CC BY
90
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Полина Владимировна СТАРОСТИНА,
кандидат юридических наук, советник Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации starostina_pv@vsrf.ru 121069, Россия, г. Москва, ул. Поварская, д. 15
ПРАВОВЫЕ КОЛЛИЗИИ И ИХ ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА: НА ПРИМЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ИНВАЛИДОВ
Аннотация. Одним из важнейших принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип сбалансированности бюджетов. Реализация данного принципа обеспечивается при условии наиболее реалистичного и приближенного к действительности прогнозирования доходов и расходов бюджета. Расходная часть бюджета зависит от тех обязательств, которые взяло на себя государство с принятием законов. Несовершенство законодательства, в свою очередь, порождает риски несбалансированности бюджета. Проведен анализ правового пробела, имеющего место в связи с реализацией жилищных прав лиц, страдающих заболеваниями, при которых невозможно совместное проживание с ними. Рассмотрен вопрос о том, какие последствия это влечет для бюджетов и каким образом они могут быть урегулированы в течение финансового года.
Ключевые слова: сбалансированность бюджетов; необеспеченные расходные обязательства; разграничение расходных обязательств; финансирование расходных обязательств в жилищной сфере; источники финансирования непредвиденных расходов; жилищные права инвалидов; правовой пробел.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.59.7.048-056
© П. В. Старостина, 2019
P. V. STAROSTINA, PhD in Law, Advisor to the Judicial Panel on Economic Disputes of the Supreme Court of the Russian Federation starostina_pv@vsrf.ru 121069, Russia, Moscow, ul. Povarskaya, 15 LEGAL CONFLICTS AND THEIR CONSEQUENCES FOR THE BUDGETARY ACTIVITY OF THE STATE: AN EXAMPLE OF ENSURING THE HOUSING RIGHTS OF PERSONS WITH DISABILITIES Abstract. One of the most important principles of the budget system of the Russian Federation is the principle of balanced budgets. The implementation of this principle is ensured under the condition of the most realistic and realistic forecasting of revenues and expenditures of the budget. The expenditure part of the budget depends on the obligations that the state assumed with the adoption of laws. The imperfection of the legislation, in turn, creates
risks of budget imbalance. The analysis of the legal gap that occurs in connection with the realization of the housing rights of persons suffering from diseases in which it is impossible to share with them. The question of what consequences it entails for budgets and how they can be resolved during the fiscal year is considered. Keywords: balanced budgets; unsecured expenditure obligations; delimitation of expenditure commitments; financing expenditure commitments in the housing sector; sources of funding for unforeseen expenses; housing rights of persons with disabilities; legal gap.
Правовые коллизии представляют собой негативное явление в действующем законодательстве, заставляя теоретиков и практиков тратить значительные усилия для поиска путей их устранения. Предлагаются различные объяснения, обосновывающие приоритет той или иной нормы права в выявленном противоречии, ее преимущество, используются толкования, гармонизирующие взаимное действие противоречащих норм — до тех пор, пока законодатель не завершит развернувшую дискуссию, заполнив образовавшийся пробел более точной формулировкой либо вполне определенным правовым регулированием.
Решаемая проблема в конечном счете касается правового статуса участников правоотношений, установления объема их взаимных прав, обязанностей и порядка их реализации, урегулирования возникшего между ними спора. Когда же право, затерявшееся в правовой коллизии, восстановлено, это влечет следующий вопрос, зачастую ускользающий от теории правовой науки, — о финансовом обеспечении обязательств государства, с которыми сопряжено восстановленное право. Поскольку, помимо юридической, политической и социальной ценности, восстановление, защита нарушенного права подразумевают соответствующее материальное либо финансовое вложение.
Обозначив ракурс исследования, в настоящей статье мы бы хотели остановиться на вопросе о том, какие последствия и какое значение имеют коллизии действующего законодательства для финансовой деятельности государства. Для примера обратимся к одной известной нам коллизии, возникшей в связи с реализацией жилищных прав граждан, страдающих заболеванием, при наличии которого проживание с ними в одной квартире невозможно, и семей, в составе которых имеется страдающий таким заболеванием ребенок.
Эта коллизия была в свое время благополучно разрешена Верховным Судом РФ в пользу граждан. Она была обусловлена упущениями в формулировании д
ние в квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе семьи имеются
Е
Ж
m
положений, касающихся преемственности между прежними нормами жилищного законодательства, регулирующими предоставление государством жилья нуждающимся в нем гражданам, и новым порядком.
Согласно Жилищному кодексу РСФСР претендовать на получение жилья от □
государства имели право граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных ус- ^
ловий, признанные в этом качестве в порядке и на условиях, установленных за- А
I
коном. Статья 29 Жилищного кодекса РСФСР в числе оснований для признания О
граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий указывала на прожива-
ПРОЦЕСС
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире невозможно. При этом для лиц, в составе семей которых имелись страдающие указанными заболеваниями граждане, в целях признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий, согласно закону, не имели значения обеспеченность жилыми помещениями по установленным нормам, а также уровень их материального благополучия.
Предоставление жилья осуществлялось в порядке очередности — в зависимости от времени постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий (жилищный учет). При этом предусматривались категории лиц, которым жилье предоставлялось в первоочередном порядке, и лиц, имеющих право на внеочередное предоставление жилья, которые обладали приоритетом на получение жилого помещения как перед лицами, обеспечиваемыми на общих условиях, так и перед «первоочередниками».
Иными словами, «внеочередниками» признавались лица, которые в силу сложившихся обстоятельств остро нуждались в предоставлении жилья, поскольку не имели иного места для проживания: граждане, жилище которых стало непригодным для проживания в результате стихийного бедствия, дети-сироты — по окончании их устройства в специальных учреждениях, если они по каким-либо причинам не могут вернуться в жилые помещения, занимаемые ранее, и т.п.1
Если в составе семьи имеется лицо, страдающее заболеванием, при котором невозможно совместное проживание с ним в одной квартире, она обладает правом на первоочередное улучшение жилищных условий.
В целях обеспечения очередности получения жилья местными органами велись списки граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, которые составлялись, исходя из времени принятия граждан на жилищный учет. Граждане, имеющие право на первоочередное и внеочередное получение жилых помещений, включались в отдельные списки на предоставление жилой площади. Ежегодно местные органы в соответствии с утвержденным планом распределения жилой площади составляли списки граждан, которым намечается предоставление жилой площади в текущем году, исходя из очередности предоставления жилых помещений2.
Жилищный кодекс РФ3, вступивший в действие с 01.01.2005, ввел ряд изменений, касающихся в том числе оснований для принятия на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также вопросов порядка и очередности предоставления жилья. Новый закон предусмотрел, что в целях улучшения жилищных условий граждан могут выделяться жилые помещения муниципального и государственного жилищного фонда. Жилые помещения муниципального жилищного фонда выделяются лишь гражданам, признанным в установленном порядке малоимущими, при наличии у них оснований, для признания нуждающи-
1 См.: Жилищный кодекс РСФСР. Ст. 33, 36, 37 // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1983. № 26. Ст. 883.
2 См.: Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР (утв. постановлением Совета Министров РСФСР от 31.07.1984 № 335). П. 22, 31 // Свод законов РСФСР. Т. 3. С. 70.
3 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 14.
мися в улучшении жилищных условий. На жилищном учете также имеют право состоять лишь нуждающиеся в жилье граждане, признанные малоимущими. В то же время о таком условии не заявлено, если речь идет о предоставлении жилья из государственного жилищного фонда4.
Согласно переходным положениям ст. 6 Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»5 с 01.03.2005 граждане ставятся на жилищный учет применительно к новым требованиям. В то же время за лицами, принятыми на учет до 01.03.2005, было сохранено право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Данные лица могли быть сняты с учета по отдельным основаниям, к числу которых не относилось их несоответствие новым условиям признания нуждающимися в улучшении жилищных условий, в том числе по имущественному критерию.
То, что к вопросам местного значения относится обеспечение жилищных прав только малоимущих граждан, также было учтено нормами Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации6 (далее — Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления»), вступившего в силу 01.01.2009 (за исключением ряда положений).
Следует отметить, что реформа жилищного законодательства по времени совпала с реформированием местного самоуправления в Российской Федерации. С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» вводилась новая двухуровневая система муниципальных образований, подразумевающая образование в составе муниципальных районов новых структурных единиц — городских и сельских поселений, которым предоставлялась достаточная степень самостоятельности в решении вопросов местного значения. Обеспечение жилищных прав граждан было отнесено к вопросам местного значения вновь образуемых сельских и городских поселений, а также городских округов (ст. 14, 16, 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»).
Со дня официального опубликования данного Закона в октябре 2003 г. и по 01.01.2009 устанавливался переходный период, в котором условно можно выделить организационную и адаптационную части (ст. 83—85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»). Организационная часть устанавливалась до 01.01.2006 и включала мероприятия по образованию сельских и городских поселений, утверждению их границ, формированию представительных и исполнительных органов местного самоуправления. С 01.01.2006 д новая структура местного самоуправления должна была приступить к функционированию, и с этой даты также запускался механизм финансового обеспечения □ реализации возложенных на нее функций.
Самостоятельность местного самоуправления означала появление у вновь □
созданных муниципальных образований собственных доходных источников, ^
А
ш □
4 См.: Жилищный кодекс РФ. Ст. 49, 52.
5 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 15. И
6
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. ПРОЦЕСС
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
в частности за счет закрепленных налоговых поступлений, муниципального имущества, платы за землю, природные ресурсы и т.п. Учитывая возможные риски недофинансирования на первоначальном этапе, законодатель предусмотрел возможность оказания муниципальным образованиям финансовой помощи. С этой целью в БК РФ7 Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ8 были внесены изменения, согласно которым в составе бюджета субъекта РФ должен образовываться региональный фонд финансовой поддержки поселений. Этот фонд предусматривался в качестве источника отчислений бюджетных средств в пользу бюджетов поселений для выравнивания финансовых возможностей муниципальных образований по решению вопросов местного значения. Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений могло быть заменено отчислениями в местные бюджеты части поступлений от региональных налогов либо налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.
Предоставление финансовой помощи, по общему видению, должно было обеспечить финансовую основу исполнения органами местного самоуправления возлагаемых на них полномочий, включая также решение вопросов, которые по новому закону к их ведению не относились, однако остались за ними из соображений преемственности и стабильности правового регулирования. В нашем случае — это вопросы обеспечения жилищных прав лиц, вставших на учет нуждающихся в предоставлении жилья по договорам социального найма до 01.03.2005.
Подобный порядок продолжает существовать и сейчас, по завершении переходного периода, в качестве обычного элемента экономической основы местного самоуправления. Некоторые изменения коснулись регионального фонда финансовой поддержки поселений. Ранее указанный фонд подразумевал резервирование в бюджете субъекта РФ определенного объема бюджетных ассигнований, подлежащих распределению между поселениями. Федеральным законом от 26.04.2007 № 68-ФЗ9 статья 137 БК РФ, регулирующая предоставление финансовой помощи поселениям, изложена в новой редакции, согласно которой изначально определяется размер дотаций, требующихся каждому поселению для выравнивания бюджетной обеспеченности, которые в сумме образуют фонд региональной поддержки. За счет дотаций из бюджета субъекта РФ в числе прочего обеспечивается финансирование расходных обязательств, возникших у органов местного самоуправления в силу закона, действовавшего до вступления в силу ЖК РФ.
Хотя за муниципальными образованиями фактически сохранялась обязанность нести расходы, не связанные с решением вопросов местного значения, принадлежность которых какому-либо публичному образованию в целом не определена, этот аспект не обострялся, учитывая оказываемую местному самоуправлению финансовую помощь.
Вместе с тем при реформировании жилищного законодательства осталось неучтенным то, что заболевание, при котором невозможно проживание лиц в одной квартире и наличие которого дает лицу основание для постановки его семьи на
7 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
8 СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3535.
9 СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.
учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, также является причинои для присвоения этому лицу инвалидности. Это заболевание становится критерием, позволяющим отнести страдающее им лицо к категории граждан, права и интересы которых являются предметом регулирования специального закона — Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»10.
Ввиду принятия ЖК РФ и иных реформ в социальной сфере в указанный Федеральный закон также были внесены изменения. Преамбула Закона была дополнена абзацем вторым, согласно которому предусмотренные им меры защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ11.
Статья 17 этого Закона, регулируя вопрос обеспечения жилищных прав инвалидов, в общем контексте Федерального закона позволяла трактовать его в качестве одной из составляющих общего комплекса мер социальной поддержки рассматриваемой категории граждан. Согласно данной статье, инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
Далее в ст. 17 Закона предусматривалось, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, вставшие на жилищный учет до 01.01.2005, обеспечиваются жильем за счет средств федерального бюджета. Если же данные граждане приняты на учет после указанной даты, то улучшение их жилищных условий происходит в порядке, установленном жилищным законодательством.
Необходимо отметить, что содержания Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» ни в прежних редакциях, ни в действующей не коснулись изменения, произошедшие в общих критериях признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий. В целях обеспечения жилищных прав инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, и постановки их на учет не требуется признание их в установленном порядке малоимущими. Это обстоятельство подчеркнул Верховный Суд РФ в решении от 13.03.2014 № АКПИ 13-1200, указав, что ст. 17 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ не связывает право инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, на обеспечение жилой площадью с их материальным положением12.
--СП
10 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.
11 См.: Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законода- ^ тельные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законо- □ дательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О х внесении изменений и дополнений в Федеральный закон 'Об общих принципах органи- □
зации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации' и 'Об общих принципах организации местного А
Ш □
самоуправления в Российской Федерации'"» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 13.03.2014 № АКПИ13-1200 // Офи- И
циально не опубликовано. СПС «КонсультантПлюс». ПРОЦЕСС
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Следовательно, нет оснований считать, что обеспечение инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, жилыми помещениями может осуществляться в рамках решения вопросов местного значения, за счет средств местных бюджетов либо межбюджетных трансфертов, выделяемых на решение таких вопросов.
Как говорилось выше, для инвалидов и семей, имеющих в составе детей-инвалидов, вставших на жилищный учет до 01.01.2015, законодатель определил федеральный бюджет в качестве источника финансирования мер по предоставлению жилых помещений. Бюджетные ассигнования на их реализацию предусматриваются в федеральном бюджете по сей день. Так, в 2018 г. по мероприятию «Субвенции на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральным законом от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"» было запланировано выделение субъектам РФ бюджетных ассигнований на сумму 1 217 045 600 руб., на плановые периоды 2019 и 2020 гг. — по 2 млрд. руб.13
Поскольку из федерального бюджета в настоящее время продолжают выделяться средства на обеспечение жильем инвалидов, вставших на учет до 01.01.2005, вопрос об источниках финансирования таких мер в отношении граждан, вставших на учет после указанной даты, вероятно, долгое время мог бы оставаться малоактуальным. Решающую роль сыграла еще одна новелла введенного в действие Жилищного кодекса РФ, которая касается очередности предоставления жилья.
Законодатель изменил подход к регулированию жилищных прав граждан, страдающих хроническими заболеваниями, при которых невозможно проживание с ними в одной квартире, установив, что теперь они могут получить жилье во внеочередном порядке, а не в первоочередном, как ранее (ч. 2 ст. 57 ЖК РФ). Несмотря на эти изменения, первоначально практика органов местного самоуправления двигалась по прежнему пути, жилье гражданам, страдающим указанными заболеваниями, предоставлялось по мере продвижения общих и льготных списков граждан, претендующих на улучшение жилищных условий. Суды поддерживали такую позицию до тех пор, пока дело не дошло до Верховного Суда РФ, который указал, что, исходя из буквального смысла ч. 2 ст. 57 ЖК РФ, жилье указанной категории граждан должно быть предоставлено незамедлительно после возникновения соответствующего субъективного права — права на получение жилого помещения вне очереди, а не в порядке какой-либо очереди (по списку «внеочередников»)14.
Разрешение правовой коллизии обозначило наличие расходного обязательства, которое ни одно из публичных образований не учитывало при планировании бюджетов. Адресность этого расходного обязательства была определена с опорой на положения преамбулы Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ, ко-
13 Федеральный закон от 05.12.2017 № 362-ФЗ (ред. от 03.07.2018) «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» // СЗ РФ. 2017. № 50 (ч. I). Ст. 7533.
14 См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2008 г Утв. постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16.03.2011 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 5.
торая цитировалась выше, п. 24 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»15, которая оказание мер социальной поддержки инвалидам относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, ч. 3 ст. 57 ЖК РФ, предусматривающей возможность обеспечения жильем граждан, не являющихся малообеспеченными, за счет жилищного фонда субъекта РФ.
Таким образом, в качестве публичного образования, на котором лежит расходное обязательство по обеспечению прав инвалидов, страдающих хронической формой заболевания, при котором невозможно совместное проживание с ними в одной квартире, определены субъекты РФ.
Необходимо отметить, что приведенная позиция, ввиду отсутствия прямой нормы в законе, встретила сопротивление со стороны субъектов РФ. В частности, это выразилось в ряде судебных споров, предметом которых явилось определение надлежащего публичного образования, за счет которого осуществляется финансирование указанного расходного обязательства16.
Дискуссия отвлекает на себя внимание от более важной проблемы — существования расходного обязательства, которое не учитывается публичными образованиями при составлении и утверждении бюджетов, т.е. оно не обеспечено соответствующим финансированием. С вынесением судебных актов в отношении конкретных граждан это обязательство трансформируется в денежное, т.е. подлежащее немедленной оплате, что обостряет ситуацию.
Конечно, в бюджетах субъектов РФ предусматривается резервный фонд. Но и в отношении его использования статьей 81.1 БК РФ установлены определенные правила. Он ограничен по объему и не может составлять более 3 % от общего объема расходов бюджета на финансовый год. Цели, для финансирования которых предусматривается резервный фонд субъекта РФ, должны иметь чрезвычайный, непредвиденный характер (например, оказание поддержки жертвам стихийных бедствий и т.п.). Для обязательств, имеющих системный и постоянный характер, как обеспечение жилищных прав инвалидов, резервный фонд не может быть надлежащим источником финансирования.
При существовании в субъектах РФ региональных программ, предусматривающих меры социальной поддержки инвалидов, использование запланированных в их рамках средств на решение обозначенного в настоящей статье вопроса также невозможно, поскольку целевое назначение таких средств подразумевает, как правило, их выплату (направление) участникам программы, признанных таковыми специальным решением уполномоченного государственного органа или □ органа местного самоуправления.
15
СП
□
__Р
СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. А
Ш □
16 См., например, серию дел Арбитражного суда Омской области в 2016—2017 гг.: А46-
17162/2017, А46-17072/2017, А46-16401/2017 и др. (Картотека арбитражных дел. 2018. ^
URL: http://kad.arbitr.ru). ПРОЦЕСС
>
тодц Ii I ■ LJ ÊJÊ ÊS
Следовательно, необходимо внесение изменений в бюджетные законы на текущий период и в дальнейшем с тем, чтобы предусмотреть в них расходное обязательство по внеочередному предоставлению жилья нуждающимся в нем инвалидам, доходы, за счет которых будет исполнено данное обязательство, либо сбалансировать все расходы бюджета с учетом нового обязательства применительно к имеющимся доходам. Здесь не лишне будет отметить, что по состоянию на 01.01.2015 лишь в семи субъектах РФ 2014 финансовый год был окончен с профицитом. Отчетность по итогам года других субъектов РФ показала дефицит, который в отдельных случаях достигал суммы более 20 млн руб.17 Это с учетом полученных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, а также имеющейся практики корректировки бюджета в течение финансового года, если результаты исполнения доходной части заставляют предполагать, что ее объемы окажутся менее запланированных.
Как видим, правовые коллизии в случае, если одной из сторон коллизионного правоотношения является публичное образование, могут повлечь стратегические последствия для его финансового хозяйства и финансовой стабильности в целом. Здесь не лишне снова напомнить, что принятие законов нуждается в тщательной разработке нового порядка и новых мер. Только в этом случае достигается уверенность, что нововведение будет надлежаще обеспечено как организационными, так и финансовыми ресурсами.
17 Сводная таблица исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации на 01.01.2015. Министерство финансов Российской Федерации // URL: http://info.minfin.ru/subj_analitics. php (дата обращения: 05.11.2018).
