CC BY
35
характер, напротив, свои исходные начала она должна соотносить с национальной самобытностью, с уровнем развития институтов публичной власти в государстве, с ее силой, а также с публичными интересами. Это полностью соответствует требованиям сильного правового государства.
Я.В. Коженко
ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
И ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В ПОЛИТИЧЕСКОМ РЕЖИМЕ ПЕРЕХОДНОГО ТИПА
Фундаментальные изменения, произошедшие в политической и социально-экономической сферах в последние десятилетия, потребовали серьезного реформирования института государственного управления и контроля. Ситуация в настоящее время характеризуется затянувшейся стадией определения и формирования различных элементов, составляющих систему госконтроля и надзора. В этой связи важное значение приобретает государственная политика в области совершенствования правовой и организационной базы госконтроля и надзора. Особое значение имеет проблема государственного контроля и надзора как способов и средств достижения эффективности государственного управления. Одним из определяющих элементов формирования функциональной системы государственного управления является обеспечение органов госконтроля законодательной базой, соответствующей требованиям времени.
Контроль принято рассматривать в широком и узком значениях. «В широком смысле контроль - это совокупность политических, экономических и идеологических процессов и методов, призванных обеспечить стабильность общества и государственного строя, соблюдения социального порядка, влияние на массовое и индивидуальное сознание. В узком смысле контроль - это проверка исполнения решений вышестоящих организаций, соблюдения технических, экономических, организационных нормативов, выполнения плановых мероприятий (заданий), соблюдения трудовой дисциплины правовых норм»1.
В целом контроль, по мнению Беляева, состоит в учете и проверке действий управляемого объекта, в выполнении требований и предписаний субъекта управления. Контроль - это также анализ результатов воздействия субъектов управления на управляемые объекты, учет отклонения от поставленных целей и способов их достижения. Кроме того, контроль - это еще и выводы о
том, принимаются ли меры по предотвращению и привлечению к ответственности виновных в
„ 2 нарушении положений действующего законодательства .
Целями государственного контроля являются: охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых правовых актов Конституции РФ, введение в режим законности действий должностных лиц, а также обеспечение законности и правопорядка в государстве в целом. По мнению Л.А. Галаниной, контроль характеризуется следующими чертами: а) в большинстве случаев это отношения подчиненности или подведомственности между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом; б) объектом контроля является законность, а в отдельных случаях и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого; в) часто контролирующий наделяется правом отмены незаконных и нецелесообразных решений контролируемого либо обращения в суд для их отмены; г) в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения либо ставить
3
вопрос о его применении перед уполномоченными органами .
1 Величко А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. 2008. № 1. С. 102.
2 Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве // Государство и право. 2006. N° 8. С. 119.
3Галанина Л.А. Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации. М., 2001. С. 19.
Государственный контроль на практике зачастую принимает форму контрольно -надзорной деятельности. Это правовая форма деятельности органов государства, которая выражается в совершении юридических действий по наблюдению и проверке соответствия исполнения и соблюдения подконтрольными субъектами правовых предписаний и пресечения правонарушений определенными организационно-правовыми средствами.
Надзор в отличие от контроля - это правовая форма юридической деятельности управомо-ченных субъектов, выражающаяся в совершении юридически значимых действий по разрешению в строгом соответствии с предписаниями закона конкретных юридических дел на поднадзорных объектах в целях обеспечения режима законности и правопорядка. «Различают судебный, конституционный, прокурорский, административный и другие виды надзора.
Надзор характеризуется: во-первых, особым субъектным составов, во-вторых, надзорная деятельность урегулирована процессуальными нормами, в-третьих, характеризуя признаки надзора, отметим, что надзорная деятельность всегда публичная и государственно-властная, в-четвертых, характерным признаком надзорной деятельности является ее тесная связь с разрешением юридических дел. Надзор - такая правовая форма, которая всегда оформляется в официальных юридических документах. По результатам надзорной проверки, реализуя свои властные полномочия, соответствующие субъекты принимают решения, которые, являются формой «поднорматив-ного регулирования общественных отношений. Если при правовой оценке деятельности поднадзорного субъекта обнаруживается его неправомерное поведение, орган надзора приводит в действие механизм юридического воздействия.
Анализ сущностных характеристик контроля и надзора позволяет выявить проблему соотношения контроля и надзора. Так, по мнению А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого термины «контроль» и «надзор» тождественны. Ю.М. Козлов, В.И. Туровцев, Н.Г. Салищева считают, что надзор, осуществляемый органами государственного управления, является разновидностью контроля1 Сложность в разграничении понятий «надзор» и «контроль» подчеркнул и Д.М. Овсянко: «Некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев вряд ли вообще возможно отделить контрольные функции от надзорных ... Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функ-циями»2. Исследуя различные научно-исследовательские подходы, считаю целесообразным выделить критерии, отграничивающие эти две правовые формы юридической деятельности. Во-первых, реализация контролирующими органами своих функций имеет своей целью обеспечение не только законности, но и целесообразности, тогда как функция надзора преследует точное и неуклонное соблюдение Конституции РФ, исполнение законов. Надзорная функция не сопровождается оценкой целесообразности (принятых актов, совершенных действий и т.п.).
Следовательно, контроль и надзор различаются по своему предмету. Предметом контроля является соблюдение законности, целесообразности и эффективности использования подконтрольным субъектом своих полномочий. Предметом надзора является только соблюдение законности действий поднадзорного субъекта3. Особенностью контроля является наделение контролирующих органов определенными полномочиями исполнительной власти. Надзорные же органы, в частности прокуратура, не наделены управленческими полномочиями; в противном случае они превратились бы в органы управления (органы исполнительной власти), что идет вразрез с функцией надзора. Контроль в отличие от надзора, предполагает наличие полномочий по применению административных санкций в отношении нарушителей закона. Надзор (в частности прокуратуры) распространяется практически на все сферы общественных отношений (экономические, политические, социальные), в то время, как органы, осуществляющие контроль, специализируются в определенных областях общественных отношений, что обусловливается многообразием и сложностью задач управления, множественностью субъектов государственного управления, в отношении которых осуществляется контроль.
1 Ерицян А.В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (Теоретический аспект) // Государство и право. 2002. N° 2. С. 103-104.
2 Овсянко Д.М. Административное право. М., 1997. С. 169.
3 Манохин В.М., Адушкин О.С. Российское административное право: учебник. Саратов, 2003. С. 181.
Выявляя правовые особенности государственного контроля и надзора, нужно отметить, что к настоящему времени накопился комплекс проблем, связанных с недостатками в обеспечении эффективного государственного контроля, в том числе обусловленных отсутствием базового Федерального закона «О государственном контроле в РФ», а также Концепции «О государственном контроле в РФ». Так в Конституции РФ слово контроль применено дважды, содержание ст. 71 Конституции РФ, гласит о том, что осуществление контроля за соблюдением федеральных законов относится к ведению Российской Федерации и в ст. 101, в которой установлено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ1, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. Данный орган является ведущим государственным финансовым контрольным органом страны и к тому же единственный контрольный орган, строящий свою деятельность на основе федерального закона. Таким образом, в Конституции РФ, в общем виде предусмотрены основные два вида государственного контроля - административный и финансовый. С принятием ряда федеральных законов определились органы государственной власти, осуществляющие внешний (надведомственный) контроль. Например, в ст. 23 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности»2, в ст. 20 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»3 установлено, что субъектами государственного контроля являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ. Названные органы, как известно, осуществляют президентский, парламентский и правительственный контроль.
Президентский контроль - это деятельность самого Президента РФ, а также Администрации Президента РФ, ее структурных подразделений. Стратегические конституционные полномочия Президента РФ как главы государства определяют статус президентского контроля как главенствующего в системе государственного контроля. Он осуществляется за исполнением требований нормативных правовых актов, принятых главой государства решений по ведущим направлениям деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Президентский контроль направлен не только на установление нарушений, но и на принятие комплекса мер по устранению и предупреждению подобных нарушений в будущем. Таким образом, из сказанного можно сделать следующие важные выводы, касающиеся понятия данного вида государственного контроля: президентский контроль представляет собой законную деятельность Президента, его аппарата по установлению и сдерживанию отклонений в исполнении нормативных правовых актов. Объектами президентского контроля являются все государственные органы исполнительной власти и их должностные лица, а также организации (на федеральном и региональном уровнях), деятельность которых в целом либо по определенным направлениям (в соответствии с полномочиями главы государства) подлежит контролю. Институт президентского контроля, занимает не только особое место в системе государственного управления, но и отличается многонаправленностью. В силу особого конституционного статуса Президента как главы государства данный контроль охватывает все основные, стратегические направления деятельности органов исполнительной власти, сферы жизнедеятельности общества. В настоящее время наблюдается значительное усиление данного вида госконтроля по сравнению с другими.
Что касается парламентского контроля, то в России на федеральном уровне его осуществляют обе палаты Федерального Собрания РФ, их комиссии, группы, исходя из их компетенции и политических интересов. Контроль проводится в ходе подготовки и принятия законов, постановлений, он осуществляется за исполнением соответствующих статей федеральных законов.
К формам парламентского контроля относятся следующие: контроль за разработкой, принятием, а в необходимых случаях и за реализацией федеральных законов, организация и проведение парламентских расследований, проведение парламентских слушаний, приглашение и заслушива-
1 Федеральный закон от 11.01.1995г. № 4-ФЗ "О счетной палате Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 167.
2 Федеральный закон от 03.04.1995г. № 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.
3 Федеральный закон от 12.08.1995г. № 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
ние отчетов, докладов, сообщений, предложений руководителей органов государственной власти, затребование необходимых документов и материалов по готовящимся и рассматриваемым вопросам в палатах Федерального Собрания РФ, их комитетах и комиссиях; направление депутатских запросов руководителям и должностным лицам государственных органов по вопросам, относящимся к их компетенции, в соответствии с полномочиями Федерального Собрания. Полномочия Федерального Собрания РФ по реализации контрольных функций осуществляются также в форме дачи согласия Президенту РФ на назначение ряда должностных лиц, а также в форме депутатского запроса Правительству РФ. Парламентский финансовый контроль ведется и посредством деятельности Счетной палаты РФ. В этой связи следует отметить, что в настоящее время отсутствует федеральный закон регламентирующий осуществление парламентского контроля, полномочия субъектов, его осуществляющих, их конкретных функций, за исключением Счетной палаты РФ.
Рассматривая правовые основы правительственного контроля, нужно отметить, что контрольные полномочия Правительства определены в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ»1. В соответствии с которым Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Для организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством образован Аппарат Правительства РФ, а в его структуре - Контрольное управление. Таким образом, определены два субъекта правительственного контроля, а именно: Правительство РФ и его Аппарат. Правительственному контролю свойственны такие характеристики, как многофункциональность. С одной стороны, он является финансовым и административным контролем, с другой - надведомст-венным, межведомственным, ведомственным. По сфере действия охватывает федеральный и региональный уровень.
Государственный контроль и надзор в РФ осуществляют также суды. Реализация данных функций судами определены в Конституции РФ и в соответствующих Федеральных законах. Рассматривая виды государственного контроля по субъектам, его осуществляющим, целесообразно остановиться и на контрольных функциях Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в РФ»2, омбудсмен обеспечивает гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Повысившаяся роль государственного контроля и надзора в современной России как важнейших элементов эффективного государственного управления их государственно-правовой ин-ституционализации еще не означает всеобщего «огосударствления». Важнейшее значение имеет в этой связи правильное сочетание государственного и общественного (или гражданского) контроля. Большие надежды в связи с этим возлагаются на институты гражданского общества, которые в настоящее время еще слабо развиты. Тем не менее, к положительным примером конструктивного диалога между властью и обществом относится деятельность Общественной палаты РФ, которая в соответствии с ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации»3, призвана обеспечить взаимодействие граждан РФ с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан РФ и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
1 Федеральный конституционный закон от 17.12.1997г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1997. N° 51. Ст. 5712.
2 Федеральный конституционный закон от 26.02.1997г. № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
3 Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-Ф3 "Об общественной палате Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 11.04.2005. N 15. ст. 1277.
Итак, в последнее время в рамках административной реформы высшие должностные лица нашего государства (в частности в рамках борьбы с коррупцией, которая воцарилась во все сферах государственного управления) призывают граждан активно принимать участие в осуществлении общественного контроля как элемента управления государством. Однако призывы к активной гражданской позиции, реализации гражданского долга поднимая энтузиазм в обществе (повышающие его роль в механизме государственного управления), тут же разбиваю его в пропасти нормативных актов закрепляющих возможность реализации общественного контроля. В этой связи, возникают вопросы: кто, когда и как имеет право осуществлять общественный контроль? В чем заключается механизм реализации общественного контроля? Каковы его последствия?
Анализируя законодательство Российской Федерации можно констатировать, что специального нормативного акта регламентирующего сущность общественного контроля нет. Идеи общественного контроля витают в различных законах РФ и подзаконных актах, тем не менее, ни один из них не дает даже определения общественного контроля. Очевидно, в России сложилась система косвенного правового регулирования определяющая его сферы. В этой связи только лишь проанализировав его результативность в этих сферах можно сделать вывод о том, является ли общественный контроль в России мифом или остается реальностью. Итак, к видам общественного контроля относятся: экологический контроль, финансовый, экономический общественный контроль, политический общественный контроль и.т.д.
Современные управленческие методы базируются на информационной открытости государственных органов и активном вовлечение широкой общественности в процесс принятия и реализации решений. Поэтому участие граждан в государственном управлении обоснованно рассматривается в качестве одной из форм контроля общества за деятельностью исполнительной власти. Общественный контроль за деятельностью государственных органов должен стать необходимым, нейтральным звеном, при помощи которого происходит не только простое наблюдение за деятельностью государственных органов, но в первую очередь охрана и защита прав и свобод человека.
А.Г. Кравченко
СТРУКТУРА ГЛОБАЛЬНОЙ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ*
Организация глобальной энергетической безопасности в современном мире является крайне сложной, многомерной проблемой требующей системного подхода в исследовании. Сложность системы энергетической безопасности определила многочисленные организационные формы, в которых она осуществляется на различных уровнях. Сегодня современную политику глобальной энергетической безопасности осуществляют международные государственные и негосударственные организации: корпоративное объединения ОПЕК (объединения поставщиков нефти), МЭА (объединения промышленно развитых стран), НАТО (военный альянс, взявший на себя функции по обеспечению энергетической безопасности стран участниц); региональные объединения государств НАФТА (северная Америка), МЕРКОСУР (Латинская Америка), АСЕАН (Юго-Восточная Азия), АТЭС (тихоокеанский регион); на уровне субрегионального стратегического сотрудничества в области энергетики это ГУАМ (страны, обеспечивающие энергоинтересы ЕС и США), ШОС (оппозиционные западному миру объединение государств), Международные межправительственная организации ООН и ее подразделение МАГАТЭ (Международное агентство по атомной энергии), Международные неправительственные организации, такие как МИРЭС (Мировой энергетический совет) и д.р.
Исторически проблема глобальной энергетической безопасности началось с создание ОПЕК. В 1960 году снижение мировых цен нефти стимулировала главные страны экспортеры -Саудовскую Аравию, Венесуэлу, Кувейт, Ирак и Иран объединиться в нефтяной картель, полу-
*Статья подготовлена и издана при финансовой поддержки Гранта ГОУВПО «ТГПИ». Приказ № 54 от 14.04.2009 г.
