CC BY
204УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10054
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СОВЕТСКОМ ГОСУДАРСТВЕ
Исторический аспект
Ольга Анатольевна КОРОТКОВА, Илья Сергеевич СОКОЛОВ, сотрудник полиции,
доцент кафедры юриспруденции Калужского УМВД Р°ссии п° Калужск°й °бласти,
государственного университета кандидат педагогических наук
имени К.Э. Циолковского, E-mail: [email protected]
кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
Аннотация. В данной научной статье исследуются особенности становления государственной службы в советский период. Анализируются определения понятия «государственная служба», данные советскими учеными, а также правовой статус государственных служащих, закрепленный нормативными правовыми актами различной отраслевой направленности.
Ключевые слова: государственная служба, деятельность, правовой статус, Советское государство, законодательство.
Annotation. This scientific article examines the features of the formation of public service in the Soviet period. The article analyzes the concept of «public service», defined by Soviet scientists, as well as the legal status of civil servants, enshrined in normative legal acts of various sectoral orientation.
Keywords: state service, activity, legal status, Soviet state, legislation.
В истории демократической России известно немало примеров реформирования системы органов государственной власти с целью повышения эффективности управления. Неудачные результаты объясняются множеством причин, в том числе и отсутствием добротного законодательства, закрепляющего институт государственной службы и правовой статус государственного служащего, тем самым снижая продуктивность деятельности органов государственной власти Российской Федерации. Порой механические попытки заимствовать зарубежный опыт без учета российской действительности дают причудливые и нелепые результаты. Между тем в нашей стране веками складывались традиции успешной службы Отечеству.
Формирование института государственной службы в Советской России строилось в соот-
ветствии с теоретическими положениями лидеров большевиков о государстве и праве. Механизм нового государства следовало создавать с привлечением широких народных масс к управлению посредством выборности чиновников, оплаты их труда на уровне рабочих, всеобщего контроля за мерой и объемом труда. Как одна из самых демократических мер в построении и функционировании государственного аппарата закреплялась возможность отзыва избранного чиновника. Участие каждого в осуществлении власти, причастность к принятию политических решений, по мнению советских идеологов, станет хорошей школой для населения при построении коммунизма.
Довольно быстро выяснилось нежелание большевиков передавать власть Советам в пол-
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2019
ной мере вследствие низкого культурного и политического уровня трудящихся.
В 1919 г. В.И. Ленин указывал, что Советы являются органами управления — «через трудящихся, на самом деле являются органами управления для трудящихся через передовой слой пролетариата, но не через трудящихся» [3, с. 170].
Недоверие политически некорректному населению, Гражданская война способствовали концентрации власти в структурах РКП (б), постепенно сливающейся с государственным аппаратом, и возвышению органов управления (исполнительно-распорядительных). При формировании СССР в 1922 — 1924 гг. довольно четко проявилась тенденция принятия судьбоносных решений в партийных структурах с подтверждениями на съездах теперь уже союзного масштаба.
По этому поводу известный ученый Т.П. Кор-жихина замечает: «Складывалась парадоксальная ситуация, при которой Советы как реальная сила формально (по закону) обладали всеми правами и полномочиями, а фактически были отстранены от власти. Сам принцип полновластия Советов был сначала формализован, а позднее до неузнаваемости извращен. Это особенно заметно в осуществлении самой главной функции государства и его органов власти — законодательной. Законодательная деятельность даже высших органов власти — Съездов Советов и ЦИК СССР — была как бы вторичной: созыву каждого съезда или сессии ЦИК, как правило, предшествовали либо Пленум ЦК партии, обсуждавший вопросы повестки дня очередного съезда Советов, либо партийная конференция или съезд партии, где обсуждались и принимались решения по кардинальным вопросам экономики, политики, культуры. Поэтому обсуждаемые на съездах Советов (высших и местных) доклады носили характер скорее информационный, отчетный, а не постановочный. Постепенно роль съездов Советов как органов власти суживалась, на их обсуждение выносилось все меньше вопросов, сроки созыва съездов нарушались» [2, с. 18].
В последующем Съезд Советов в качестве высшего органа заменяется двухпалатным Верховным Советом при сохранении разветвленной системы исполнительно-распорядительных органов СНК и народных комиссариатов (с 1946 г. правительства и министерств) — Советами с исполкомами всех уровней.
В советское время правовой институт государственной службы в современном понимании
не сложился. Важной метолого-теоретической и политической проблемой становится постоянно обсуждаемое, но так и не сформулированное в законодательстве определение государственной службы.
Так, авторский коллектив под руководством В.П. Грибанова в учебнике «Советское право» предлагает следующую дефиницию: «Советская государственная служба представляет собой объективно необходимый вид трудовой деятельности, осуществляемой на основе профессионализма служащими в составе государственных органов» [4, с. 91].
Другая группа советских юристов дает более распространенную формулировку: «Советская государственная служба — это трудовая деятельность граждан в органах государственной власти и управления, [на] государственных предприятиях и в учреждениях, выполняемая в интересах советского народа, строящего коммунизм, и имеющая своим назначением организацию и обслуживание процесса производства в общесоциальном масштабе» [5, с. 40].
Причем в первом случае имеются в виду лица, осуществляющие деятельность только в государственных органах, во втором — еще и в учреждениях. Государственным комитетом Совета Министров была принята «Единая номенклатура должностей служащих» 9 сентября 1967 г. «Она делила всех служащих на три группы: руководителей с распорядительными и контрольными функциями, специалистов, занятых подготовительной работой для лиц первой группы, и технических исполнителей» [1, с. 158].
В первые годы советской власти (21 декабря 1922 г.) были приняты действовавшие до 90-х годов прошлого века Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях. Авторы правил уклонились от решения вопроса о партийности государственных служащих, однако закрепили ряд запретов. Например, исключался доступ на службу лицам, лишенным этого права приговором суда, запрещалось назначение на должность в случае последующего возникновения субординационных отношений между родственниками, вступление чиновника в коммерческие отношения с предприятиями и учреждениями, функционирующими в системе его ведомства, и т.д.
Т.П. Коржихина [2, с. 25] упоминает о создании Молотовым и Кагановичем в 1923 г. номенклатурных списков. К первому из них были отнесены должности, на которые руководители назначались только по постановлению Полит-
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2019
бюро ЦК партии, ко второму — должности, назначение на которые требовало согласия Орграс-предотдела ЦК.
Кроме того, дополнительно к номенклатуре № 1 вводился список «выборных должностей», на которые назначение производил ЦК. Подбор и назначение на должности, не входящие в списки № 1 и № 2, должны были производиться по спискам каждым государственным учреждением по согласованию с Орграспредот-делом ЦК, — так называемая «ведомственная номенклатура» № 3. Номенклатуры обладали рядом особенностей.
Во-первых, общее количество назначаемых распределялось по трем спискам следующим образом: по списку № 1 (на март 1926 г.) проходило 27,8%, № 2 — 29,4%, № 3 — 42,8% от всех назначаемых.
Во-вторых, по трем спискам проходили учреждения только общесоюзные и только одной республики — РСФСР; госаппарата других союзных республик в номенклатурах нет.
В-третьих, по ним проходили не только государственные учреждения, но и общественные организации: профсоюзы, все кооперативные центры, кооперативные банки, ЦК комсомола, МОПР, Осоавиахим и т.д.
В-четвертых, назначались по трем номенклатурам не только члены партии, но и беспартийные. К сожалению, очень часто в списки номенклатуры попадали люди идейные, но малограмотные.
Правовой статус государственных служащих закреплялся нормативными правовыми актами различной отраслевой направленности: постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарной ответственного законодательства СССР», Положением о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности от 20 марта 1932 г., Положением о порядке рассмотрения трудовых споров от 31 января 1957 г., Положением о материальной ответственности от 13 июля 1976 г. и т.д.
В итоге развития правового института государственной службы в СССР сложилась довольно странная ситуация: не закреплялись понятия «государственная служба» и «государственный служащий», а правовой статус служащих советских органов государственной власти и учреждений устанавливался нормами правовых актов, в основном трудового права.
Интерес к истории развития правовых основ государственной службы в России в наши дни обусловливается необходимостью строительства государственного аппарата на совершенно новых принципах, позволяющих обеспечить относительно безболезненное реформирование сферы государственного управления. Анализ законодательства различных эпох позволяет выявить положительные и отрицательные характеристики государственной службы, используя и развивая первые и, последовательно, преодолевая вторые.
Известно, что высоконравственные и профессионально подготовленные чиновники способны обеспечить качественное выполнение государственных задач при условии грамотной организации и детальной правовой регламентации деятельности. Для формирования чиновника нового типа необходимо доработать существующее законодательство, а успешность или про-вальность нововведений зависит от учета преемственности традиций, складывавшихся столетиями, закрепляемых в законодательстве.
Библиографический список
1. Архипов Т.Г., Румянцева М.Ф., Семин А.С. История государственной службы в России. XVIII — XX вв. М., 2009.
2. Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения. М., 2015.
3. Ленин В.И. Пол. Собр. соч. Т. 38. М., 1974.
4. Советское право / Под. ред. В.П. Грибанова. М., 2007.
5. Советское право / Под. ред. А.С. Пашкова, Л.С. Явича. М., 2012.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2019
