CC BY
90
УДК 531.86 (094.5)
Правовые основы участия аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований в ликвидации последствий дорожно-транспортных происшествий
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2009
Л.В. Корнейчук, ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) В.С. Румянцева, ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ)
Аннотация
Рассмотрены вопросы правомерности участия аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований в ликвидации дорожно-транспортных происшествий и даны предложения по совершенствованию нормативной правовой базы в части закрепления прав спасателей на участие в ликвидации последствий ДТП.
Ключевые слова: спасатель, аварийно-спасательные работы дорожно-транспортное происшествие, ликвидация последствий ДТП, чрезвычайная ситуация, объект правового регулирования.
Legal basis of accident rescue teams and services activity in traffic accidents consequences liquidation
ISSN 1996-8493 © Civil Securiti Technology, 2009
L.V. Korneichuk, VNII GOChs V.S. Rumyantseva, VNII GOChs
Abstract
There are viewed problems of legal basis of accident rescue teams and services activity in liquidation of traffic accidents consequences and given proposals on improvement of legal base providing right for the rescuers in elimination of road accident consequences.
Key words: rescuer, search-and-rescue works, traffic accident, traffic accidents consequences elimination, emergency situation, object of legal regulation.
Проблема безопасности дорожного движения в Российской Федерации за последние годы приобрела особую остроту. Ежегодно в дорожно-транспортных происшествиях (ДТП) погибают свыше 30 тысяч человек, а сотни тысяч получают ранения и увечья. Социальный и экономический ущерб от последствий ДТП составляет сотни миллионов рублей.
Размеры социального ущерба от ДТП могли быть значительно ниже, если бы людям, пострадавшим в ДТП, своевременно оказывалась необходимая помощь. Известно, что если своевременно обнаружить ДТП, немедленно вызвать спасателей и бригаду скорой медицинской помощи, быстро деблокировать пострадавших из поврежденного транспортного средства и сразу же доставить их в лечебное учреждение, то можно гарантированно спасти еще до 12—15% пострадавших в ДТП людей.
Поэтому из года в год растет количество выездов аварийно-спасательных формирований (АСФ) на ликвидацию последствий дорожно-транспортных происшествий.
Несмотря на отсутствие законодательного закрепления участия АСФ в ликвидации последствий ДТП, на практике наблюдается динамика роста числа ДТП, на ликвидацию последствий которых привлекаются спасатели. Так, если в 2006 г. спасатели выезжали на ликвидацию последствий 16 045 ДТП, то в 2007 г. - 25 000 ДТП.
В данной статье проведен анализ правомерности участия спасателей в ликвидации последствий ДТП в части закрепления его в нормативных правовых актах.
В ликвидации последствий ДТП участвуют органы управления, подразделения и силы МВД России, Минздравсоцразвития России и МЧС России.
Но если для первых двух названных участников ликвидации последствий ДТП существует нормативная правовая база, документы которой определяют порядок их деятельности, то для спасателей такая база практически отсутствует.
Основными законодательными актами, которыми спасатели руководствуются в своей профессиональной деятельности, являются федеральные законы от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей».
Федеральным законом «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (ст. 6.) одной из основных задач аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований определена ликвидация чрезвычайных ситуаций на обслуживаемых объектах или территориях.
Понятия «чрезвычайная ситуация» и «ликвидация чрезвычайных ситуаций» определены в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»: «чрезвычайная ситуация — это обстановка на опре-
деленной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей», а «...ликвидация чрезвычайных ситуаций — это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов».
Выполнение аварийно-спасательных и других неотложных работ законодательно возложено на аварийно-спасательные службы (АСС), АСФ и спасателей.
Если проанализировать законодательство в области обеспечения различных видов безопасности, то можно утверждать, что в федеральных законах отражены вопросы привлечения АСС и АСФ для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Причем, чем опаснее последствия возникающих ЧС для населения, тем более досконально в соответствующих законах прописаны вопросы участия спасателей в их ликвидации.
Так, в федеральных законах от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте», от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» законодательно закреплено, что организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты (будь то опасные промышленные объекты, организации газоснабжения, объекты железнодорожной инфраструктуры), должны заключать с профессиональными АСС или с профессиональными АСФ договоры на обслуживание, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, создавать собственные профессиональные АСС или профессиональные АСФ, а также нештатные АСФ из числа работников. Собственные АСФ должны создаваться на радиационно опасных объектах, объектах воздушного транспорта.
Обратимся к законодательным актам, регламентирующим вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, и рассмотрим как в соответствии с законодательством и на практике реализуются вопросы привлечения АСС и АСФ к ликвидации последствий ЧС на дорогах.
В первую очередь следует отметить, что в законодательстве, регламентирующим обеспечение безопасности дорожного движения, не используется понятие «чрезвычайная ситуация», а в соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» применяется
понятие «дорожно-транспортное происшествие», под которым понимается «событие, возникшее в процессе движения по дороге транспортного средства и с его участием, при котором погибли или ранены люди, повреждены транспортные средства, сооружения, грузы либо причинен иной материальный ущерб».
Единственным нормативным актом, в котором ДТП отнесено к ЧС техногенного характера, является Межгосударственный стандарт безопасность в чрезвычайных ситуациях ГОСТ 22.0.05-97, ГОСТ Р 22.0.05-94 «Техногенные чрезвычайные ситуации. Термины и определения», в соответствии с которым «дорожно-транспортное происшествие (ДТП): Транспортная авария, возникшая в процессе дорожного движения с участием транспортного средства и повлекшая за собой гибель людей и (или) причинение им тяжелых телесных повреждений, повреждения транспортных средств, дорог, сооружений, грузов или иной материальный ущерб».
Формально-юридический анализ приведенных понятий показывает, что не каждое ДТП, ликвидация последствий которого на практике требует привлечения АСС и АСФ, обладает признаками чрезвычайной ситуации.
Если же ДТП можно по тяжести его последствий отнести к ЧС, то следует определить, к ЧС какого характера оно будет относиться, т.к. это позволит определить и уровень органов исполнительной власти, которому принадлежат АСФ, призванные участвовать в его ликвидации.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», их классифицируют по размерам зоны чрезвычайной ситуации, количеству пострадавших и размеру материального ущерба (см. табл.). По этим параметрам ДТП можно отнести к ЧС локального, муниципального и в некоторых случаях регионального характера. Кстати заметим, что в новом постановлении, в отличие от предыдущего, не регламентированы вопросы, уровень органов управления, сил и средств реагирования на ЧС и их ликвидацию. Однако уровень задействованных сил и средств в зависимости от их масштаба определен базовым ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Критерием, позволяющим отнести ДТП к перечисленным выше ЧС, является в большинстве случаев размер материального ущерба.
Таблица
Классификация чрезвычайных ситуаций по масштабу распространения и тяжести последствий
Наименование чрезвычайной ситуации Зона чрезвычайной ситуации1 Количество пострадавших2 Размер материального ущерба3
Чрезвычайная ситуация локального характера Не выходит за пределы территории объекта Не более 10 чел. Не более 100 тыс. руб.
Чрезвычайная ситуация муниципального характера Не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения Не более 50 чел. Не более 5 млн. руб.
Чрезвычайная ситуация межмуниципального характера Затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселен-ную территорию Не более 50 чел. Не более 5 млн. руб.
Чрезвычайная ситуация регионального характера Не выходит за пределы территории одного субъекта Российской Федерации Свыше 50 чел., но не более 500 Свыше 5 млн. руб., но не более 500 млн. руб.
Чрезвычайная ситуация межрегионального характера Затрагивает территорию двух и более субъектов Российской Федерации Свыше 50 чел., но не более 500 Свыше 5 млн. руб., но не более 500 млн. руб.
Чрезвычайная ситуация федерального характера Свыше 500 чел. Свыше 500 млн. руб.
1Зона чрезвычайной ситуации — территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнедеятельности людей.
2Количество пострадавших — количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью.
3Размер материального ущерба — размер ущерба окружающей среде и материальных потерь. Примечание. Классификация чрезвычайной ситуации может быть определена одним из показателей: зоной чрезвычайной ситуации, количеством пострадавших или размером материального ущерба.
Если говорить о зоне ЧС, то ДТП, как правило, не выходит за пределы объекта или за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения.
По количеству людей, погибших или пострадавших в ДТП, их число в большинстве случаев не превышает 10-50 человек (ЧС локального характера или муниципального характера соответственно). Что же касается материального ущерба, то при столкновении 2-х и более машин VIP-класса, сумма материального ущерба вполне может превысить 5 млн. рублей, что в соответствии с названным выше постановлением Правительства, позволяет отнести ряд ДТП к ЧС муниципального, межмуниципального и регионального характера.
Таким образом, принятие нового постановления Правительства «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» позволяет отнести ДТП к техногенной ЧС различного масштаба.
Организация и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ при возникновении ЧС межмуниципального и регионального характера отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ст. 11 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»), а при возникновении ЧС муниципального характера — к полномочиям органов местного самоуправления (ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Все перечисленные выше правовые нормы не противоречат правовым нормам ст. 6. «Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения» Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», в соответствии с которыми субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения в пределах своей компетенции, а привлечение АСС и АСФ к ликвидации последствий ДТП и является одним из важнейших элементов обеспечения безопасности дорожного движения.
Изучение ФЗ «О безопасности дорожного движения» позволяет выявить еще одну правовую коллизию. В ст. 24. «Права и обязанности участников дорожного движения» устанавливается, что: «Участники дорожного движения имеют право: ...на бесплатную медицинскую помощь, спасательные работы и другую экстренную помощь при дорожно-транспортном происшествии от организаций и (или) должностных лиц», на которых законом, иными нормативными правовыми актами возложена обязанность оказывать такую помощь».
Речь в статье идет о спасательных работах, в то время как АСС и АСФ выполняют аварийно-спасательные и другие неотложные работы. О каких организациях и (или) должностных лицах идет речь в названном выше ФЗ «О безопасности дорожного движения»? Что касается медицинской помощи, то тут вопросов не возникает, и порядок, и объем оказания медицинской помощи пострадавшим в ДТП приведены как в ФЗ «О безопасности дорожного движения», так и в федеральных законах, постановлениях Правительства и ведомственных документах, регламентирующих работу «Скорой помощи», вплоть до Положения о системе этапного оказания медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях, утвержденного приказом Минздрава СССР от 4 января 1983 г. № 3. Регламентированы и вопросы участия в ликвидации последствий ДТП ГИБДД МВД РФ. Здесь можно упомянуть Положение о Госавтоинспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711, Наставление по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное приказом МВД России от 20 апреля 1999 г. № 297. Однако две названные составляющие сил ликвидации последствий ДТП имеют целый ряд функций в обозначенной области, но к ним не относятся спасательные работы.
Спасательные работы могут проводить только АСС и АСФ, а органами, на которые законами или иными нормативными правовыми актами возложена обязанность оказывать такую помощь, являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения, осуществляющие руководство деятельностью указанных служб и формирований, что вытекает не только из упомянутых выше федеральных законов, но и из Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794.
Столь скрупулезное изучение правовых основ участия АСС и АСФ в ликвидации последствий ДТП, объясняется тем, что в соответствии с Примерным Положением о взаимодействии органов управления, подразделений и сил МВД, МЧС и Минздрава России, участвующих в ликвидации последствий ДТП, утвержденным заместителями Министров МВД, МЧС и Минздрава России 17.04.2003 г. на АСС и АСФ возложена задача по деблокированию и извлечению людей из поврежденных транспортных средств. Проведение такого вида аварийно-спаса-
тельных работ влечет за собой дополнительное разрушение транспортных средств, попавших в ДТП, с целью оказания своевременной и качественной помощи пострадавшим. А в соответствии с ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» ст. 17: «Профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования, обслуживающие организации по договорам, несут материальную ответственность за ущерб, нанесенный указанным организациям неправильными действиями в ходе проведения работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций,... Размер ущерба и порядок его возмещения определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации».
То есть, как следует из этой статьи, спасатели могут быть привлечены к материальной ответственности за разрушение транспортного средства с целью деблокирования пострадавших и будут вынуждены судебным порядком доказывать правомерность своих действий. Для чего им придется привлекать в качестве свидетелей сотрудников ГИБДД МВД России и врачей «Скорой помощи», принимавших вместе с ними участие в работах по ликвидации последствий ДТП. Кстати, именно врачи «Скорой помощи» могли настаивать на деблокировании пострадавших, профессионально определив виды полученных ими травм. На практике все это повлечет огромные потери времени, причем рабочего времени, на поиски свидетелей, присутствие в суде и т.д.
Единственным законодательным актом, в соответствии с правовыми нормами которого спасатели могут быть освобождены от материальный ответственности от последствий действий, производимых ими на месте ДТП с целью спасения пострадавших, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», в соответствии со ст. 22 которого «Личный состав пожарной охраны, иные участники тушения пожара, ликвидации аварии, катастрофы, иной чрезвычайной ситуации, действовавшие в условиях крайней необходимости и (или) обоснованного риска, от возмещения причиненного ущерба освобождаются». Однако эта правовая норма расширяет предмет правового регулирования данного закона, — правоотношения в области обеспечения пожарной безопасности. Эту правовую норму необходимо ввести в федеральные законы «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» и «О безопасности дорожного движения», поскольку при реальных судебных процессах ссылка на правовую норму «чужого» закона может быть не принята во внимание.
Кроме того, учитывая рост стоимости транспортных средств, спасатели встают перед дилеммой, не произвести ли какие-то негативные действия по отношению к погибшему в ДТП для того, чтобы нанести меньший материальный ущерб его машине. Но тут на стражу вы-
ступает ст. 244 Уголовного кодекса РФ, в соответствии с правовыми нормами которой недопустимы надругательства над телами умерших.
Здесь возможен такой выход. Органы местного самоуправления, в подчинении которых находится АСС и (или) АСФ, заключают с ними договор об их участии в ликвидации последствий ДТП, в котором оговаривают их право деблокировать автомобиль при необходимости спасения жизни или оказания помощи пострадавшему, тем самым принимают на себя ответственность в случае возникновения в последствии судебных исков. Спасатели АСС и (или) АСФ, как одна из сторон договора, будут освобождены от ответственности за свои действия. Сразу возникает вопрос, о том, что к материальной ответственности могут быть привлечены органы местного самоуправления, как другая сторона этого договора. Это действительно так, но зато непосредственно в момент ликвидации последствий ДТП спасателям не придется думать о материальной ответственности и все их усилия будут направлены на оказание помощи пострадавшим.
Вопрос содержания трудового договора, заключаемого между спасателем и его работодателем, которым может выступать орган исполнительной власти того или иного уровня, является принципиально важным и потому, что при ликвидации ДТП спасатели могут получить травмы, влекущие за собой стойкую утрату трудоспособности, невозможность дальнейшей работы в качестве спасателей и, к сожалению, даже их гибель, а в соответствии со ст. 31 ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» в случае получения спасателями при исполнении ими обязанностей, возложенных на них трудовым договором (контрактом), им представляются различные социальные гарантии и выплаты. Но возникает вопрос, закреплено ли в заключаемом спасателем трудовом договоре их обязанности по ликвидации последствий ДТП, если они (эти обязанности) отсутствуют во всех нормативных правовых актах, регламентирующих правовые основы деятельности спасателей.
Можно предложить еще одно правовое решение вопроса об обеспечении компенсации пострадавшим при деблокировании транспортных средств. Это включение в договор «О страховании гражданской ответственности» пункта о страховой выплате за деблокирование транспортного средства при возникновении ДТП, наряду с суммами за утрату здоровья или имущества, что позволит потерпевшим требовать эту сумму (или часть ее) в зависимости от условий договора со страховой компании. Правовая база для деятельности страховщиков по ряду позиций, имеющих отношение к обеспечению безопасности дорожного движения, создана Федеральным законом от 25 апреля 2002 года № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». А если учесть, что в предыдущие годы суммы страховых вы-
плат были в несколько раз меньше сумм страховых тарифов, полученных страховыми компаниями в 2009 г. еще увеличены, то введение указанного выше пункта в договоре может незначительно повысить страховые тарифы обязательного страхования гражданской ответственности.
Таким образом, анализ нормативной правовой базы показал, что несмотря на то, что на практике АСС и АСФ принимают участие в ликвидации последствий ДТП, этот вид их деятельности в нормативной правовой базе закреплен только в Примерном Положении о взаимодействии органов управления, подразделений и сил МВД, МЧС и Минздрава России, участвующих в ликвидации последствий ДТП, утвержденном заместителями Министров МВД, МЧС и Минздрава России 17.04.2003 г., а в законодательных актах необходимые правовые нормы вообще отсутствуют.
Поэтому, в первую очередь, необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения». Наряду с уже имеющимися в нем правовыми нормами о порядке оказания медицинской помощи пострадавшим (ст. 23), законодательно закрепить участие АСС и АСФ в ликвидации последствий ДТП, в том числе и перечень выполняемых работ. В Федеральный закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», в котором в целый ряд статей наряду с правовыми нормами, регламентирующими деятельность АСС и АСФ в ликвидации ЧС, включить и правовые нормы об их участии в ликвидации последствий ДТП.
В данной статье не рассматривался такой важный вопрос, как взаимодействие сил, участвующих в ликвидации последствий ДТП. Однако очевидно, что руководствоваться единственным межведомственным документом, названным в этой статье (Примерное Положение о взаимодействии органов управления, подразделений и
сил МВД, МЧС и Минздрава России) недостаточно, поскольку его действие распространяется только на силы названных в нем федеральных органов исполнительной власти. Этот вопрос нуждается в правовой проработке и закреплении на правительственном уровне.
Литература_
1. ФЗ от 22 августа 1995 г № 151 «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей».
2. ФЗ от 10 декабря 1995 г. №196 «0 безопасности дорожного движения».
3.ФЗ от 25 апреля 2002 г. № 40 «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» .
4. Примерное Положение о взаимодействии органов управления, подразделений и сил МВД, МЧС и Минздрава России, участвующих в ликвидации последствий ДТП, утвержденном заместителями Министров МВД, МЧС и Минздрава России 17.04.2003 г
5. Сборник нормативно-правовых и методических материалов по реализации Федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в России» на 1998-2004 гг., вып.10. - М.: Трансконсалтинг, 2005 г, 195 с.
6. Руководство по организации, управлению и взаимодействию при выполнении спасательных работ на месте дорожно-транспортного происшествия. - М.: ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2007 г., 90 с.
Сведения об авторах_
Лариса Вадимовна Корнейчук: старший научный сотрудник Центра «Развития техники и технологий» ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ).
Валентина Сидоровна Румянцева: научный сотрудник Центра «Координации деятельности» ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ).
121352, Москва, ул. Давыдковская, д. 7.
