CC BY
112
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГРАЖДАНСКОЙ ЗАЩИТЫ
д.в.н. Федоренко В.Н., к.в.н. Поле щук А.Е., Василишин И.И.
История человечества всегда была связана с разного рода опасными природными явлениями, стихийными и иными бедствиями. После катастрофы на Чернобыльской АЭС (1986 г.), землетрясения в Армении (1988 г.), в середине 1989 г. Верховным Советом СССР принято решение о создании в структуре Правительства СССР специального органа - Государственной комиссии Совета Министров СССР по чрезвычайным ситуациям.
Следует отметить, что существовавшая в СССР в тот период система фажданской обороны должна была обеспечить защиту населения и территорий преимущественно в условиях военного времени. Указанные выше трагические события заставили по-новому посмотреть на реальную готовность государства к предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, происходящих в мирное время. В связи с этим, «в целях прогнозирования, предотвращения и ликвидации последствий, вызванных авариями, катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и другими чрезвычайными ситуациями» постановлением Совета Министров РСФСР от 27 декабря 1990 г. №606 образуется Российский корпус спасателей (на правах государственного комитета РСФСР), явившийся прообразом нынешнего МЧС России. Кроме того, «в целях совершенствования координации деятельности органов государственного упраштения Российской Федерации по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызываемых авариями, катастрофами, стихийными и экологическими бедствиями, эпидемиями и эпифитотиями» постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 1992 г. №261 создается Российская система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (РСЧС).
Дальнейшее законодательство и практика пошли по пути создания в стране двух систем: РСЧС и фажданской обороны (ГО).
С принятием Федерального закона от 21 декабря 1994 г. №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» законодательно закрепляется создание единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в которую в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1995 г. №1113 преобразовывается Российская система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях. При этом у вновь созданной систем сохранена прежняя аббревиатура -РСЧС.
Статья 21 Федерального закона от 31 мая 1996 г. №61-ФЗ "Об обороне", закрепив цели организации фажданской обороны, получила свое развитие в Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. №28-ФЗ «О фажданской обороне», т.е. окончательно устанавливается наличие двух систем. При этом фажданской обороне отводится функция подготовки к защите и 1 ...... ■ . : 602 ■■■' ' ' ■ ' ■ :
возникающих при велении военных действий или вследствие этих действий.
На сегодняшний день есть понимание того, что системы ГО и РСЧС не должны существовать порознь. "В современных условиях разгула терроризма, ведения необъявленных войн, частых вооруженных конфликтов, нанесения ударов в ходе войн по потенциально опасным объектам перемешались задачи, решаемые по защите населения и территорий в мирное и военное время, действительно правомочен вопрос о создании единой государственной системы - Российской системы фажданской защиты (РСГЗ), объединяющей в себе функции защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время".
Одним из приоритетных направлений в этой деятельности должно стать создание и развитие соответствующей правовой и методической базы. ’’Любая деятельность по защите населения и территорий, как показывает опыт, если она не регламентирована законами государства, обречена на низкую эффективность, либо даже на угасание. Более того, признавая полезность такой деятельности и ее необходимость, органы государственной власти и управления, общественные организации, отдельные фаждане не станут, как правило, относиться к ней по-настоящему ответственно и заинтересованно, если отсутствуют соответствующие законы и другие нормативные правовые акты". Однако законодательное оформление термина ’’фажданская защита" находится в самом начале длительного пути, который предстоит пройти. По этой причине, руководствуясь действующим законодательством, речь пойдет о правовых основах защиты от чрезвычайных ситуаций в рамках существующих систем РСЧС и ГО.
Правовыми основами в какой-либо сфере общественных отношений (в том числе и в сфере зашиты от чрезвычайных ситуаций) выступают соответствующие нормативные правовые акты, их самостоятельные части (главы, парафафы, статьи, пункты и т.д.) и отдельные нормы. Нормативные правовые акты подразделяются на две большие фуппы: законы и подзаконные акты.
Все действующие законы фуппируются следующим образом:
основные законы (Конституция РФ, Конституции республик в составе РФ);
федеральные конституционные законы (их наличие предусмотрено непосредственно Конституцией РФ);
федеральные законы;
законы, принятые законодательными органами субъектов РФ.
Видами подзаконных нормативных правовых актов являются:
Указы Президента Российской Федерации;
постановления Правительства РФ и постановления правительств субъектов РФ;
приказы и другие виды актов, издаваемые в министерствах и ведомствах (директивы, инструкции, наставл|03я и т.п.);
локальные акты (издаются различными организациями для регламентации своих внутренних вопросов и распространяются на членов этой организации).
Нужно отметить, что вопросам нормотворчества в рассматриваемой сфере деятельности государства уделялось серьезное внимание и результатом этого стало принятие 46 федеральных законов, 24 указов Президента Российской Федерации, около 200 нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также свыше 1000 нормативных актов МЧС России и некоторых других министерств и ведомств, входящих в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций {3].
Рассмотрим наиболее важные нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в области защиты ог чрезвычайных ситуаций.
Согласно пункту 1 статьи 15 Конституции РФ. основной закон страны имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ, т.е. "ставит заслон" на пути принятия в России законов и иных правовых актов, которые ей противоречат. Отдельные статьи Конституции посвящены вопросам, связанным с защитой населения от чрезвычайных ситуаций Гак. согласно пункту "м" статьи 71 в ведении Российской Федерации находится оборона и безопасность, а в соответствии с пунктом «з» части 1 статьи 72 осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Среди федеральных конституционных законов следует выделить новую редакцию закона "О чрезвычайном положении" - от 30 мая 2001 г. №3 ФКЗ. В статье 3 данного закона закреплено, что одним из оснований введения чрезвычайного положения являются чрезвычайные ситуации природного и техногенною характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ. Закон устанавливает порядок введения чрезвычайного положения, меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения, гарантии прав граждан и ответственность граждан и должностных лиц в условиях чрезвычайного положения.
Среди федеральных законов в сфере защиты от чрезвычайных ситуаций следует выделить законы, которые в полном объеме имеют отношение к рассматриваемой сфере, а также законы, являющиеся регулятором правоотношений в части, касающейся этих вопросов.
В перво»: группе законов ключевое место занимают Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенною характера" и Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ "О гражданской обороне". Заюн. указанный первым, регулирует правоотношения 6 сфере зашиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в то время как второй - от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствии этих действий.
Непосредственное отношение к защите от чрезвычайных ситуаций имеет также Федеральный закон от 22 августа 1995 г. №15-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей". Он определяет общие организационно-правовые и экономические основы создания и деятельности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, ряд других вопросов. Главная особенность закона состоит в том, что им закрепляется появление новой профессии - спасателя, статусу которого посвящено более трети статей закона.
Вторая группа законов более многочисленная. Рассмотрим наиболее важные из них
Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 "О безопасности" закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности. В контексте закона нельзя не упомянуть о подзаконном нормативном правовом акте - Указе Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 "О Концепции национальной безопасности", которая представляет собой систему взглядоз на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности, в том числе и от рассматриваемых чрезвычайных ситуаций.
Важное значение имеет Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" (с изменениями от 17 марта 1997 г., 12 февраля 1998 г.), который установил, что государственный резерв яаляется особым федеральным (общероссийским) запасом материальных ценностей, предназначенным для использования в целях и порядке, предусмотренных настоящим Федеральным законом. В частности, согласно статье 3 государственный резерв предназначен для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, для оказания гуманитарной помощи. Формирование, хранение и обслуживание запасов государственного резерва, за исключением мобилизационного резерва, обеспечивается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление государственным резервом, его территориальными органами и организациями, которые образуют единую федеральную систему государственного резерва Российской Федерации. В на. •. и-.' ■ 7 .ь 605 ^ : .гч- 7.4.V -!!•
ется Российском агентстве по государственным резервам, положение о котором утверждено постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. N 122.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов” (с изменениями от 7 августа 2000 г.) определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий. Статья 3 закона предусматривает, что требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, пожарной безопасности. охраны труда, строительства, а также требованиям государственных стандартов. Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1998 г. № 779 установлено, что федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности, является Федеральный горный и промышленный надзор России.
В один день с указанным выше законом принят Федеральный закон № 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений". Данный Федеральный закон распространяется на гидротехнические сооружения (плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы и т.д.), повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситу ации.
Одной из важнейших функций государства является обеспечение пожарной безопасности. «В целом каждые 5 минут в нашей стране вспыхивает пожар. Каждый час в огне гибнет один человек и около двадцати получают ожоги и травмы» [4].
Для осознания важности предупреждения пожаров достаточно проанализировать данные об их количестве в общем числе техногенных чрезвычайных ситуаций в 2000 г. (5].
Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (с изменениями от 22 августа 1995 г., 18 апреля 1996 г., 24 января 1998 г., 7 ноября 2000 г.) определил общие правовые, экономические и социальные основы ее обеспечения в Российской Федерации.
Важное значение в вопросах предупреждения чрезвычайных ситуаций должно иметь страхование. «Возможности любого бюджета в финансировании достаточно капиталоемких мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций небезграничны, и в этом плане, пожалуй, нельзя преувеличить значение страхового обеспечения указанных мероприятий и в части снижения нагрузки на федеральный бюджет, и в части
экономического принуждения хозяйствующих субъектов к снижению рис-
606 '
ка производственных технологий, замене изношенного оборудования и повышению ответственности за обеспечение безаварийной деятельности». На сегодняшний день вопросы страхования основываются на нормах Закона РФ от 27.11 92 №4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (с изменениями от 31 декабря 1997 г., 20 ноября 1999 г.). Ведется работа над проектом закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта».
В условиях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций ключевое место занимают вопросы связи, оповещения. Эти вопросы также нашли свое отражение в нормативных правовых актах. Например, статья 13 Федерального закона от 16 февраля 1995 г. N 15-ФЗ "О связи" (с изменениями от 6 января, 17 июля 1999 г.) устанавливает, что «во время стихийных бедствий, карантинов и других чрезвычайных ситуаций, предусмотренных законодательством Российской Федерации, уполномоченные на то государственные органы имеют право приоритетного использования, а также приостановки деятельности любых сетей и средств связи независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности».
Информация зачастую бывает связана с государственной тайной. Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" (с изменениями от 6 октября |997 г.) в статье 5 устанавливает, что к государственной тайне могут быть отнесены, например, сведения о силах и средствах фажданской обороны. В то же время, согласно статье 7, не подлежат засекречиванию сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью фаждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях.
Среди подзаконных нормативных правовых актов особо следует выделить уже упоминавшееся постановление Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. N 1113 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (с изменениями от 22 апреля 1997 г.), в котором определены принципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и взаимодействия основных элементов системы, а также регулируются основные вопросы функционирования РСЧС.
Статья 12 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» устанавливает, что для осуществления государственного управления и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций создается специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. А статья 13 Федерального закона «О фажданской обороне» определяет, что в целях осуществления государственной политики в области фажданской обороны Президент Российской Федерации или по его поручению Правительство Российской Федерации определяет федеральный орган ис-'.V :!.!< ч* .1-,г. ■■ 1 -■1!-''М607-,нпый на решение задач в об-
ласти фажданской обороны, и возлагает на нею осуществление соответствующего нормативного регулирования, а также специальные, разрешительные, надзорные и контрольные функции в области фажданской обороны. В настоящее время этим федеральным органом исполнительной власти является Министерство Российской Федерации по делам фажданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, положение о котором утверждено Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. N 953. Приказом МЧС РФ от 16 августа 2000 г. N 436 утверждено "Примерное положение об органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в составе или при органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органе местного самоуправления".
Отметим также наиболее важные подзаконные нормативные акты.
В области гражданской обороны:
постановление Правительства РФ от 3 октября 1998 г. N 1149 "О порядке отнесения территорий к фуппам по гражданской обороне";
постановление Правительства РФ от 10 июня 1999 г. N 620 "О фаж-данских организациях фажданской обороны";
постановление Правительства РФ or 10 июля 1999 г. N 782 "О создании (назначении) в организациях структурных подразделений (работников), специально уполномоченных на решение задач в области фажданской обороны";
постановление Правительства РФ от 2 ноября 2000 г. N 841 "Об утверждении Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны";
постановление Правительства РФ от 18 ноября 1999 г. N 266 "О федеральных службах фажданской обороны";
постановление Правительства РФ от 29 ноября 1999 г. N 309 "О порядке создания убежищ и иных объектов фажданской обороны";
постановление Правительства РФ от 16 марта 2000 г. N 227 "О возмещении расходов на подготовку и проведение мероприятий по фажданской обороне";
постановление Правительства РФ от 27 апреля 2000 г. N 379 "О накоплении, хранении и использовании в целях фажданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств".
В области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера:
постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 924 "О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (с изменениями от 5 апреля 1999 г.);
постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. N 1094 "О
классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенною
' 608
характера ;
постановление Правительства РФ от 24 июля 1995 г. N 738 "О порядке подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуа-
v И
ции ;
постановление Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. N 1340 "О Порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера ,
постановление Правительства РФ от 24 марта 1997 г. N 334 ”0 Порядке сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области зашиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";
постановление Правительства РФ от 24 мая 2000 г. N 405 "Об утверждении Положения о приоритетном использовании, а также приостановке деятельности сетей и средств электросвязи при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера";
постановление Правительства РФ от 31 августа 2000 г. N 644 "О порядке оказания помощи иностранным государствам в ликвидации чрезвычайных ситуаций";
постановление Правительства РФ от 26 октября 2000 г. N 810 ”0 порядке выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий".
Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время в Российской Федерации в целом созданы основы правового регулирования деятельное*и по защите от чрезвычайных ситуаций. Однако сделать предстоит еще немало. Практика применения уже действующих законов («О гражданской обороне», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об аварийноспасательных службах и статусе спасателей» и ряда других) показала, что в их текст требуется внесение дополнений и изменений. Идет активная работа над проектами новых федеральных законов: «О потенциально опасных подводных объектах», «О гуманитарной деятельности». «Об обязательной проверке зданий и сооружений на устойчивость в сейсмически опасных регионах» и др. Вместе с тем, довольно большой объем задач предстоит решить по разработке подзаконных нормативных актов, так как для определения механизма реализации каждого закона требуются десятки данных источников права.
ЛИТНРАТУРА
1. От МПВО к гражданской защите (исторический очерк)./ Под общей редакцией Шойгу С.К. - М.: «УРСС», 1998.-С.334.
2. Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты - 'Зашита населения н территорий от чрезвычай-
609
ных ситуаций природного и техногенного харзктера. - М.: МГФ '"Знание".
1999.-С.112-113.
3. Законодательное обеспечение деятельности Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Семинар с руководящим составом МЧС России. Доклады и выступления. М.: ВНИИ ГОЧС,
2000. - С.5.
4. Прогноз основных опасностей и уфоз на территории России в начале XXI века и проблемы защиты населения и территорий от них. - Центр стратегических исследований фажданской защиты МЧС России. 2000. -С.59.
5. Государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2000 г. - М.: ВНИИ ГОЧС, 2001. - С.7
6. Цаликов Р.Х. Экономические механизмы функционирования РСЧС, предварительные итоги исполнения бюджета МЧС России за 1995 год и основные задачи на 1996 год // Сборник материалов совещания руководящего состава органов управления Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (26-27 декабря 1995 г)-М.: МЧС России. - 1996.-С. 126
