CC BY
136
УДК 351.712 ББК 65.41
© 2017 г. О. А. Цымлянская,
доцент кафедры гуманитарных и социально-экономических дисциплин Ростовского юридического института МВД России кандидат экономических наук, доцент. E-mail: [email protected]
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК В РАМКАХ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Статья посвящена проблеме преодоления коррупционной составляющей в рамках осуществления государственных закупок, которая вызывает снижение эффективности регулирования экономики, значительно уменьшает поступления в бюджет. Исходя из анализа имеющихся правовых документов, характеризующих контрактные обязательства, отмечается необходимость упорядочения законодательной базы сегмента государственных закупок.
Ключевые слова: государственные закупки, коррупция, правонарушения, законодательство, рыночная экономика.
O. A. Tsymlyanskaya - Associate Professor, Department of Humanitarian and Social and Economic Disciplines, Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, PhD in Law, Associate Professor.
LEGAL BASIS FOR THE IMPLEMENTATION OF STATE AND MUNICIPAL PROCUREMENT
WITHIN COMBATING CORRUPTION
The article is devoted to the problem of overcoming corruption in the framework of public procurement, which causes a decrease in the efficiency of regulation of the economy significantly reduce revenues. Based on the analysis of existing legal documents describing the contractual obligations, highlighted the need to streamline the legislative framework of public procurement segment.
Key words: public procurement; corruption, offense, the law, market economy.
Поступательное движение российской экономики невозможно без оптимизации правопорядка, обеспечивающего ее рыночное развитие. При этом правовое регулирование экономики должно иметь антикоррупционную составляющую, с одной стороны, исключающую неоправданное администрирование бизнеса, а с другой стороны, не позволяющую приводить к ущемлению общегосударственных интересов. Нарушение этих интересов может обернуться экспоненциальным ростом правонарушений в хозяйственной сфере.
Выполнение задач, стоящих перед Российским государством, существующим в условиях бюджетного дефицита, усиливает значимость рационального использования бюджетных средств и контроля за ними со стороны правоохранительных органов в рамках институционально-правового поля.
Значительное место в сфере государственного регулирования занимает реализация государственных и муниципальных закупок. Увеличение нарушений при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспече-
ния государственных и муниципальных нужд может быть без труда верифицировано.
По предварительным данным Счетной палаты Российской Федерации за 2016 год, было выявлено 3 825 нарушений законодательства, из них 23,5 %, или 899, составляют нарушения в области государственных закупок и превышение объемов бюджетных ассигнований, на которые заключаются контракты [6].
Безусловно, актуальным является обращение к анализу правовых основ реализации государственных и муниципальных закупок в рамках противодействия коррупции ввиду возможности более рационального использования государственных средств и стимулирования предпринимательства.
Несмотря на то, что значительное число авторов обращаются к данной теме, во многом законодательно не урегулированной остается проблема коррупционных правонарушений в системе государственных закупок. Нормы, которые регламентируют основы контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок, постоянно коррек-
тируются и неоднозначно толкуются, вызывая негативные тенденции в реализации публичных интересов.
На основе ст. 2 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1] к законодательству о контрактной системе в сфере закупок в России относится традиционно Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, сам Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ и другие федеральные законы, регулирующие данные отношения. В течение 2016 года редакция указанного закона обновлялась восемь раз, учитывая, что он вступил в силу только с 1 января 2014 года, придя на смену Федеральному закону от 21.07.2015 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», когда характер государственных закупок был видоизменен на федеральную контрактную систему. Деятельность, связанная с закупками государственных организаций, регламентируется также Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-Ф3 [2].
Оба этих закона направлены на уменьшение коррупционности в области государственных закупок. Работа в данном направлении продолжается. В частности, в июле 2015 года Президентом РФ подписан Федеральный закон от 13.07.2015 № 227-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"», вводивший запрет на государственные закупки у компаний, зарегистрированных в оффшорных зонах.
На усовершенствование системы закупок направлено принятие 3 июля 2016 года поправки в федеральные законы от 18.07.2011 № 223-ФЗ и от 05.04.2013 № 44-ФЗ, на ее основе государственные и муниципальные унитарные предприятия должны создать контрактную службу и зарегистрироваться в Единой информационной системе.
Нивелировать отрицательный эффект от коррупции в госзаказе призваны и подзаконные акты. Хотя и здесь возникают проблемы, число принятых подзаконных актов в 2016 году к закону о государственных закупках приблизилось
к семидесяти, что не может не влиять на трудности в их исполнении.
С 2017 года вступило в силу постановление Правительства РФ от 03.11.2015 № 1193 «О мониторинге закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [3], направленное на повышение прозрачности и обоснованности расходов государственных заказов. С этой же целью принято постановление Правительства РФ от 22.08.2016 № 835 «Об утверждении Правил проведения обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в соответствии с которым закупка подлежит обязательному общественному обсуждению, если государственная закупка осуществляется на сумму, превышающую 1 млрд руб., что должно осуществляться путем проведения конкурентных процедур.
Генеральным прокурором РФ Ю. Чайка в июле 2016 года издан приказ, утверждающий план борьбы с «откатами» и коррупцией в госзаказе. Речь в нем идет об усилении контроля со стороны Генпрокуратуры и Минэкономразвития России за осуществлением контрактной системы; к контролирующим органам отнесены также Федеральная антимонопольная служба, Минфин России, Федеральная служба безопасности РФ, Следственный комитет РФ и МВД России. В плане намечена тенденция к ужесточению ответственности за нарушения в области государственных закупок, вводу уголовной ответственности за их нарушения, обязательности проверки аффилированности, раскрытия субподрядчиков в крупных заказах [1].
Президент РФ В. В. Путин на заседании Совета по противодействию коррупции отметил: «Нужно совершенствовать такой антикоррупционный механизм, как изъятие и обращение в доход государства имущества, которое приобретено на незаконные или сомнительные деньги, в том числе с учетом международных норм» [5].
Изменения, регламентирующие «ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок», в Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ внесены уже в 2017 году, в частности в ст. 107, и вступили в силу с 8 апреля 2017 года.
Сокращение коррупции в конкурсной системе государственных закупок определяется и зарубежным законодательством. Большинство стран руководствуются прежде всего Конвенцией Организации Объединенных Наций против коррупции. Она действует с 2005 года и включает в себя меры по предупреждению коррупции, противодействию вовлечению в преступную сферу, международное сотрудничество и возвращение активов. В соглашении дается характеристика коррупции в разных отраслях как уголовно наказуемого злоупотребления влиянием в корыстных целях и незаконного обогащения. Однако следует отметить, что в Российской Федерации статья 20 данной конвенции не ратифицирована.
Рынок стран Европейского сообщества регламентирован директивами. Этот законодательный акт становится основой для принятия мер в национальных законодательствах в установленные сроки.
Страны Европейского сообщества руководствуются принципом равенства сторон в осуществлении конкурсных торгов, таким образом стираются границы и реализуется принцип свободной конкуренции при размещении государственных заказов. Но при этом существуют жесткие правила отбора поставщиков, прежде всего учитываются нормативы, связанные с охраной окружающей среды.
В 2014 году Европейским парламентом и Советом ЕС были пересмотрены основные директивы, регулирующие область государственных закупок, и приняты директивы, содержащие новые правовые нормы (директива 2014/24/ЕС по государственным закупкам, директива 2014/25/ЕС по закупкам в водном, энергетическом, транспортном секторах и секторе почтовых услуг, директива 2014/23/ЕС по заключению концессионных контрактов), с целью упростить процесс государственных закупок, уменьшить документооборот за счет использования электронного оборота. Акцент в них также был сделан на привлечении малого и среднего бизнеса, составляющего значительную долю на европейском рынке.
Что касается России, то ее национальная правовая система определяется во многом нормами международного правотворчества. Страны Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ), так же как и западноевропейские страны, внедряют электронную
платформу, окончательный переход на которую планируется в 2018 году, однако на пути создания единой системы государственных заказов в ЕАСТ стоят административные препоны. Помимо этого, имеет место технологический фактор, затрудняющий использование единых реестров субъектов государственных закупок, введение цифровой подписи. И, наконец, как между странами, так и внутри России реформа государственных закупок проходит крайне непоследовательно и неоднозначно.
Существует мнение о том, что число нарушений, затрагивающих правоотношения, связанные с закупками, остается неизменным или даже растет, что признается на самом высоком правительственном уровне. К их числу следует отнести: предоставление не указанных в контрактах работ, услуг или оборудования; необоснованное замедление сроков контрактов; нарастание задолженности заказчиков из-за невыполнения принятых обязательств; осуществление сговора в системе госзакупок. Например, в 2016 году по сравнению с 2015 годом число сговоров, выявленных Федеральной антимонопольной службой, возросло на 28, 4 % и составило 298, затронув жизненно важные потребности общества в области здравоохранения, образования, дорожного строительства, гособоронзаказа, а также такие знаковые объекты, как космодром Восточный.
Показательной следует признать ситуацию, сложившуюся в августе 2016 года, когда производители одежды для МВД России, Федеральной таможенной службы и Федеральной службы безопасности участвовали в восемнадцати открытых аукционах, где суммарное число заказа составило около 3,5 млрд руб. и заявки подали более 40 компаний, а ценовые предложения определялись только одной фирмой [9].
По-прежнему имеют распространение деяния, касающиеся предоставления приоритетного права избранным компаниям и создания препятствий другим субъектам бизнеса за счет невыполнимых условий осуществления государственного заказа, причем это затрагивает не только контракт, но и рамки поставки заказа и его технического содержимого. В итоге поставщиками государственных товаров и услуг становятся менее конкурентоспособные производители, зачастую это одна организация. Большинство контрактов по освоению
средств из бюджета предлагается заранее выбранным субъектам. Для получения преференций компании используют понятие «прочие» способы закупки, дозволенные по закону государственным компаниям, в результате чего они превышают более половины всех закупок, под которыми скрываются традиционные закупки.
Возникают проблемы оценки государственных закупок ввиду отсутствия информации о сопоставимых сделках, ясности в определении оправданности сделки.
Коррупционные проявления в сфере реализации государственных и муниципальных закупок вызывают серьезную озабоченность, что связано с нарастанием их масштабов, особой социальной опасностью, когда преступные деяния связаны с должностными лицами высокого ранга, разрушением конкурентного механизма рыночной экономики, увеличением транзакционных издержек, сокращением доходной части бюджета и т. д.
Для уменьшения негативных проявлений при осуществлении государственных закупок и противодействия наращиванию коррупционных проявлений необходимы: ужесточение мер контроля и, прежде всего, привлечение к уголовной ответственности (в настоящее время уже введенной) за нарушения при государственных закупках; обеспечение открытости контрактной системы, в том числе государственных корпораций и организаций с государственным участием.
Государственные и муниципальные унитарные предприятия, осуществлявшие закупки в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ, в котором отсутствовали требования к способам закупок, а следовательно, и конкуренция, перешли на контрактную основу с начала 2017 года.
Еще в 2015 году, как отмечалось выше, фирмы потеряли возможность осуществлять государственные закупки из офшорных зон. Правительство РФ в определении работ законодательно установило для них предел, превышение которого возможно только путем использования собственных ресурсов, в результате чего уменьшилось количество фирм-посредников.
Целый ряд законодателей и чиновников восприняли эти действия как фактор, ослабляющий коррупцию. Например, заместитель генерального директора Национальной ассоциации институтов закупок М. Семенова
указала: «Закон о контрактной системе госзакупок, пришедший на смену закону о госзаказе, стал большим шагом вперед» [1 ]. В Минэкономразвития России поддерживают данную позицию, директор Департамента развития контрактной системы М. В. Че-мерисов отметил эффективную работу контрольных органов, нейтрализацию подложных банковских гарантий. Этой позиции придерживается и представитель Агентства стратегических инициатив (АСИ) в г. Москве М. Волков, одобряя закон в новой редакции как позволяющий нивелировать ценовые факторы в заказах на проектирование, сделать заказчиков более дисциплинированными [4].
В качестве положительных изменений также следует выделить:
- сокращение демпинговых операций, когда конкурс выигрывала компания, занижавшая цену на основной товар, а необоснованный доход она получала за счет высокой цены на комплектующие изделия;
- наличие общественной экспертизы при контракте более 1 млрд руб., что исключает приобретение предметов роскоши отечественными чиновниками;
- исключение контрактов с родственниками заказчика;
- внедрение электронных торгов для всех государственных закупок с целью увеличения прозрачности их осуществления, анонимности заявок, доступности, а следовательно, уменьшения коррупции [7].
Однако следует отметить, что консенсусная позиция в определении результатов внедрения системы контрактной системы в России в области государственных и муниципальных заказов не достигнута. Существует мнение о том, что система, направленная на снижение коррупционной стороны государственных закупок, не срабатывает. Так считают представители бизнеса, государственных органов и участники закупок. Руководство Счетной палаты обращает внимание на необоснованность частых изменений в законодательстве и предлагает ввести мораторий на внесение изменений в Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
Первый заместитель Председателя Правительства РФ И. Шувалов отметил, что попытка реализации главной цели государственной контрактной системы, а именно создания прозрачной системы госзакупок оказалась неудачной, Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ не ликвидировал многие недостат-
ки предшествующего ему Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ. Как считает эксперт ООН по публичным закупкам О. Анчиш-кина, ужесточение контроля привело к обратному результату. Невозможность выполнить возросшие и ужесточенные требования не уменьшает, а увеличивает размеры коррупции, порождает стремление уйти в тень. При этом и контролирующие органы зачастую не могут следовать букве закона из-за постоянных изменений и запутанности норм.
Заместитель министра связи М. Евраев отмечает, что после изменений в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ доходная часть не только не увеличилась, но и уменьшилась ввиду роста необоснованных критериев при осуществлении конкурсного производства. Права предпринимателей не защищены, как правило, участник конкурса, следующий букве закона, должен уменьшать цену практически на 80 %, при этом он не застрахован от расторжения контракта в одностороннем порядке по желанию заказчика и рискует оказаться в списке недобросовестных поставщиков.
Значительное недовольство вызывают правотворческие изменения со стороны представителей государственных унитарных предприятий, которые должны перейти на новые правила закупок с жесткими нормативами, требующими огромного массива информации для заполнения графиков закупок и приводящими к потере оперативности в деятельности организаций. Вызывают нарекания также изменения, касающиеся опубликования информации, когда, по сути, исчезает понятие коммерческой тайны. Представителями государственных компаний в качестве недостатка отмечаются сжатые сроки проведения конкурсных процедур, не позволяющие должным образом подготовить докумен-
Литература
1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федер. закон Рос. Федерации от 5 апр. 2013 г. № 44-ФЗ. URL: http://consultant.ru
2. О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: Федер. закон Рос. Федерации от 18 июля 2011 г. № 223-Ф3. URL: http://consultant.ru
3. О мониторинге закупок товаров, работ,
тацию (длительность периода не должна превышать 20 дней).
Рамки настоящей статьи не позволяют охватить все аспекты обширной проблемы реализации государственных и муниципальных закупок. Однако, подводя итог, можно утверждать, что для сглаживания противоречий в рассматриваемой сфере, уменьшения уровня коррупции, а также с целью реализации основной задачи Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ - ликвидации непрозрачных закупок, увеличения конкурентоспособности, консолидации со стороны бизнеса и государства - необходимо:
- правовую базу в части ужесточения ответственности дополнить предупредительными мерами, так как упреждающий характер должен заключаться в снижении уровня коррупции за счет детального описания конкурсного процесса;
- затормозить внесение изменений в законодательство, в связи с которыми система нормативных правовых актов в сфере государственных закупок становится излишне сложной, запутанной для реализации;
- уменьшить число подзаконных актов, регламентирующих процесс планирования, заключения, исполнения и оплаты государственных контрактов;
- создать законодательную основу для механизма определения добросовестности поставщиков государственных заказов.
От решения указанной проблемы зависит достижение главной цели - удовлетворения потребностей членов общества за счет эффективного использования бюджетных средств. При этом важно иметь в виду, что нормотворческая деятельность должна быть согласована на всех уровнях власти и учитывать критический анализ уже существующей практики.
Bibliography
1. About contract system in the procurement of goods, works, services for state and municipal needs: Federal Law of the Russian Federation from April 05, 2013 № 44-FL. URL: http://consultant.ru
2. On procurement of goods, works, services by separate types of legal entities: Federal Law of the Russian Federation of18 July 2011 № 223-FL. URL: http://consultant.ru
3. About the monitoring of procurement of goods, works, services for state and municipal needs: Res-
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: постановление Правительства Рос. Федерации от 3 нояб. 2015 г. № 1193. URL: http://consultant.ru
4. О праве бесспорного списания денежных средств со счета гаранта: письмо Министерства экономического развития Рос. Федерации от 28 июля 2016 г. № Д28и-1951. URL: http://garant.ru
5. Генпрокуратура предложила искать конфликт интересов в закупках // Вед. 2016. 1 авг. URL: http://www.vedomosti.ru/economics/articles/ 2016/08/01/651194
6. Латухина К. Глава Счетной палаты Голикова рассказала Путину о 899 нарушениях в сфере госзакупок. URL: https://rg.ru/2017/03/03/
7. Недостигнутые цели. URL: https://www. vedomosti.ru/economics/articles/2016/10/31/ 662993-sistema goszakupok-ne-reshila
8. Путин потребовал бороться с коррупцией конфискациями имущества. URL: https:// trud.ruhttp: //www.trud.ru/article/26-01-2016/ 1333465
9. Фейнберг А. Глава ФАС заявил о «кар-телизации» российской экономики 1 марта 2017 года. URL: https://www.facebook.com/ civil.zakupki/?ref=page_internal&hc_ref=PAGES_ TIMELINE&fref=nf
olution of the Government of the Russian Federation from 3 November, 2015 № 1193. URL: http:// consultant.ru
4. On the right indisputable writing off of money resources from the account of the guarantor: Letter of the Ministry of economic development of Russia dated 28 July 2016 № £28h-1951. URL: http:// garant.ru
5. Prosecutors offered to seek a conflict of interest in procurement // Vedomosti. 1 August 2016. URL: http://www.vedomosti.ru/economics/articles/ 2016/08/01/651194
6. Latukhina K. Head of the accounting chamber Golikova reported on 899 violations in public procurement. Russian newspaper. URL: https://rg. ru/2017/03/03/
7. Unmet goals. URL: https://www.vedomosti.ru/ economics/articles/2016/10/31 /662993-sistema-goszakupok-ne-reshila
8. Putin demanded to fight corruption confiscation of property. URL: https:// trud.ruhttp: //www. trud.ru/article/26-01-2016/1333465
9. Feinberg A. The Head of the FAS said "cartel-ization" of the Russian economy on March 1, 2017. URL: https://www.facebook.com/civil.zakupki/ ?ref=page_internal&hc_ref=PAGES_TIMELINE &fref=nf
