Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что под действие ч. 4 ст. 215.1 БК РФ подпадают лишь проведение и учет Федеральным казначейством операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта РФ и по кассовым выплатам из него на едином счете бюджета субъекта РФ.
Из требования ч. 3 ст. 215.1 БК РФ об исполнении бюджета на основе единства кассы и подведомственности расходов, и содержания принципа единства кассы Конституционный Суд РФ заключил, что ими предопределяется значимость организации работы по проведению и учету на едином счете бюджета субъекта РФ операций по кассовым поступлениям и выплатам из его бюджета, а также правового регулирования в этой сфере деятельности с учетом конституционных принципов единства экономического пространства и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ.
При этом в условиях федеративного государства, в котором бюджеты разных уровней, будучи самостоятельными, вместе с тем составляют единую бюджетную систему, особое значение приобретают вопросы координации деятельности и взаимодействия органов публичной власти, участвующих в бюджетном процессе. Как отметил Конституционный Суд РФ в рассматриваемом Постановлении, такой вывод, ранее сформулированный им же применительно к финансовым взаимоотношениям муниципальных образований в Постановлении от 11 ноября 2003 г. № 16-П16, тем более актуален при решении указанных вопросов на федеральном уровне, исходя из принципа равноправия всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ).
И, как далее отметил Конституционный Суд РФ, предоставляя Федеральному казначейству полномочие по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, федеральный законодатель учитывал следующую из Конституции РФ необходимость усиления надежности управления публичными финансами, прозрачности бюджетного процесса. Принятый им вариант правового регулирования позволяет обеспечить сопоставимость показателей исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и иметь оперативную информацию о состоянии публичных финансов в целом по стране в любой момент времени (это необходимо для макроэкономического прогнозирования и принятия решений об оказании в необходимых случаях финансовой помощи бюджетам субъектов РФ). Но принятый вариант не предполагает, что Федеральное казначейство вправе присваивать себе те бюджетные полномочия, которые на основе Конституции РФ закреплены за органами
16 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области” в связи с запросом Челябинского областного суда».
исполнительной власти субъектов РФ: полномочия по распоряжению средствами бюджета субъекта РФ, определению направлений их расходования, санкционированию выплат с единого счета бюджета.
Конституционный Суд РФ указал, что из такого понимания нормативного содержания ч. 4 ст. 215.1 БК РФ исходит и правоприменительная практика, отметив, что на подзаконном уровне это подтверждается, в частности, изданным в соответствии со ст. 166.1 БК РФ Порядком кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденным приказом Федерального казначейства от 22 марта
2005 г. № 1н. Этот приказ утратил силу согласно приказу Федерального казначейства от 26 декабря 2008 г. № 13н, но вывод Конституционного Суда РФ остается в силе, поскольку утрата приказом силы обусловлена введением в действие нового, утвержденного приказом Федерального казначейства от 10 октября 2008 г. № 8н Порядка кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядка осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов. Согласно последнему он разработан на основании положений ст. 166.1 ««Бюджетные полномочия Федерального казначейства» и ст. 241.1 «Основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» БК РФ.
Как отметил Конституционный Суд РФ, возложение на Федеральное казначейство полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов РФ обусловливается и тем, что все субъекты РФ являются получателями трансфертов из федерального бюджета, а также тем, что доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет налоговых и неналоговых доходов; налоговые доходы формируются как за счет региональных налогов, так и за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.
Конституционный Суд РФ признал, что возложив на налоговые органы обязанность по контролю за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, федеральный законодатель, имея в виду следующие из п. «з» ст. 71, п. «и» ч. 1 ст. 72 и ч. 3 ст. 75 Конституции РФ принципы построения налоговой системы РФ, правомерно (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ) возложил коррелирующую обязанность - по проведению и учету на едином счете бюджета
110
субъекта РФ операций по кассовым поступлениям и выплатам из бюджета субъекта РФ - на органы Федерального казначейства, которые, как и налоговые органы, относятся к федеральным экономическим службам.
В результате Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что ч. 4 ст. 215.1 БК РФ, передающая кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов РФ Федеральному казначейству, не противоречит Конституции РФ, поскольку она ни по своему буквальному смыслу, ни по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, не допускает, что Федеральное казначейство вправе распоряжаться средствами бюджета субъекта РФ, определять направления их расходования и санкционировать выплаты с единого счета такого бюджета, а проведение и учет операций по кассовым поступлениям в его бюджет и кассовым выплатам из него осуществляются Федеральным казначейством в целях централизованного учета информации о состоянии публичных финансов в целом на основе реализации конституционных полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию, направленному на наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы РФ и оптимальную организацию межбюджетных отношений.
Вместе с тем Конституционный Суд РФ указал, что необходимость обеспечения действенного и стабильного механизма защиты бюджетных прав субъектов РФ и их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти обусловливает определение на уровне федерального закона основ порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ, основ взаимодействия Федерального казначейства и органов исполнительной власти субъектов РФ в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ, а также определение форм и мер ответственности Федерального казначейства за ненадлежащее исполнение возложенных на него функций по кассовому обслуживанию исполнения этих бюджетов.
Что же касается нормы ч. 5 ст. 215 БК РФ, разрешающей Федеральному казначейству передавать полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ исполнительным органам государственной власти последнего, то Конституционный Суд РФ указал, что при реализации этой нормы, как нормы федерального закона, принятого по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и разграничивающего публично-властные полномочия, распределение и осуществление полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ должны быть
111
такими, чтобы при принятии решений в рамках распределенных полномочий обеспечивались бы учет и согласование интересов Российской Федерации и субъектов РФ (соответствующая правовая позиция Конституционного Суда РФ уже выражена в его Постановлении от 30 июня 2006 г. № 8-П17).
И соответственно указание в ч. 5 ст. 215.1 БК РФ на то, что полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, вовсе не означает, что вопрос о передаче решается произвольно, по усмотрению какой-либо из сторон, ибо предусмотрено, что субъект РФ, по своей инициативе принявший на себя полномочия, будет обеспечивать их финансирование за счет собственных доходов его бюджета и имеет в собственности (пользовании, управлении) необходимое для их осуществления имущество, а Российская Федерация гарантирует соблюдение порядка заключения соответствующего соглашения и при наличии разногласий по проекту соглашения обеспечивает применение согласительных процедур, предусмотренных Конституцией РФ и законодательством.
Поэтому, сделал вывод Конституционный Суд РФ, ч. 5 ст. 215.1 БК РФ не противоречит Конституции РФ, поскольку предполагает передачу полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ исполнительным органам государственной власти субъекта РФ только при соблюдении баланса интересов Российской Федерации и субъекта РФ как конституционно защищаемых ценностей.
Перейдя к проверке конституционности непосредственно ч. 6 ст. 215.1 БК РФ, в соответствии с которой счета в Центральном банке РФ, предназначенные для кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ, открывает Федеральное казначейство и оно же осуществляет через эти счета все кассовые операции, Конституционный Суд РФ указал, что поскольку возложение на Федеральное казначейство полномочия
17 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в связи с запросом Правительства Москвы».
112
по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов не противоречит Конституции РФ, то норма ч. 6 ст. 215.1 БК РФ также не может рассматриваться как не соответствующая Конституции РФ. Сама же по себе обязательность открытия счетов бюджетов именно в учреждениях Центрального банка РФ, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы РФ, уже была признана Конституционным Судом РФ не противоречащей Конституции РФ в Постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П18.
18 Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия».
113
